[摘　要]　危機(jī)決策能力是現(xiàn)代政府必備的行政能力。近年來我國公共危機(jī)事件頻發(fā)，暴露了各級政府傳統(tǒng)公共危機(jī)決策能力的不足與機(jī)制的缺陷。我國政府應(yīng)建立危機(jī)的應(yīng)急決策機(jī)制；完善國家危機(jī)管理法律體系，建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，開展危機(jī)管理素質(zhì)教育和培訓(xùn)，以提高政府決策者和社會公眾防范危機(jī)的能力。

　　[關(guān)鍵詞]　危機(jī)決策；困境；創(chuàng)新

　　縱觀當(dāng)今世界，在國際局勢變幻莫測、國內(nèi)改革日趨深化的時(shí)代背景下，危機(jī)頻發(fā)已經(jīng)成為對各國政府不可避免的重大挑戰(zhàn)。國內(nèi)外發(fā)生的一系列公共安全危機(jī)事件，無論是天災(zāi)還是人禍，都以巨大的力度和廣度沖擊與影響著社會各階層，危機(jī)決策越來越成為各國和各級政府謹(jǐn)慎而又積極對待的重大問題，超常規(guī)的危機(jī)管理比任何常規(guī)管理都更能考驗(yàn)政府的決策機(jī)制和決策能力。我國正處于跨越式發(fā)展與和平崛起的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期。根據(jù)世界發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)的人均GDP處于1000美元至3000美元的發(fā)展階段，往往是經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調(diào)整重建的關(guān)鍵時(shí)期，也是危機(jī)頻發(fā)的時(shí)期。因此，加強(qiáng)對危機(jī)以及對危機(jī)決策的研究，對于我國和平崛起、建設(shè)和諧型社會都具有深遠(yuǎn)的意義。

　　一、構(gòu)建政府危機(jī)決策機(jī)制的意義

　　危機(jī)相對于人類生活中正常的社會關(guān)系秩序而言，它可以在一個(gè)地域發(fā)生并造成局部影響，也可以在一國或全球范圍內(nèi)發(fā)生造成全球性影響，并不斷增加著危險(xiǎn)。它迫使相關(guān)的系統(tǒng)必須在有限的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)和抉擇，采取控制或調(diào)節(jié)行動，以維持系統(tǒng)生存。

　　政府危機(jī)決策是政府組織在有限的時(shí)間、資源和人力等約束條件下，所采取的應(yīng)對危機(jī)的具體措施。即在一旦出現(xiàn)預(yù)料之外的某種緊急情況下，如地震、火山爆發(fā)，公共安全衛(wèi)生問題和恐怖事件等，為了不錯(cuò)失良機(jī)，而打破常規(guī)省去決策中的既定程序，以盡快的速度做出應(yīng)急決策。政府危機(jī)決策與常規(guī)決策不同，它具有緊迫性、風(fēng)險(xiǎn)性和決策非程序性的自身特性。政府危機(jī)決策能力是指政府在面臨危機(jī)時(shí)能夠迅速地搜集信息、研究對策并果敢地作出重要決策的能力，它包含對于危機(jī)的認(rèn)識能力、信息收集能力、對策研究能力以及勇敢決斷能力等要素。政策學(xué)家德羅爾說：“危機(jī)決策是逆境中政策制定的一種特殊方式，它對許多國家具有極大的現(xiàn)實(shí)重要性，對所有國家則具有潛在的至關(guān)重要性。危機(jī)越是普遍或致命，有效的危機(jī)決策就越顯得關(guān)鍵�！奔訌�(qiáng)政府危機(jī)決策能力建設(shè)，對于國家、政府、社會各階層和民眾都具有重大的觀實(shí)意義。

　　1 減少或降低國家和人民生命財(cái)產(chǎn)損失的重要舉措。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府決策者由于對未來情況的不確定，面臨著巨大的心理壓力，其決策也面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。決策不當(dāng)，會給國家和人民帶來巨大的損失。因此，在危機(jī)頻發(fā)的時(shí)代加強(qiáng)政府危機(jī)決策能力建設(shè)對整個(gè)社會來說是刻不容緩的。提高政府的危機(jī)決策能力，是減少國家和人民生命與財(cái)產(chǎn)遭受損失的重要舉措。

　　2 政權(quán)穩(wěn)定與建設(shè)和諧社會的重要舉措。由于危機(jī)事件具有突發(fā)性、不確性和不可估量的危害性等特點(diǎn)，把握并控制危機(jī)事態(tài)的發(fā)展是政府危機(jī)狀態(tài)下刻不容緩的職責(zé)。我國正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會貧富懸殊、傳統(tǒng)道德文化體系失穩(wěn)、潛在的社會沖突較計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代加劇，社會不穩(wěn)定因素大大增加。在這種時(shí)代背景下，任何危機(jī)事件的發(fā)生，都有可能引發(fā)一系列隱藏的社會問題，從而使危機(jī)變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜和難以應(yīng)付。如果政府危機(jī)決策能力不足，不能在危機(jī)狀態(tài)下及時(shí)有效的制定對策，對危機(jī)局勢進(jìn)行良好的控制，那么，我國政權(quán)的穩(wěn)定與建設(shè)和諧社會的目標(biāo)就會變得脆弱，甚至得不到保證，因而強(qiáng)化政府危機(jī)決策能力至關(guān)重要。

　　3 維護(hù)政府權(quán)威的有力手段。在危機(jī)狀態(tài)下，政府如果能夠把握好時(shí)機(jī)，及時(shí)并正確地作出決策，應(yīng)對好危機(jī)事件，其良好形象和權(quán)威就會迅速建立起來。與此相反，政府如果面臨危機(jī)而驚慌失措，未能迅速而準(zhǔn)確地作出決策，及時(shí)把危機(jī)所造成的損失降到最低，必然使社會和廣大民眾對政府管治能力產(chǎn)生懷疑，從而導(dǎo)致政府形象、權(quán)威受損。因此，提高政府危機(jī)決策能力對政府來說是非常關(guān)鍵的。

　　二、我國政府危機(jī)決策機(jī)制的缺陷

　　1 缺乏獨(dú)立常設(shè)的危機(jī)管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)行的政府危機(jī)管理體系，主要依賴于各級政府現(xiàn)有的行政設(shè)置，缺乏常設(shè)的政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)或部門。一旦危機(jī)爆發(fā)，各個(gè)部門往往各行其是，各自為政，缺乏一個(gè)將政府各個(gè)相關(guān)部門組織起來共同行動、共同面對危機(jī)和解決危機(jī)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；缺乏專業(yè)技術(shù)人員和應(yīng)急運(yùn)行規(guī)則，跨部門協(xié)調(diào)能力不足。每當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，便臨時(shí)成立工作小組應(yīng)付危機(jī)。這種臨時(shí)工作小組存在明顯的不足：（1）不具有連續(xù)性，危機(jī)處理后經(jīng)驗(yàn)不能夠有效的保留；（2）危機(jī)處理需要政府各個(gè)部門的合作，臨時(shí)小組每次都需要大量的時(shí)間與相關(guān)的部門進(jìn)行協(xié)調(diào)；（3）臨時(shí)小組事前沒有一個(gè)有效的危機(jī)處理計(jì)劃與危機(jī)處理操作方案。

　　2 缺乏危機(jī)統(tǒng)一立法。我國雖然已經(jīng)制定了《國防法》、《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》和《傳染病防治法》等一些與危機(jī)狀態(tài)相關(guān)的法律，但緊急狀態(tài)立法仍存在至少三個(gè)問題：第一，我國在憲法中沒有完整的緊急狀態(tài)規(guī)定，也沒有一部完整的緊急狀態(tài)立法，假若緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因非常復(fù)雜，就會出現(xiàn)無可適用的情況。第二，相關(guān)的緊急狀態(tài)立法沒有明確規(guī)定政府在緊急狀態(tài)下權(quán)力的行使范圍，使某些行政部門過度行使緊急權(quán)力成為可能。第三，對公民權(quán)利的保障缺乏底線。目前的立法多為行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力提供依據(jù)，但缺乏在緊急狀態(tài)下公民合法權(quán)利被侵犯如何救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定。

　　3 缺乏完善的信息系統(tǒng)。掌握充分的信息是正確決策的前提和條件。雖然我國政府為支持決策建立的信息機(jī)構(gòu)很多，形成了比較完整的信息系統(tǒng)。但是，從滿足政府危機(jī)決策的需要來衡量，我國信息系統(tǒng)還存在明顯的缺陷。（1）信息機(jī)構(gòu)的管理體制不利于政府危機(jī)決策。我國的信息機(jī)構(gòu)采取分級管理制，如統(tǒng)計(jì)局、信息中心和信訪部門等信息機(jī)構(gòu)屬于各級政府。在這種管理體制下，信息部門容易受制于各級政府，從而出現(xiàn)信息失真現(xiàn)象，不利于政府決策。比如下級政府瞞報(bào)、虛報(bào)有關(guān)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致上級政府決策失誤。（2）信息機(jī)構(gòu)人員數(shù)量明顯不足。從目前來看，我國行政設(shè)置雖然有許多隸屬于各級政府的信息機(jī)構(gòu)，但總體規(guī)模不大，工作人員及相關(guān)專業(yè)人員數(shù)量明顯不足。（3）信息搜集能力薄弱。首先由于我國信息機(jī)構(gòu)缺乏主動搜集信息的動力機(jī)制，往往是根據(jù)上級下達(dá)的指示和任務(wù)搜集相關(guān)信息，因而對于一些潛在的社會問題和決策機(jī)關(guān)未明確提出要求的信息不能及時(shí)搜集。其次，在信息搜集方法上也缺乏科學(xué)性，如單純依靠下級層層填寫、匯總統(tǒng)計(jì)報(bào)表的方法獲取信息等等。

　　4 缺乏有效的危機(jī)管理績效評估體系。我國現(xiàn)有的激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制存在錯(cuò)位問題，常常出現(xiàn)“默默無聞避免危機(jī)得不到獎(jiǎng)勵(lì)，轟轟烈烈解決危機(jī)成為英雄”的現(xiàn)象，往往直接引起危機(jī)者受到懲罰，而在體制上令危機(jī)發(fā)生者卻安然無恙。在我們的績效考核體制下，各級政府的理性行為卻是盡量“捂蓋子”，各行其是，無法明晰職責(zé)。地方政府對一些突發(fā)性危機(jī)事件的處理，充分暴露了我國公務(wù)員績效考核體制中存在很多紕漏。如對于領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考評，過多的是依賴于一些單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視了一些綜合性社會指標(biāo)。這也使得我們的一些領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，只要本地方的經(jīng)濟(jì)管理得好就萬事大吉了。在危機(jī)面前，地方各級領(lǐng)導(dǎo)首先想到的是如何隱滿事實(shí)，保全自己，而不是如何在最快的時(shí)間內(nèi)解決危機(jī)，挽回?fù)p失。

　　5 決策者綜合素質(zhì)不高。在危機(jī)狀況下，決策者綜合素質(zhì)不高主要表現(xiàn)為（1）責(zé)任心不強(qiáng)。在危機(jī)發(fā)生后，政府決策者并沒有重視問題的嚴(yán)重性，沒有把危機(jī)的處理和自身職責(zé)緊密聯(lián)系起來，而是到了危機(jī)發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的程度時(shí)，才忙于應(yīng)付；（2）心理素質(zhì)差。許多政府決策者在面臨危機(jī)時(shí)表現(xiàn)出膽怯、退縮、優(yōu)柔寡斷等不良心理，不能當(dāng)機(jī)立斷，延誤了時(shí)機(jī)；（3）知識貧乏。許多政府決策者和公務(wù)員平時(shí)只是忙于行政事務(wù)，沒有注重?cái)U(kuò)闊知識面，因而在危機(jī)發(fā)生時(shí)就難以做到對危機(jī)事件進(jìn)行準(zhǔn)確的分析和判斷，從而作出從容的決策。

　　三、加強(qiáng)我國政府危機(jī)決策能力建設(shè)的基本構(gòu)想

　　對于政府來說，要成功的應(yīng)對化解危機(jī)事件，就必須加強(qiáng)危機(jī)決策能力建設(shè)，提高政府危機(jī)決策水平。要在日常管理中建立起政府危機(jī)的應(yīng)急決策機(jī)制，加強(qiáng)危機(jī)決策意識，完善國家危機(jī)管理的法律體系，建立危機(jī)的預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)以績效為基礎(chǔ)的研究以及開展危機(jī)管理素質(zhì)教育和培訓(xùn)。

　　1 建立健全政府危機(jī)管理的應(yīng)急決策機(jī)制。應(yīng)急決策機(jī)制包括設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)快速應(yīng)對和干部問責(zé)糾錯(cuò)機(jī)制。常設(shè)機(jī)構(gòu)一般由應(yīng)急處理的核心機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，政府各部門加以配合。在美國，這種機(jī)構(gòu)以總統(tǒng)和國家安全委員會為核心。在英國，政府危機(jī)管理的一個(gè)重要性原則是危機(jī)發(fā)生一般由所在地方政府負(fù)責(zé)處理，以便最快捷地救援受困人員，提供災(zāi)害所需的資源、人力和信息。由于危機(jī)期間情況特殊，緊急情況的處理等只能靠一把手的拍板。因此，需要強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究，及時(shí)糾正其在決策及政策執(zhí)行上的失誤。

　　2 樹立正確的危機(jī)決策意識。作為控制潛在危機(jī)花費(fèi)最少、最簡便的方法，顯然是最好的危機(jī)管理，從源頭上杜絕危機(jī)，有效避免危機(jī)事件發(fā)生的唯一途徑就是樹立牢固的危機(jī)意識。從以往的教訓(xùn)看，決策者經(jīng)常對危機(jī)潛伏時(shí)期的各種癥狀置之不理，麻痹大意，未能引起足夠的重視，結(jié)果帶來很多無謂的損失。同時(shí)，組織的管理者往往受傳統(tǒng)思維慣性和認(rèn)識盲區(qū)的束縛，過于相信組織抵御各種危機(jī)事件的能力，未能做到居安思危，防范于未然，結(jié)果很多原本有足夠的時(shí)間可以避免或是及時(shí)采取各種求援措施把危機(jī)局勢控制在某一特定范圍內(nèi)的事件，由于組織管理者的粗心大意，結(jié)果導(dǎo)致嚴(yán)重危機(jī)事件的發(fā)生。因此，我國各級政府決策首先要從關(guān)系黨和國家生存與發(fā)展的戰(zhàn)略高度認(rèn)識危機(jī)處理的重大意義，保持敏感度；其次要及時(shí)了解非傳統(tǒng)威脅形成的各種可能，及時(shí)調(diào)整更新危機(jī)應(yīng)對戰(zhàn)略。在日常的公共危機(jī)決策中，以廣大群眾根本利益為先導(dǎo)，以人為本，采取科學(xué)、民主的決策方式，在源頭上降低危機(jī)發(fā)生的可能；再次要在危急的非常規(guī)決策中制定行之有效、由地方實(shí)施的危機(jī)管理計(jì)劃，并及時(shí)總結(jié)，以修正調(diào)整常規(guī)性決策，標(biāo)本兼治，建立科學(xué)合理的公共危機(jī)決策與管理機(jī)構(gòu)。

　　3 制定并完善國家危機(jī)管理的法律、法規(guī)和規(guī)章制度。我國已經(jīng)制定和頒布了一些應(yīng)對危機(jī)狀態(tài)的法律和法規(guī)，但是從整體上看尚存在不少漏洞。因此，為了使政府危機(jī)管理法制化，危機(jī)管理工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，必須重視和加快涉及危機(jī)決策、管理的立法。首先，在憲法中對危機(jī)狀態(tài)的確認(rèn)與政府緊急管理權(quán)等作出明確、詳細(xì)的規(guī)定。其次，制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)管理法》，明確規(guī)定緊急狀態(tài)的確定和宣布、政府的緊急管理權(quán)、政府在緊急狀態(tài)的回應(yīng)措施及緊急狀態(tài)下的法律責(zé)任等。最后，制定、完善管理和應(yīng)對各種各樣的危機(jī)或緊急突發(fā)事件的專門法律、法規(guī)。

　　4 建立危機(jī)的預(yù)警系統(tǒng)。利用先進(jìn)的專業(yè)技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，制訂應(yīng)對各種危機(jī)事件的防范預(yù)案并提供相應(yīng)的人、財(cái)、物保障。

　　5 建立全面的危機(jī)決策管理。全面的危機(jī)決策管理強(qiáng)調(diào)的是以績效為基礎(chǔ)的管理，政府必須設(shè)立危機(jī)決策管理的績效指標(biāo)。政府危機(jī)決策管理的指標(biāo)必須具有可持續(xù)性、可衡量性、能夠?qū)崿F(xiàn)性、具有相關(guān)性和及時(shí)性。另外，危機(jī)決策管理的績效指標(biāo)必須具有可塑性、有機(jī)的與政府管理工作相結(jié)合、能夠讓政府部門和社會接受與反映國際社會的經(jīng)驗(yàn)等。當(dāng)然，只有危機(jī)決策管理的績效指標(biāo)是不夠的，還要進(jìn)行績效管理，包括績效的衡量、監(jiān)控以及持續(xù)不斷的績效改進(jìn)等。

　　6 提高政府決策者和社會公眾防范危機(jī)的能力。必須注意在平時(shí)就加強(qiáng)對政府官員和公務(wù)員的危機(jī)管理知識的教育和培訓(xùn)，使其掌握危機(jī)應(yīng)對措施與處理危機(jī)的手段。同時(shí)要加強(qiáng)對國民危機(jī)管理素質(zhì)教育，在相關(guān)的高等院校設(shè)立危機(jī)處理專業(yè)，培養(yǎng)這方面的專業(yè)人才，而且要建立專門的危機(jī)處理研究機(jī)構(gòu)，對民眾宣傳灌輸危機(jī)防范意識，對國家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位的人員進(jìn)行強(qiáng)制性的、系統(tǒng)的危機(jī)處理培訓(xùn)，以提高他們的危機(jī)反應(yīng)能力。

　　[參　考　文　獻(xiàn)]

　　[1]葉海爾·德羅爾 逆境中的政策制定[M] 上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1996：181.

　　[2]新華網(wǎng) 英日美防災(zāi)救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)掃描[EB OL] http：  ne ws xinhuanet com world 2004-12 28 content-2387517 htm.

　　[3]中國行政管理學(xué)會課題組 我國轉(zhuǎn)型期群體突發(fā)事件主要特點(diǎn)、原因及政府政策研究[J] 中國行政管理，2002，（5）。