目前我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)體制還不完善，公共財(cái)政支出框架還有待建立，而政府預(yù)算作為年度政府與納稅人之間資金分配的藍(lán)本，其編制環(huán)節(jié)還存在制度上的缺陷和管理漏洞，編制程序也不夠規(guī)范，同時(shí)相關(guān)的財(cái)政監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制沒有完全建立，對官員利用職權(quán)大量設(shè)租也缺乏必要的制衡。這種情況下，在政府預(yù)算管理中就產(chǎn)生了尋租現(xiàn)象。尋租現(xiàn)象是利用行政法律的手段以阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由競爭的辦法來維護(hù)或攫取利益的行為。因此，正確認(rèn)識與分析政府預(yù)算編制管理中的尋租現(xiàn)象，對于完善、深化財(cái)政體制改革，建立公共財(cái)政有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的制度分析

　　由于長期以來我國政府預(yù)算編制管理不規(guī)范，預(yù)算編制制度不完善，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量較低，這不僅影響了預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量和預(yù)算資金的使用效率，也為預(yù)算單位爭取預(yù)算最大化而采取尋租行為提供了制度上的空間。下面就從政府預(yù)算編制管理的制度入手，分析尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。

　�。ㄒ唬┱�府預(yù)算編制管理范圍狹窄、內(nèi)容不夠全面。我國政府預(yù)算的編制和管理范圍僅限于預(yù)算內(nèi)資金，而各類預(yù)算外資金、政府性基金等基本上由部門和單位自主安排收支，這樣就脫離了預(yù)算的監(jiān)管。從財(cái)政角度看，根據(jù)國家發(fā)展計(jì)劃編制的預(yù)算主要包含國家通過稅收取得的收入，而部門通過行使國家權(quán)力取得的收入（如收費(fèi)等）游離于預(yù)算之外。從部門來看，不僅擁有預(yù)算安排的大量資金并享有很大的自主支配權(quán)，而且想方設(shè)法通過建立各種收費(fèi)、基金，形成預(yù)算外資金。另外，現(xiàn)行政府預(yù)算編制中對預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌安排使用程度較低，造成了部門間經(jīng)費(fèi)水平也因預(yù)算外收入能力不同而苦樂不均。這種情況下，就容易造成各部門突破預(yù)算管理的限制對自身經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行追逐，加之財(cái)政難以實(shí)施有效監(jiān)督，這就為尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展提供了有利條件。

　�。ǘ�）政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化，約束力不強(qiáng)。目前各級政府向同級人大提交的預(yù)算報(bào)告中，往往缺乏詳細(xì)具體的明細(xì)資料，沒有將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到部門和具體支出項(xiàng)目，存在著預(yù)算編制粗糙、內(nèi)容簡單的問題，因此無法對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行有效的管理監(jiān)督，這也在一定程度上影響了人大代表審查監(jiān)督作用的發(fā)揮。由于政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化，導(dǎo)致了預(yù)算本身的約束力軟化，在預(yù)算的具體執(zhí)行過程中報(bào)告不斷、追加過多，致使兩張皮現(xiàn)象嚴(yán)重。政府預(yù)算編制與管理缺乏細(xì)化、約束力不強(qiáng)的現(xiàn)狀，使得預(yù)算單位的資金使用缺乏透明度和有效監(jiān)督，激化了尋租現(xiàn)象的發(fā)展。

　　（三）政府預(yù)算編制時(shí)間過短，安排不夠準(zhǔn)確。按照現(xiàn)行的政府預(yù)算編制制度，各級政府都是在年初人民代表大會開會之前，確定一個(gè)大概的收支計(jì)劃報(bào)人大審批通過。當(dāng)財(cái)政預(yù)算報(bào)告人大通過以后，按“切塊”得到分配權(quán)的主管部門和財(cái)政內(nèi)部的各個(gè)職能部門，就會根據(jù)人大通過的財(cái)政支出預(yù)算進(jìn)行新一輪的預(yù)算分配。但是，由于預(yù)算編制的時(shí)間晚，整個(gè)預(yù)算編制過程只有短短的1～2個(gè)月，造成預(yù)算安排的先天不足，形成大量的預(yù)算缺口，使得年度預(yù)算的追加難以控制。同時(shí)，這也造成了年初處于無預(yù)算狀態(tài)，單位預(yù)算批復(fù)下達(dá)的晚，再加上有一些專項(xiàng)資金分配方案出臺更晚，許多資金只能夠按上年度的支出水平進(jìn)行預(yù)撥，嚴(yán)重影響了預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和約束力，為預(yù)算單位的尋租提供了可能。

　�。ㄋ模┱�府預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理。長期以來，政府預(yù)算編制方法主要采用傳統(tǒng)的“基數(shù)法”，即以上一年度各部門各類經(jīng)費(fèi)的支出基數(shù)為基礎(chǔ)，并考慮下一年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政收入狀況和影響支出的各種因素，對不同類別的支出確定增長比例，從而確定預(yù)算。這種“基數(shù)法”雖然可以簡化預(yù)算編制過程，但也存在許多弊端。由于基數(shù)的不合理造成了部門之間、支出項(xiàng)目之間的苦樂不均，預(yù)算安排難以符合實(shí)際支出需要。有的部門由于執(zhí)行困難不得不改變預(yù)算規(guī)定的資金用途，造成有些經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目入不敷出，有的經(jīng)費(fèi)卻連年結(jié)余。由此造成的結(jié)果，一方面加劇了資源供求矛盾，導(dǎo)致財(cái)政分配不能對有限資源進(jìn)行合理配置；另一方面固化了財(cái)政資金在部門之間的分配格局，保護(hù)了各部門的既得利益，從而助長了這些部門的尋租行為。

　　（五）政府預(yù)算編制缺乏前瞻性，且編制的程序不夠規(guī)范�，F(xiàn)行政府預(yù)算編制所涵蓋的內(nèi)容范圍只包括了既定收支之間的資金安排，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測工作，沒有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測、社會發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，影響了政府對財(cái)政資金資源的有效配置。加上政府預(yù)算編制時(shí)間倉促造成的內(nèi)容不夠細(xì)化，僅僅是將資金簡單“切塊”分給主管部門進(jìn)行再分配，這就導(dǎo)致了有些主管部門為了強(qiáng)化自身對財(cái)政資金的控制，根本不讓財(cái)部門參與后續(xù)的分配。這樣“切塊”后，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)對有關(guān)部門的后續(xù)分配就失去了必要的監(jiān)督和控制。其結(jié)果不僅嚴(yán)重影響了正常的財(cái)政分配秩序，而且多個(gè)部門行使財(cái)政分配資金的職能權(quán)利，致使更多的權(quán)力尋租者以權(quán)謀私加入尋租行列，造成尋租活動(dòng)的惡化和蔓延。

　　二、政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)分析

　　政府預(yù)算編制管理中的尋租現(xiàn)象是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其產(chǎn)生的原因不僅僅是由于制度的不完善造成的，還有著更深刻的誘因。下面就從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)來剖析政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。

　　（一）信息不對稱性：政府預(yù)算編制管理中

　　尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的基礎(chǔ)。信息不對稱是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)基本假設(shè)。根據(jù)這一假設(shè)，交易中某些參與者擁有另一些參與者所不擁有的私人信息，在自利觀念的驅(qū)使下，有信息優(yōu)勢的一方會借此向?qū)Ψ綄ぷ�，處于信息劣勢的一方則會采取各種措施獲取對方的私人信息以便采取對策。信息不對稱非常普遍，與稀缺資源和機(jī)會成本一樣已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)面臨的重要問題之一。信息的不對稱對于政府預(yù)算編制管理活動(dòng)來說亦是如此，政府預(yù)算編制管理中的信息不對稱體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是資金使用者在資金運(yùn)用上具有更多的信息優(yōu)勢。憑借其信息優(yōu)勢，并利用公共產(chǎn)出服務(wù)于廣大民眾的號召，通過各種游說與尋租活動(dòng)向政府預(yù)算部門施加壓力，人為地?cái)U(kuò)張其預(yù)算需求；二是政府預(yù)算部門具有資金配給自由權(quán)上的信息優(yōu)勢，可以利用資金配給權(quán)影響資金使用者的行為。

　　從而，通過不斷改變預(yù)算資金配給的規(guī)則與結(jié)果，人為地創(chuàng)設(shè)超額預(yù)算資金配給的分布結(jié)構(gòu)，并以這種“設(shè)租”行為，誘導(dǎo)預(yù)算資金使用者展開尋租活動(dòng)。同時(shí)，從動(dòng)態(tài)的角度加以考察，政府預(yù)算部門所掌握的資金配給自由裁量權(quán)還有不斷擴(kuò)大的趨勢，這就使得預(yù)算管理活動(dòng)中存在的租價(jià)值難以消散。在政府干預(yù)市場的調(diào)整過程中，如果缺乏競爭性的進(jìn)入力量來促使租金耗散，那么租金就會存在，尋租活動(dòng)就不可避免。在政府預(yù)算編制管理的雙邊壟斷市場結(jié)構(gòu)中，由于這種信息不對稱的存在，預(yù)算資源分配中存在的超額預(yù)算資金配給，往往難以通過競爭性的力量加以耗散。因此，政府預(yù)算編制管理過程中就會產(chǎn)生尋租活動(dòng)。

　�。ǘ�）公共權(quán)力的“委托-代理”關(guān)系：政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因。政府預(yù)算編制管理過程實(shí)際上是一個(gè)委托-代理的過程。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托-代理關(guān)系可以理解為一種契約關(guān)系，契約的基本內(nèi)容是規(guī)定代理人為了委托人的利益應(yīng)采取何種行動(dòng)，委托人應(yīng)相應(yīng)地向代理人支付何種報(bào)酬。公共權(quán)力和公共資源的所有者（最終擁有者）處于委托人一方，實(shí)際中即是國家以及全體社會公民；公共權(quán)力和公共資源的使用者處于代理人一方，他們在實(shí)際中的代表為政府官員，表現(xiàn)為受全體社會公民的委托，對公共資源進(jìn)行分配調(diào)節(jié)，也就體現(xiàn)為對預(yù)算的編制以及管理。但是，根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”的經(jīng)濟(jì)學(xué)基本假設(shè)，掌握稀缺資源配置權(quán)利的政府官員也是一群“理性經(jīng)濟(jì)人”個(gè)體，作為個(gè)體或某個(gè)集團(tuán)的內(nèi)在利益需求驅(qū)使他們力圖實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，而不是公共利益最大化，因此他們就會按照這個(gè)目標(biāo)來對待面對的各種制度和規(guī)則。因此，在委托人與代理人信息不對稱、各種制度規(guī)則以及外在約束（即各種監(jiān)督制約機(jī)制）存在大量漏洞的情況下，也就是存在大量尋租空間的情況下，政府官員會自覺不自覺地利用手中掌握的分配資源的權(quán)力或多或少的為自己取得合法收入之外的利益。這樣，代理人行為偏離了委托人的最優(yōu)目標(biāo)，使用委托人賦予的權(quán)利來牟取私利時(shí)，尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生就不可避免了。

　�。ㄈ�）外部監(jiān)管疏漏及尋租成本低下：政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的催化劑。通常意義上，政府預(yù)算編制管理反映了一定時(shí)期內(nèi)政府活動(dòng)的范圍和對象，那么政府預(yù)算編制管理的外部監(jiān)管機(jī)制和法律體系建設(shè)無疑對保證政府活動(dòng)有效進(jìn)行起著重要的作用。顯然，外部監(jiān)管機(jī)制的不健全以及相關(guān)法律體系的不完備就會在一定程度上成為政府預(yù)算編制管理中尋租行為發(fā)生的外部刺激。從政府預(yù)算編制體制的外部監(jiān)管來看，由于還沒有形成獨(dú)立的預(yù)算管理外部監(jiān)管體系，因此監(jiān)管力度太弱，這在一定程度上助長了尋租現(xiàn)象的發(fā)生。此外，尋租現(xiàn)象有很長的潛伏期和隱蔽性，有一些舞弊可能是根本無法發(fā)現(xiàn)的，這些從客觀上增加了監(jiān)管的難度。尋租現(xiàn)象被發(fā)現(xiàn)的概率越小，風(fēng)險(xiǎn)就越小，雙方收益相對就更大，尋租動(dòng)力越大。

　　政府預(yù)算編制管理的相關(guān)法律制度規(guī)定方面的缺陷使得“設(shè)租”、“尋租”雙方成本低下，這也是政府預(yù)算管理工作中尋租現(xiàn)象發(fā)生的外部原因之一�，F(xiàn)行的《預(yù)算法》是1995年1月1日頒布實(shí)施的，相應(yīng)的立法體系和立法環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，預(yù)算管理的法律法規(guī)體系中存在著許多不完善之處，表現(xiàn)為：法與法之間不銜接甚至相互沖突、與實(shí)際工作不相符等。特別是預(yù)算管理法律體系中對違法行為的懲罰力度不夠，導(dǎo)致了尋租現(xiàn)象的成本很低。因此，只有加大處罰力度才能對政府預(yù)算編制管理中“設(shè)租”、“尋租”的雙方起到足夠大的威懾作用，減少尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

　　三、現(xiàn)階段政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象的治理對策

　　目前，在市場經(jīng)濟(jì)制度尚不完善的情況下，尋租活動(dòng)是不會自動(dòng)消失的。要防范政府預(yù)算編制管理中的尋租行為，政府就必須多管齊下，標(biāo)本兼治，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”；杜絕尋租現(xiàn)象應(yīng)重視治本之策，因?yàn)橐磺薪?jīng)濟(jì)人的最大化行為總是在特定的制度條件下進(jìn)行的，因此要在體制上下功夫，以制度創(chuàng)新來防范尋租；同時(shí)也要重視治標(biāo)之策，要加大尋租行為的成本，減少尋租活動(dòng)的收益，使經(jīng)濟(jì)人通過成本-收益計(jì)算，覺得得不償失，從而自動(dòng)放棄尋租行為。

　�。ㄒ唬┙∪�政府預(yù)算編制管理的法律體系。

　　我國政府預(yù)算編制制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，先后出臺了《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》，對我國的編制制度涉及組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制、時(shí)間期限、編制程序、編制范圍、編制方法等方面進(jìn)行了規(guī)定和要求。但實(shí)踐中預(yù)算編制的時(shí)間已提前，部門預(yù)算為主的改革措施相繼推行，但都沒有在《預(yù)算法》中得到體現(xiàn)，客觀上使得許多改革措施無相應(yīng)的法律依據(jù)支撐，《預(yù)算法》的實(shí)施受到了很大的限制和沖擊。這樣，就為尋租者提供了鉆法律空子的機(jī)會，尋租者就會在法律的真空地帶大肆進(jìn)行尋租活動(dòng)。西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，嚴(yán)格而及時(shí)的預(yù)算法規(guī)制度是對政府及其官員行為最有效的監(jiān)督方式之一。從某種角度看，貪污腐敗不是人品問題，而是制度問題。制度建設(shè)與創(chuàng)新跟不上改革步伐，就可能演化為滋長腐敗的“沃土”。因此，健全政府預(yù)算編制管理的法律體系是杜絕政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象最有效的手段，也是建立法制社會的內(nèi)在要求。

　�。ǘ�）建立全方位的政府預(yù)算編制管理監(jiān)督機(jī)制。對于政府預(yù)算編制管理中尋租現(xiàn)象的防范，不要僅僅依靠法律體系的約束，因?yàn)榉�律對于違法行為的追究畢竟是一種事后處理；我們還應(yīng)該做好事前的防范工作，這就要求我們建立全方位的監(jiān)督機(jī)制來杜絕政府預(yù)算編制管理中的尋租現(xiàn)象。具體來說，要加快政府預(yù)算監(jiān)督法制化進(jìn)程，積極配合政府預(yù)算支出體制改革；把預(yù)算監(jiān)督納入法制化和規(guī)范化軌道，依法辦事，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督法制建設(shè)。健全和完善適應(yīng)預(yù)算支出框架需要的法律框架和預(yù)算監(jiān)督體系，用法律來規(guī)范政府預(yù)算監(jiān)督的工作方法和工作程序，明確預(yù)算監(jiān)督的地位、職責(zé)、任務(wù)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)及法律責(zé)任等內(nèi)容，以便依法行政、依法監(jiān)督；各級預(yù)算管理部門要制定一套科學(xué)完整、先進(jìn)合理、操作性強(qiáng)的監(jiān)督檢查實(shí)施辦法，為提高依法監(jiān)督水平創(chuàng)造條件；在預(yù)算編制改革中，要對預(yù)算分配的公開、公平和公正進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)部門預(yù)算管理和執(zhí)行的責(zé)任；同時(shí)還要形成有效的社會監(jiān)督機(jī)制，社會監(jiān)督即新聞媒體和群眾等社會輿論監(jiān)督。充分發(fā)揮新聞媒體的傳播作用，對發(fā)現(xiàn)的政府預(yù)算編制管理中的尋租行為公開曝光、公之于眾，不要怕“拔出蘿卜帶出泥”。同時(shí)還要強(qiáng)化公眾的公共監(jiān)督意識，鼓勵(lì)公眾參與監(jiān)督，對尋租行為進(jìn)行舉報(bào)和檢舉�？傊�，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各方面監(jiān)督力量的積極性，形成一個(gè)全方位的監(jiān)督機(jī)制，只有對政府預(yù)算編制管理進(jìn)行全方位的監(jiān)督，才能對政府預(yù)算編制管理中的尋租產(chǎn)生威懾力，從根源上有效防范尋租行為。

　�。ㄈ�）加強(qiáng)政府官員的職業(yè)道德和思想道德教育。任何問題都是人的問題，只要解決好人的問題，一切問題都會迎刃而解。政府預(yù)算編制管理中尋租行為的產(chǎn)生同樣如此，因此杜絕尋租行為也要積極從相關(guān)人員自身入手。對尋租行為治理的一條重要原則就是發(fā)揮意識形態(tài)的作用，加強(qiáng)政府官員的職業(yè)道德和思想教育無疑是重要的手段。應(yīng)運(yùn)用各種宣傳、教育手段，尤其是傳播媒介的輿論導(dǎo)向功能，在全社會培育起反尋租的社會道德力量，凈化當(dāng)前政府某些官員一切向“錢”看的社會風(fēng)氣，同時(shí)對負(fù)責(zé)預(yù)算管理的官員加強(qiáng)職業(yè)道德教育，培養(yǎng)他們的敬業(yè)精神、工作責(zé)任感、事業(yè)心和榮譽(yù)感，從道義上提倡官員廉政、潔身自好，自覺放棄和抵制尋租行為。思想道德防線的潰散往往是尋租腐敗的開始，構(gòu)筑牢固的思想防線，樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，強(qiáng)化人民公仆的理念，做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀，不斷內(nèi)化自身，增強(qiáng)自身抵制腐敗的能力，對于有效減少尋租現(xiàn)象是十分必要的。提高全民族的文化素質(zhì)和主人翁意識，加強(qiáng)公民的法制觀念，使尋租行為為人所不齒，在社會上無立足之地。通過加大宣傳和教育力度，將輿論監(jiān)督、道德評價(jià)與加強(qiáng)個(gè)人的自律意識相結(jié)合，重塑社會價(jià)值體系，從人們的思想意識里根除尋租思想。