一、問(wèn)題的提出

　　縣域財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政體系中的基層財(cái)政體系，客觀上為高層政府公共財(cái)政體制框架的建立發(fā)揮了重要的作用，在宏觀上為相關(guān)體制的轉(zhuǎn)換、制度政策的順利實(shí)施以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家的宏觀調(diào)控做出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，在微觀上又通過(guò)對(duì)轄區(qū)內(nèi)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)直接影響絕大多數(shù)人口的福利效用水平，其在公共財(cái)政體系中的財(cái)政地位可以具體詮釋如下：

　　1.縣域財(cái)政體系具有民主財(cái)政改革突破點(diǎn)的特質(zhì)

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，局部制度變遷源于各項(xiàng)制度或各個(gè)地區(qū)的制度所具有的相對(duì)性，局部制度變遷會(huì)導(dǎo)致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國(guó)家根本制度變遷的優(yōu)點(diǎn)。就中國(guó)的縣域財(cái)政體制而言，它具有相對(duì)獨(dú)立的存在空間和作用方式，它也是中國(guó)財(cái)政體制性矛盾的集中體現(xiàn)點(diǎn)，面臨著財(cái)政壓力、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)諸多問(wèn)題。財(cái)政壓力的釋放出口主要有兩個(gè)：一是財(cái)政政策的調(diào)整：二是財(cái)政制度的調(diào)整。財(cái)政政策上的調(diào)整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財(cái)政制度框架內(nèi)對(duì)有限財(cái)政政策手段的重新組合和搭配；財(cái)政制度上的調(diào)整屬于基礎(chǔ)性的制度變遷，它往往可以通過(guò)各種資源的交易改變整個(gè)社會(huì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。國(guó)內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政制度變遷釋放財(cái)政壓力的過(guò)程可以促進(jìn)公共財(cái)政和民主財(cái)政制度的建立，持續(xù)的財(cái)政壓力最終導(dǎo)致公共財(cái)政和民主財(cái)政制度的演進(jìn)。筆者認(rèn)為，縣域財(cái)政作為基層財(cái)政，具備了民主財(cái)政中的基層財(cái)政優(yōu)先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財(cái)政作為突破口尋求到釋放財(cái)政壓力的財(cái)政制度的調(diào)整方案是中國(guó)政府的理性選擇，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)民主財(cái)政改革的進(jìn)程。

　　2.縣域財(cái)政是地方財(cái)政運(yùn)行狀況的晴雨表[1]

　　從地方財(cái)政運(yùn)行的總體情況看，縣級(jí)財(cái)政是地方財(cái)政運(yùn)行狀況的晴雨表。由于縣級(jí)財(cái)政是具有財(cái)政運(yùn)行能力的最低的政府層次，基本處于財(cái)政收入的最初段、財(cái)政支出的最末段，最貼近于經(jīng)濟(jì)，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行問(wèn)題都集中反映于縣級(jí)財(cái)政上。近20年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的沖擊、長(zhǎng)期持續(xù)的需求和供給的矛盾、分稅制引發(fā)的財(cái)政收支矛盾、轉(zhuǎn)移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農(nóng)”問(wèn)題、教育投入不足、財(cái)政困難等問(wèn)題無(wú)一不集中反映在縣級(jí)財(cái)政上。所以，縣級(jí)財(cái)政的運(yùn)行狀況不但對(duì)于考察地方財(cái)政運(yùn)行狀況、解決地方財(cái)政運(yùn)行問(wèn)題至關(guān)重要，而且也對(duì)建立健全中國(guó)整個(gè)財(cái)政運(yùn)行的良好機(jī)制至關(guān)重要。

　　3.縣域財(cái)政關(guān)系到大多數(shù)人口的福祉

　　有研究表明，目前我國(guó)縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府共同承擔(dān)了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出和55%—60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出[2].縣域財(cái)政的重要性由此可見(jiàn)一斑。根據(jù)公共福利經(jīng)濟(jì)理論，社會(huì)總效用函數(shù)是社會(huì)成員個(gè)體福利效用之和，而公共產(chǎn)品理論表明，個(gè)人的效用函數(shù)為他所消費(fèi)的私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的函數(shù)，即F�璱=f（X�璱，G）。其中，F(xiàn)�璱為社會(huì)成員i的效用函數(shù)；X�璱為i所消費(fèi)的所有私人產(chǎn)品；G為i所消費(fèi)的公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)），因其消費(fèi)的非排他性特征，i所處社區(qū)中的公共產(chǎn)品數(shù)量是固定的；i=1，2，3……n.結(jié)合我國(guó)國(guó)情，無(wú)論從地理因素還是人口因素來(lái)看，縣域財(cái)政對(duì)我國(guó)國(guó)民福祉水平有著重要的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)共有2 860個(gè)縣及381個(gè)縣級(jí)市，下轄總計(jì)20 601個(gè)小城鎮(zhèn)（2002年）。縣域國(guó)土面積占了全國(guó)的62%，人口總數(shù)占全國(guó)的70%.[3]由于縣域財(cái)政以絕對(duì)責(zé)任主體的角色承擔(dān)了全國(guó)70%人口的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)（G）主要的供給責(zé)任，其所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量便成為其轄區(qū)內(nèi)居民個(gè)人消費(fèi)效用函數(shù)的重要變量。再結(jié)合我國(guó)的特殊國(guó)情，目前我國(guó)縣轄區(qū)多為農(nóng)業(yè)地區(qū)，所轄人口的絕大多數(shù)也是農(nóng)民。而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足已成為制約“三農(nóng)”問(wèn)題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將F�璱假定為是G的增函數(shù)，由此可得知下列影響關(guān)系：縣域財(cái)政→G→F�璱→社會(huì)總福利函數(shù)。顯然，縣域財(cái)政通過(guò)影響絕大多數(shù)人口的效用水平而影響國(guó)民的總福利水平。

　　縣域財(cái)政地位的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在其公共服務(wù)能力極大提高上，較高的財(cái)政公共服務(wù)能力能使縣域財(cái)政走向民主、開(kāi)放與健全，也可以破解縣域財(cái)政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財(cái)政公共服務(wù)能力能通過(guò)使居民公共需求得到充分滿(mǎn)足而影響國(guó)民的整體福利水平。本文在對(duì)縣域財(cái)政公共服務(wù)能力界定后，指出影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的指標(biāo)，進(jìn)而提出具體的提升路徑。

　　二、縣域財(cái)政公共服務(wù)能力及影響指標(biāo)分析

　　財(cái)政能力是政府能力的重要組成部分，政府財(cái)政能力大體包括三個(gè)主要支架：政府的財(cái)政收入能力、政府的財(cái)政支出能力和政府的財(cái)政平衡能力。其中，政府財(cái)政的支出能力是政府財(cái)政收入能力的體現(xiàn)，是政府財(cái)政能力的實(shí)踐環(huán)節(jié)。政府的財(cái)政支出能力是政府基于本身的財(cái)政收入能力，通過(guò)公共資金的運(yùn)用，達(dá)到對(duì)公共需要的滿(mǎn)足程度，我們也可以稱(chēng)其為財(cái)政的公共服務(wù)能力�？h域財(cái)政公共服務(wù)能力是縣域財(cái)政在對(duì)國(guó)家公共政策的正確認(rèn)知、理解、接受、整合、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，通過(guò)運(yùn)用、控制財(cái)政資源，能達(dá)到的對(duì)公共需要滿(mǎn)足及公共服務(wù)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。其中，縣域財(cái)政公共資金的運(yùn)用是以財(cái)政資金為核心的，對(duì)財(cái)政人力、權(quán)力、行為的綜合實(shí)踐。

　　影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的因素可以從以下幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析：

　　1.縣域財(cái)政對(duì)公共政策的把握能力

　　公共政策實(shí)質(zhì)上是指以民眾對(duì)公共利益選擇為依據(jù)，政府或公共部門(mén)代為制定的政策�？h域財(cái)政對(duì)公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對(duì)公共政策的認(rèn)知、理解、接受的能力。對(duì)公共政策內(nèi)容及精神實(shí)質(zhì)的認(rèn)知、理解、接受是對(duì)公共政策執(zhí)行中準(zhǔn)確性的把握，對(duì)政策目標(biāo)的一種確信。二是對(duì)公共政策的實(shí)施能力。主要包括縣域財(cái)政對(duì)公共政策的分解能力和對(duì)政策的立案能力。[4]縣域財(cái)政的政策分解能力，是指縣域財(cái)政為了能有效地貫徹中央或上級(jí)的公共政策，需要將中央和上級(jí)公共政策分解為各項(xiàng)具體的政策，化為各種可供直接實(shí)行的措施和辦法的能力；縣域財(cái)政的政策立案能力，是指縣域財(cái)政不能局限于執(zhí)行上級(jí)的公共政策，而且要注意探索和研究本地區(qū)所出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)公共政策執(zhí)行中發(fā)生的偏差和失誤，主動(dòng)向中央和上級(jí)政府提供有關(guān)的資料信息、并提出新的政策設(shè)想和方案的能力。在實(shí)踐中，如果縣域財(cái)政對(duì)國(guó)家的各項(xiàng)公共政策的把握能力越高，那么，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)預(yù)期效果的成功率就會(huì)越大。

　　2.縣域財(cái)政支出可用資金總量

　　縣域財(cái)政支出可用資金總量決定著縣域財(cái)政支出運(yùn)用財(cái)政資金規(guī)模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財(cái)政公共服務(wù)能力水平就越高，反之依然。我們稱(chēng)之為影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力“量”的指標(biāo)。決定縣域財(cái)政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平�？h域生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了縣域內(nèi)綜合的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而決定財(cái)源的多寡，進(jìn)而決定縣域的財(cái)政收入水平，最終決定縣域內(nèi)可以用于財(cái)政資金運(yùn)用額度的大小。而縣域生產(chǎn)力水平的高低很大程度上取決于縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率的高低，能帶來(lái)高附加值的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)的的運(yùn)用程度等等。二是財(cái)政體制的分權(quán)及完善程度。分權(quán)涉及到層級(jí)政府間轄區(qū)內(nèi)享有的自治權(quán)的劃分，層級(jí)政府間轄區(qū)內(nèi)享有的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的劃分，層級(jí)政府間支出責(zé)任、稅收權(quán)力、債券權(quán)力的劃分等等，分權(quán)程度及其完善程度決定著縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財(cái)政財(cái)權(quán)的大小、財(cái)政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運(yùn)用財(cái)政資金的數(shù)額。三是縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。均衡合理的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)布局能充分地保障縣域財(cái)政收入的穩(wěn)定性和充足性，從而來(lái)滿(mǎn)足縣域財(cái)政支出總量日益增長(zhǎng)的需要。

　　3.縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)

　　縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)決定著縣域財(cái)政運(yùn)用財(cái)政資金質(zhì)量的高低，可用財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)越優(yōu)化，說(shuō)明縣域財(cái)政公共服務(wù)能力越高，反之依然。我們稱(chēng)之為影響縣域財(cái)政支出能力“質(zhì)”的指標(biāo)。決定縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。生產(chǎn)力發(fā)展水平不但決定于財(cái)政支出的總量，而且可以通過(guò)影響縣域居民的需求結(jié)構(gòu)，來(lái)影響縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的構(gòu)成。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，縣域財(cái)政對(duì)公共物品的提供也會(huì)從滿(mǎn)足基本需要型的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)公共物品走向提供滿(mǎn)足較高需要型的文化、娛樂(lè)等公共物品。二是縣域人口及產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)�？h域內(nèi)農(nóng)村人口和城市人口的比重，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重也直接影響到財(cái)政支出的取向，特別是近些年政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重視，提高了縣域這些方面財(cái)政支出的比重。三是縣域政府職能的轉(zhuǎn)變程度。中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的根本在于退出競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，承擔(dān)起公共領(lǐng)域的事務(wù)，財(cái)政職能是滿(mǎn)足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉(zhuǎn)變滯后，就意味著財(cái)政支出在競(jìng)爭(zhēng)性、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域投入的比重會(huì)大一些，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施、安全、福利、社會(huì)保障財(cái)政支出相對(duì)比重就小些，反之亦然。四是國(guó)家階段性的發(fā)展政策重心�？h域財(cái)政支出會(huì)隨著每一階段國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的擺動(dòng)而變化，國(guó)家政策發(fā)展重心會(huì)影響到縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比重。

　　4.縣域政府的公共服務(wù)程度

　　縣域財(cái)政的公共服務(wù)程度是衡量縣域政府財(cái)政服務(wù)優(yōu)劣的指標(biāo)，縣域政府公共服務(wù)程度越高，就代表其履行財(cái)政支出職能越科學(xué)，代表其財(cái)政公共服務(wù)能力就越高，反之亦然。當(dāng)前，決定縣域政府的公共服務(wù)程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學(xué)，縣域政府的公共服務(wù)程度就越高�？茖W(xué)化的縣域政府職能內(nèi)涵包括：服務(wù)性的縣域政府，以民眾的需要和認(rèn)同為第一行政標(biāo)準(zhǔn)；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領(lǐng)域，并且在施政過(guò)程中力求以最小的社會(huì)成本獲得最大的社會(huì)效益；法制化的縣域政府，以法律對(duì)縣域政府的行為進(jìn)行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴(yán)格地遵照法律進(jìn)行；負(fù)責(zé)任的縣域政府，縣域政府不但要對(duì)自己所定的行政規(guī)則負(fù)責(zé)，同時(shí)也要對(duì)自己的財(cái)政行為及產(chǎn)生的行為后果負(fù)責(zé)。二是縣域政府體制架構(gòu)。政府體制是指政府機(jī)關(guān)為推行其政務(wù)所建立的責(zé)權(quán)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、運(yùn)行體系、法規(guī)制度及其相互關(guān)系的總稱(chēng)。政府體制的合理化是提升縣級(jí)政府公共服務(wù)程度的制度基礎(chǔ)。有效的政府管理來(lái)自有效的政府體制架構(gòu)。[5]按照組織行為學(xué)的理論，組織就是一種能量轉(zhuǎn)化的載體。政府組織首先把物質(zhì)資源、人力智能、知識(shí)信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進(jìn)行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過(guò)程中，政府體制的安排，對(duì)于能量的總量、作用方向、強(qiáng)度，也即將對(duì)縣域政府公共服務(wù)程度產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權(quán)責(zé)體系，并且依據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則努力構(gòu)建行政高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府結(jié)構(gòu)體系，這對(duì)縣域政府公共服務(wù)程度的提升是有實(shí)質(zhì)性意義的。三是縣域政府的創(chuàng)新能力。縣域政府的創(chuàng)新能力也影響著縣域公共服務(wù)程度。縣域政府的創(chuàng)新能力表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先表現(xiàn)在知識(shí)的占有、知識(shí)的應(yīng)用和知識(shí)的創(chuàng)新上，核心是對(duì)人才的重視。其次表現(xiàn)在縣域地方政府的體制創(chuàng)新能力上，核心是政府規(guī)模、分工、功能的設(shè)計(jì)上。最后還體現(xiàn)在縣域政府其自身的制度創(chuàng)新能力上�？h域政府的制度創(chuàng)新能力，是縣域政府在縣域社會(huì)范圍內(nèi)調(diào)整現(xiàn)有的制度安排，以適合先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度來(lái)替換不適宜的舊制度的過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的能力。

　　三、縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的提升路徑

　　針對(duì)影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的幾點(diǎn)建議：

　　1.提升縣域財(cái)政的自給能力

　　縣域財(cái)政的自給能力是指縣域財(cái)政為了滿(mǎn)足縣域財(cái)政支出的需要而進(jìn)行籌措財(cái)政支出資金的程度。如果縣域財(cái)政籌措的資金能滿(mǎn)足縣域財(cái)政支出的需要，那么就認(rèn)為縣域政府擁有財(cái)政上的自給能力，否則認(rèn)為縣域財(cái)政的自給能力是缺乏的�？h域財(cái)政的自給能力可用縣域財(cái)政自給能力系數(shù)來(lái)衡量：

　　縣域財(cái)政自給能力系數(shù)=縣域財(cái)政的公共預(yù)算收入縣域財(cái)政的公共預(yù)算支出

　　通過(guò)這一簡(jiǎn)單的公式，考慮到當(dāng)前中國(guó)縣域財(cái)政的狀況，所共知的是，縣域總體的財(cái)政自給能力系數(shù)會(huì)小于1，這說(shuō)明縣域政府財(cái)政缺乏自給能力程度最高，縣域財(cái)政自給能力表現(xiàn)為脆弱性。其實(shí)，我們不難分析到影響縣域財(cái)政的自給能力的因素：一是財(cái)政制度的安排。這些也是被學(xué)者們反復(fù)論證的事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分問(wèn)題，劃分的結(jié)果在縣域這里往往表現(xiàn)為分母大，而分子小，導(dǎo)致計(jì)算的結(jié)果小于1.二是縣域本身存在的財(cái)政來(lái)源特征，這些與縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)都有關(guān)系，縣域綜合生產(chǎn)力水平不高，根本上導(dǎo)致縣域財(cái)政自給能力的下降。在實(shí)踐中，縣域必須要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育壯大縣域支柱產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，從而消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，努力促進(jìn)縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)科技的創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由勞動(dòng)密集型向集約型的轉(zhuǎn)變，提高縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，并且促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這樣才能從根本上解決縣域財(cái)政自給能力不足的問(wèn)題。

　　筆者認(rèn)為，無(wú)論是重新進(jìn)行制度安排、還是提高縣域本身的財(cái)源結(jié)構(gòu)和能力，從而提高縣域財(cái)政自給能力，都需要長(zhǎng)時(shí)間的醞釀開(kāi)展。我們必須承認(rèn)的是，中國(guó)當(dāng)前的財(cái)政制度模式及農(nóng)村城市二元經(jīng)濟(jì)模式、財(cái)政管理模式是一個(gè)時(shí)期內(nèi)國(guó)家不斷調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益而形成的一種制度均衡狀態(tài)，是一種制度結(jié)構(gòu)的供給完全適應(yīng)需求從而處于暫時(shí)不變的狀況。諾思說(shuō)道：“制度均衡是這樣一個(gè)狀態(tài)，即在行為者的談判力量及構(gòu)成經(jīng)濟(jì)交換總體的一系列合約談判給定時(shí)，沒(méi)有一個(gè)行為者會(huì)發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態(tài)并不意味著，每個(gè)人對(duì)現(xiàn)有的規(guī)則和合約都滿(mǎn)意，只是由于改變和約參與者游戲的相對(duì)成本和收益使得這樣做不值得，現(xiàn)存的制度制約確定和創(chuàng)立了均衡�！盵6]諾思的這段話(huà)想說(shuō)明的是制度均衡的達(dá)成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時(shí)也存在不滿(mǎn)意狀況。那么，對(duì)于縣域而言，如果不滿(mǎn)意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時(shí)，制度變遷必然發(fā)生。而這種制度變遷我們不期望短時(shí)間內(nèi)發(fā)生，但需要我們通過(guò)不斷推動(dòng)各種制度變遷來(lái)提高縣域財(cái)政自給能力。

　　2.提升縣域財(cái)政對(duì)公共政策的把握能力

　�。�1）提高縣域財(cái)政執(zhí)行人員公共政策的理論水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)、社會(huì)實(shí)踐程度，從而加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)行人員對(duì)公共政策在政治、經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)收益上的獲得有充分的認(rèn)知，進(jìn)而對(duì)公共政策的目標(biāo)及意義有個(gè)正確的價(jià)值判斷，這樣公共政策才能被很好地執(zhí)行下去；（2）加強(qiáng)縣域財(cái)政執(zhí)行人員的財(cái)政職業(yè)素質(zhì)教育，規(guī)范其行為，做到在執(zhí)行政策時(shí)候保持絕對(duì)的價(jià)值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執(zhí)行所要達(dá)到的目標(biāo)，并在公共政策的執(zhí)行過(guò)程中不斷調(diào)整自己的執(zhí)行行為。比如在中央整頓亂收費(fèi)政策執(zhí)行過(guò)程中，縣域財(cái)政部門(mén)雖然會(huì)使自己的收入減少，但也要對(duì)國(guó)家的公共政策堅(jiān)決的執(zhí)行；（3）建立縣域財(cái)政對(duì)公共政策的追蹤問(wèn)責(zé)制度。嚴(yán)格縣域財(cái)政的考核制度，增強(qiáng)財(cái)政行政人員的公共政策執(zhí)行過(guò)程的責(zé)任意識(shí)，對(duì)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確的評(píng)估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎(chǔ)上，對(duì)出現(xiàn)重大錯(cuò)誤人員要進(jìn)行問(wèn)責(zé)；（4）制定法制化、規(guī)章化的公共政策的執(zhí)行程序。這樣才能使公共政策執(zhí)行時(shí)有依據(jù)作為參考，增強(qiáng)政府財(cái)政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財(cái)政在認(rèn)知、執(zhí)行公共政策時(shí)要保證上下級(jí)以及基層民眾的信息聯(lián)系，主動(dòng)把自己對(duì)公共政策的理解、執(zhí)行情況與上級(jí)政府及財(cái)政部門(mén)進(jìn)行信息上的溝通，同時(shí)，也要注意基層民眾對(duì)公共政策理解程度，注意對(duì)公共政策的宣傳，聽(tīng)取民眾對(duì)信息的反饋，等等。

　　3.提升縣域政府的公共服務(wù)程度

　�。�1）轉(zhuǎn)變縣域政府的職能�？h域政府要遵循市場(chǎng)與政府邊界劃分的基本規(guī)律，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，逐步擴(kuò)大政府公共物品的供給范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障服務(wù)、福利、公共安全網(wǎng)、公共信息、農(nóng)村公共物品等公共支出中的社會(huì)性支出的投入力度，把生產(chǎn)投資型的縣域財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共服�?wù)型的財(cái)政；（2）縣域政府要樹(shù)立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門(mén)的事權(quán)劃分，形成合理的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，使各種行政權(quán)力在相互配合與制約中得到行使，同時(shí)，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會(huì)聽(tīng)證、咨詢(xún)論證制度、行政審批責(zé)任追究制度以及信息反饋機(jī)制。這些措施，一方面解決了行政權(quán)的重復(fù)交叉問(wèn)題，另一方面也提高了行政權(quán)運(yùn)用的效率和公平性，以及民眾對(duì)政府行政過(guò)程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式和手段。在縣域政府公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，注重經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)等各種實(shí)現(xiàn)方式的綜合運(yùn)用，大力倡導(dǎo)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化等先進(jìn)的電子政務(wù)工具在公共服務(wù)中的運(yùn)用，可以減低行政成本的同時(shí)，也可以提高公共服務(wù)的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務(wù)的創(chuàng)新意識(shí)及能力，鼓勵(lì)縣域政府各部門(mén)對(duì)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式的創(chuàng)新、公共服務(wù)提供手段的創(chuàng)新，等等。如在公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式上，對(duì)一些規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征不強(qiáng)、可以形成成本合理補(bǔ)償機(jī)制的公共服務(wù)可以適時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制或第三部門(mén)等民間機(jī)構(gòu)。

　　4.科學(xué)界定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化

　　公共服務(wù)能力不僅是指對(duì)公共服務(wù)量的滿(mǎn)足，而且也表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度，由于縣管轄區(qū)域內(nèi)大量農(nóng)村人口的存在，城鄉(xiāng)在公共服務(wù)享受上表現(xiàn)出巨大的差距，這也對(duì)縣域政府提出了更高層次的要求，努力實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)水平的均衡發(fā)展，這有賴(lài)于縣域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的科學(xué)界定，從而使科學(xué)目標(biāo)指導(dǎo)行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化，提升縣域公共服務(wù)能力在“質(zhì)”上的飛躍。[7]

　　從縣域的實(shí)際情況出發(fā)，縣域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)應(yīng)分四個(gè)層次：第一層次是保證縣鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)的行政、公檢法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)等社會(huì)秩序保障機(jī)構(gòu)能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會(huì)秩序保障。第二層次是消除社會(huì)階層間不公平問(wèn)題，解決社會(huì)失業(yè)人員的生存、貧困家庭的救濟(jì)，孤苦老人的贍養(yǎng)，縣鄉(xiāng)貧富差距過(guò)大，優(yōu)先解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題。第三個(gè)層次是努力實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各政府間公共服務(wù)能力的均等化，區(qū)域的公共服務(wù)水準(zhǔn)得以切實(shí)保障，居民都享有同等的就業(yè)、求學(xué)、交通等方面機(jī)會(huì)與服務(wù)，資源得到優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。第四個(gè)層次是通過(guò)縣轄區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮本地區(qū)的各自比較優(yōu)勢(shì)和縣域經(jīng)濟(jì)、政治、文化內(nèi)在共同點(diǎn)，彼此扶持，構(gòu)建出全國(guó)互聯(lián)性縣域政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，共同實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)外的公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。