《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》和《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行銀行法》都明確規(guī)定經(jīng)理國(guó)庫(kù)是中國(guó)人民銀行的職責(zé)之一。據(jù)此，中國(guó)人民銀行各級(jí)行設(shè)立專門國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)來履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)，包括辦理預(yù)算收入的收納、劃分、報(bào)解，預(yù)算支出撥款等國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)。這種分散核算方式，占用了大量的基層國(guó)庫(kù)人員，不能適應(yīng)人民銀行加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管的需要，導(dǎo)致人民銀行在經(jīng)理國(guó)庫(kù)過程中重核算輕監(jiān)管現(xiàn)象不同程度地存在。本文擬從國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中入手對(duì)集中趨勢(shì)下的國(guó)庫(kù)監(jiān)管展開探討。

　　一、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)集中核算的內(nèi)涵及發(fā)展的必然性分析

　　1.國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中的內(nèi)涵。國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中即指人民銀行基層行國(guó)庫(kù)按照“一級(jí)財(cái)政，一級(jí)國(guó)庫(kù)”的原則，在不改變其對(duì)同級(jí)財(cái)政和征收機(jī)關(guān)履行服務(wù)職責(zé)與監(jiān)管權(quán)限的前提下，依托現(xiàn)代的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)通訊技術(shù)，通過遠(yuǎn)程客戶端方式接入上一級(jí)行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算服務(wù)器。基層國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)以上級(jí)行國(guó)庫(kù)的《國(guó)家金庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)》服務(wù)器為存儲(chǔ)和處理中心，基層行國(guó)庫(kù)在客戶端錄入預(yù)算收入、支出、退付、更正等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)預(yù)算收支的分成報(bào)解上劃等會(huì)計(jì)核算過程則由上級(jí)行國(guó)庫(kù)集中完成。但核算集中是循序漸進(jìn)的過程，首先應(yīng)把縣支行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中到中心支行國(guó)庫(kù)，待條件成熟時(shí)再把中心支行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中到省級(jí)分庫(kù)直至總庫(kù)。本文只討論將縣支行國(guó)庫(kù)核算集中到中心支行國(guó)庫(kù)的情況。

　　2.實(shí)行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中帶來的主要變化。在國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中到中心支庫(kù)的情況下，由中心支行國(guó)庫(kù)在國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中統(tǒng)一進(jìn)行參數(shù)設(shè)置、系統(tǒng)維護(hù)、數(shù)據(jù)報(bào)解、資金匯劃、崗位日終，統(tǒng)一生成會(huì)計(jì)報(bào)表及統(tǒng)計(jì)報(bào)表�？h支行國(guó)庫(kù)不再具備完整的業(yè)務(wù)核算功能，明細(xì)核算崗每天通過客戶端遠(yuǎn)程登錄中心支庫(kù)核算系統(tǒng)，進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的錄入、復(fù)核，打印屬本支庫(kù)的會(huì)計(jì)憑證及各種預(yù)算收支報(bào)表。中心支庫(kù)與縣支庫(kù)相互之間的往來業(yè)務(wù)由以前通過內(nèi)部往來處理，轉(zhuǎn)換成中心支行國(guó)庫(kù)同機(jī)業(yè)務(wù)處理，縣支庫(kù)已經(jīng)不涉及資金清算業(yè)務(wù)。[1]也就是說實(shí)行集中核算，中心支行國(guó)庫(kù)將成為國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算中心集中處理全轄國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算事項(xiàng)，各縣支行國(guó)庫(kù)只是作為核算中心的核算網(wǎng)點(diǎn)辦理柜臺(tái)業(yè)務(wù)，由中心支行事后監(jiān)督中心集中監(jiān)督各縣支行網(wǎng)點(diǎn)、中支國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算中心的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算結(jié)果。

　　3.國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中的必要性。目前各級(jí)國(guó)庫(kù)使用的國(guó)家金庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)（TBS系統(tǒng)）功能十分強(qiáng)大，崗位設(shè)置非常細(xì)化，實(shí)行全面會(huì)計(jì)核算需設(shè)置較多的崗位，而目前基層國(guó)庫(kù)特別是縣支行國(guó)庫(kù)國(guó)庫(kù)一般是5人左右，難以滿足崗位設(shè)置的需要，人員兼崗存在不同程度的違規(guī)情況，雖然隨著人民銀行縣級(jí)發(fā)行庫(kù)的撤銷，有很多原發(fā)行、保衛(wèi)人員充實(shí)到國(guó)庫(kù)部門，但這些部門人員由于缺少必要的崗位培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)還不能適應(yīng)履行職責(zé)的需要。正是因會(huì)計(jì)核算人員不足，使基層國(guó)庫(kù)窮于應(yīng)付基礎(chǔ)核算工作，對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管存在不同程度的放松。

　　4.國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中的可能性。健全的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)適應(yīng)將縣支庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中到中心支庫(kù)的需要，使國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)集中核算具有可行性。現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)包含了“一機(jī)多庫(kù)”的功能，即一臺(tái)計(jì)算機(jī)能同時(shí)處理多級(jí)和同級(jí)多庫(kù)的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，只要進(jìn)行合理的參數(shù)設(shè)置，完全可以將縣支庫(kù)的會(huì)計(jì)核算集中到中心支庫(kù)統(tǒng)一進(jìn)行會(huì)計(jì)核算處理。

　　實(shí)行集中核算后，縣支行國(guó)庫(kù)將減少崗位設(shè)置和國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算工作量，對(duì)中心支行國(guó)庫(kù)而言也只是通過計(jì)算機(jī)完成集中核算而并不會(huì)增加其業(yè)務(wù)量，因此，通過國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)的核算集中，將對(duì)基層國(guó)庫(kù)人員緊張狀況具有巨大的緩解作用，從而為在國(guó)庫(kù)監(jiān)管方面投入更多的人力和精力成為可能，并隨著國(guó)庫(kù)基礎(chǔ)信息的集中來最終破解基層國(guó)庫(kù)監(jiān)管中的各種難題。

　　二、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)集中核算對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管的影響

　　1.監(jiān)管主體全員化，形成強(qiáng)大的監(jiān)管合力。人民銀行履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)，做好國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算是基礎(chǔ)，保證國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算質(zhì)量是手段，提高財(cái)政資金的使用效率是目的。而國(guó)庫(kù)監(jiān)管是貫穿于會(huì)計(jì)核算始終，認(rèn)真履行國(guó)庫(kù)監(jiān)管職責(zé)不是哪個(gè)別人的事，而需要所有國(guó)庫(kù)人員在辦理預(yù)算收入收納，庫(kù)款支撥以及預(yù)算收入退付與更正過程認(rèn)真審核，嚴(yán)格把關(guān)，保證每一筆業(yè)務(wù)合規(guī)合法。但在目前基層國(guó)庫(kù)人員非常緊張的情況下，為做好監(jiān)管工作，在中心支庫(kù)一級(jí)配備了專職國(guó)庫(kù)監(jiān)管員一人，縣支庫(kù)因人員緊張僅明確一名兼職國(guó)庫(kù)監(jiān)管員。這種配備國(guó)庫(kù)監(jiān)管員做法雖然對(duì)明確國(guó)庫(kù)監(jiān)管職責(zé)與責(zé)任起到一定的作用，但卻給國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作帶來較大的負(fù)面影響，使國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作與國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算工作人為分離，割斷監(jiān)管與核算的聯(lián)系，好象監(jiān)管只是監(jiān)管員的事，而與國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算人員不相干，難以形成監(jiān)管合力。因此，通過會(huì)計(jì)核算集中，緩解縣支庫(kù)會(huì)計(jì)核算人員的具體核算壓力，重新優(yōu)化崗位設(shè)置和職責(zé)分工，形成人人參與監(jiān)管，人人有監(jiān)管職責(zé)的全員監(jiān)管的合力優(yōu)勢(shì)。

　　2.提高監(jiān)管層次，樹立監(jiān)管權(quán)威。會(huì)計(jì)核算集中后，各縣支庫(kù)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)都集中到中心支庫(kù)，中心支庫(kù)對(duì)基層預(yù)算收支信息的了解更加深入與細(xì)致，從每筆預(yù)算收入的收納、級(jí)次劃分到報(bào)解入庫(kù)以及預(yù)算收入的退付與更正，中心支庫(kù)可以在縣支庫(kù)日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上集中全轄國(guó)庫(kù)監(jiān)管資源開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)場(chǎng)檢查層次提升一級(jí)，從而盡量避免同級(jí)國(guó)庫(kù)對(duì)同級(jí)財(cái)稅、國(guó)庫(kù)經(jīng)收處監(jiān)管過程中可能存在的人情監(jiān)督以及缺乏全局意識(shí)，過多地講求與財(cái)政、稅務(wù)部門等相關(guān)部門處理好關(guān)系問題，使國(guó)庫(kù)能很好地站在政府預(yù)算收支工作以及人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)事業(yè)的發(fā)展全局來開展國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作，也將對(duì)樹立國(guó)庫(kù)監(jiān)管的權(quán)威性起到很大的作用。[2]

　　3.監(jiān)管內(nèi)容更加深化。在沒有實(shí)行會(huì)計(jì)核算集中的情況下，基層國(guó)庫(kù)特別是縣支庫(kù)由于國(guó)庫(kù)人員非常有限，還要承擔(dān)大量的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，而在履行國(guó)庫(kù)監(jiān)管職責(zé)時(shí)感到力不從心，窮于應(yīng)付，表現(xiàn)為監(jiān)管內(nèi)容表面化，即將大部分精力用于審核預(yù)算收支、退付、更正憑證的要素規(guī)范性上，而對(duì)每一筆具體業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)及其對(duì)預(yù)算資金的影響很少涉及。比如國(guó)庫(kù)經(jīng)收處對(duì)一些金額較大的預(yù)算收入繳款書漏蓋轉(zhuǎn)訖章現(xiàn)象，國(guó)庫(kù)部門在審核后將該筆繳款書退回，經(jīng)收處再于收到國(guó)庫(kù)退回款項(xiàng)的次日在繳款書上補(bǔ)蓋轉(zhuǎn)訖章后再劃至人行國(guó)庫(kù)。從形式上看，這是國(guó)庫(kù)經(jīng)收處會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，國(guó)庫(kù)也嚴(yán)格認(rèn)真地履行了日常監(jiān)管職責(zé)。這種現(xiàn)象雖經(jīng)常發(fā)生，但國(guó)庫(kù)部門也只是遇到漏蓋轉(zhuǎn)訖章就退回要求補(bǔ)蓋，而沒有采取更進(jìn)一步的監(jiān)管措施。在會(huì)計(jì)核算集中后，基層國(guó)庫(kù)有更多的精力放在監(jiān)管上，就可以組織人員對(duì)此種行為進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的分析，如漏章行為確實(shí)是經(jīng)收處經(jīng)辦員工作責(zé)任心不強(qiáng)、工作不細(xì)造成，或是因?qū)τ嘘P(guān)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)不到位所致，那么國(guó)庫(kù)就應(yīng)督促國(guó)庫(kù)經(jīng)收處加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)，并嚴(yán)格按照《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》辦理國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)，而不是象以前那樣一退了之。如果是在國(guó)庫(kù)已提醒后仍經(jīng)常出現(xiàn)此類問題或是經(jīng)常對(duì)于大額繳款書發(fā)生漏章行為，則可推定為變相占?jí)憾惪�，�?guó)庫(kù)則可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定予以處罰。通過以上的分析與監(jiān)管措施的實(shí)施，來規(guī)范國(guó)庫(kù)經(jīng)收處辦理預(yù)算收入的收納行為，加快各級(jí)預(yù)算收入入庫(kù)速度。通過對(duì)諸如此類監(jiān)管內(nèi)容的深化與細(xì)化，更好地履行國(guó)庫(kù)監(jiān)管職責(zé)。

　　4.監(jiān)管手段科技化。實(shí)行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算集中過程中必然伴隨著財(cái)稅庫(kù)行聯(lián)網(wǎng)及財(cái)政集中支付，而現(xiàn)實(shí)情況是各地財(cái)稅聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)及財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付已經(jīng)走在會(huì)計(jì)集中核算的前頭，各級(jí)預(yù)算收支與管理信息的電子化程度越來越高，國(guó)庫(kù)只靠傳統(tǒng)的手工監(jiān)管已經(jīng)不能適應(yīng)需要。大量的基層國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)集中到中心支庫(kù)后，國(guó)庫(kù)也將充分利用信息的電子化成果，通過開發(fā)軟件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)原始收支信息的有效過慮、科學(xué)處理，形成第一手監(jiān)管資料，為開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查提供重點(diǎn)和方向。比如對(duì)財(cái)稅庫(kù)行聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中大量電子繳稅信息，可以借助輔助系統(tǒng)查找要素不規(guī)范，經(jīng)收處未在規(guī)定期限內(nèi)劃轉(zhuǎn)以及繳款單位超過限繳期限繳納而征收機(jī)關(guān)未加收滯納金等問題，并及時(shí)準(zhǔn)確記錄，這樣每次開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查時(shí)，就可以根據(jù)這些線索有針對(duì)性地開展現(xiàn)場(chǎng)檢查工作，從而解決以往現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查中需從大量的會(huì)計(jì)資料中大海撈針般查找不合規(guī)范問題，將國(guó)庫(kù)監(jiān)管效率與效果提高到更高的水平。

　　5.監(jiān)管機(jī)制縱深化。從縱向方面來看，實(shí)行核算集中后必然帶來下級(jí)國(guó)庫(kù)監(jiān)管信息和資源向上級(jí)國(guó)庫(kù)有效集中，為上級(jí)國(guó)庫(kù)對(duì)下級(jí)國(guó)庫(kù)監(jiān)管資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度提供條件，使上級(jí)國(guó)庫(kù)組織開展異地、交叉現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查工作更加方便。從橫向方面來看可以建立國(guó)庫(kù)與人民銀行其他職能部門之間的橫向監(jiān)管合作機(jī)制。開展國(guó)庫(kù)監(jiān)管需要支付結(jié)算、賬戶管理、反洗錢、征信管理部門提供基礎(chǔ)信息上的廣泛支持，也需要法律事務(wù)部門給予法律咨詢、規(guī)范文書把關(guān)等方面支持，人民銀行內(nèi)部不同職能部門之間監(jiān)管信息有效利用成為國(guó)庫(kù)監(jiān)督管的重要保證，從而改變目前國(guó)庫(kù)單部門作戰(zhàn)的局面。[3]

　　6.監(jiān)管程序規(guī)范化。目前基層國(guó)庫(kù)特別是縣支庫(kù)還是習(xí)慣于運(yùn)用傳統(tǒng)的思維和檢查方式、方法去開展監(jiān)督檢查工作，甚至還存在未履行正常程序而到商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)開展現(xiàn)場(chǎng)檢查的現(xiàn)象。而對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的諸如延壓稅款、亂開預(yù)算收入過渡戶等問題，由于受檢查程序規(guī)范性以及處罰程序復(fù)雜性等因素影響而僅采取批評(píng)教育而已，國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的嚴(yán)肅性無(wú)法體現(xiàn)，監(jiān)管效果更是沒有保證。在會(huì)計(jì)核算集中到中心支庫(kù)后，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查將大多數(shù)由上級(jí)國(guó)庫(kù)統(tǒng)一組織，上級(jí)國(guó)庫(kù)在組織領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范性以及在得到法律事務(wù)人員的堅(jiān)持力度方面都會(huì)得到很大改善，每次現(xiàn)場(chǎng)檢查也必將能夠嚴(yán)格按照《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定，依法、依規(guī)地開展，使國(guó)庫(kù)監(jiān)管逐步走上規(guī)范化、法治化的軌道。