政府預(yù)算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的財(cái)政年度收支計(jì)劃，一般經(jīng)歷編制、審批、執(zhí)行和決算四個(gè)階段，共中執(zhí)行階段是整個(gè)公共預(yù)算管理的關(guān)鍵。在這一過程中，由于理論預(yù)測水平的局限性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢、政治以及自然環(huán)境的不確定性，適當(dāng)作些局部調(diào)整是各國政府的通常之舉，也是順應(yīng)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的保證。然而這一本應(yīng)作為應(yīng)對特殊情況下的特殊舉措，在我國卻成為了各級政府的慣常手段之一。所謂“年年預(yù)算，預(yù)算一年”正是預(yù)算執(zhí)行中的頻繁調(diào)整的真實(shí)寫照。對于如何界定預(yù)算調(diào)整的范疇，我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》中并沒有一個(gè)較清晰的表述，模糊認(rèn)識導(dǎo)致了一些公共部門的不規(guī)范的行為，嚴(yán)重削弱了政府預(yù)算的法律權(quán)威性。

　　一、對《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算調(diào)整情形的兩種不同理解

　　1.以預(yù)算收支是否平衡為標(biāo)準(zhǔn)，界定什么是預(yù)算調(diào)整

　　這種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要總支出不超過總收入或者原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額不增加，其收支規(guī)模的變化、收支結(jié)構(gòu)的變更，都不屬于預(yù)算調(diào)整范圍，當(dāng)然也就不需要各級人大審查批準(zhǔn)。其法律依據(jù)是：（1）《預(yù)算法》第53條規(guī)定：“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”。（2）《預(yù)算法》第55條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算，各級政府不得作出任何使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算總支出超過總收入或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的決定”。另外第73條中還規(guī)定對有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。

　　2.以批準(zhǔn)的預(yù)算為基準(zhǔn)，界定什么是預(yù)算調(diào)整

　　這種觀點(diǎn)認(rèn)為，預(yù)算執(zhí)行過程中由于收入、支出政策發(fā)生較大的變化，以及收入、支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，造成實(shí)際收入、支出與原來批準(zhǔn)的預(yù)算發(fā)生較大差異的，就應(yīng)屬于預(yù)算調(diào)整，需要審查批準(zhǔn)，而不論是否影響收支平衡。其法律依據(jù)是《預(yù)算法》第9條規(guī)定的“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得變更�！倍�且第37條也對地方人大的初步審查制度作出了明確規(guī)定。

　　按照前一種處理方法理解，（1）涉及到舉借債務(wù)時(shí)，除了中央預(yù)算存在預(yù)算調(diào)整問題外，地方根本不存在預(yù)算調(diào)整的問題，因?yàn)椤额A(yù)算法》第28條有規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券”。（2）任何大的收支政策變動(dòng)、收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)等變動(dòng)，只要不出現(xiàn)預(yù)算赤字，就不作為預(yù)算調(diào)整，自然也就無需立法機(jī)構(gòu)審批，下文稱之為平衡標(biāo)準(zhǔn)。

　　但按照后一種方法理解，預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容分為兩部分：一是由于政策影響，國家重大的收支調(diào)整，如農(nóng)村稅費(fèi)改革引起的變更，新出臺的增收（減收）增支（減支）政策；二是其他各種原因造成的收支出現(xiàn)較大變化，需作調(diào)整，例如本年度預(yù)算執(zhí)行中，用本級增收的收入出臺重大的增資政策或者新增重大的基本建設(shè)項(xiàng)目，因執(zhí)行中始終以批準(zhǔn)的預(yù)算計(jì)劃作為依據(jù)，以下稱之為預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。

　　由此看來，對于預(yù)算調(diào)整的確切含義，《預(yù)算法》的界定是模糊不清的，顯然對于各級政府和公共部門來說，相對于第二種預(yù)算調(diào)整的界定，第一種界定即平衡標(biāo)準(zhǔn)的自由度更大，只要執(zhí)行中不逾越預(yù)算收支總規(guī)模的界限，任何結(jié)構(gòu)的變動(dòng)都無需經(jīng)過各級人民代表大會審核批準(zhǔn)，從而擁有較大的自由裁量權(quán)。換句話說，各級政府和公共部門在履行預(yù)算時(shí)就有一定的法律選擇空間。

　　二、目前我國預(yù)算調(diào)整應(yīng)遵循預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)

　　結(jié)合我國的具體國情分析，筆者認(rèn)為我國現(xiàn)階段應(yīng)充分尊重已經(jīng)成為法律的預(yù)算文件，即以批準(zhǔn)的預(yù)算為基準(zhǔn)，凡是執(zhí)行中實(shí)際收支發(fā)生比較大的差異事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算調(diào)整的范疇，需經(jīng)過法定的程序予以監(jiān)督。

　　1.從各級政府和人民代表大會的關(guān)系來看

　　按照公共選擇觀點(diǎn)，政府的主要職能是為全體選民提供所需的各類公共產(chǎn)品，其中法律法規(guī)、國家安全、社會秩序和司法服務(wù)等都應(yīng)包括在內(nèi)，所需的資金由全體納稅人即選民共同承擔(dān)，共同購買這些公共產(chǎn)品，因此確切地說，政府和納稅人之間的關(guān)系是一種供求關(guān)系，同時(shí)還是一種較特殊的委托——代理關(guān)系，那么為了確保作為受托人的政府機(jī)構(gòu)和各個(gè)公共部門能按照委托方的要求去提供、而且是有效率地提供這些公共產(chǎn)品，就必須建立起一套完善的監(jiān)督機(jī)制，即賦予各級立法機(jī)構(gòu)相應(yīng)的職能，在西方是國會或議會，在我國就是各級人民代表大會。

　　政府、納稅人和人大三方的關(guān)系體現(xiàn)在國家理財(cái)領(lǐng)域，編制預(yù)算即是要求納稅人顯示其需求信息，并實(shí)事求是地反映到預(yù)算草案中去，目標(biāo)是改善資源配置效率。各級人大審批預(yù)算即是為了確保這些信息的真實(shí)性，如實(shí)體現(xiàn)出納稅人的真實(shí)偏好，也就是實(shí)施事前的監(jiān)督，增強(qiáng)事前決策的民主性和科學(xué)性。如果說決算是對公共預(yù)算績效的大檢閱，是一次事后的監(jiān)督，那么在預(yù)算執(zhí)行階段，人民代表正是作為事中監(jiān)督的主體，在此時(shí)預(yù)算調(diào)整范疇的確定就成為監(jiān)督的難點(diǎn)和關(guān)鍵。

　　事實(shí)上，編制得很糟糕的預(yù)算不可能被很好地執(zhí)行，但即使看來很完美的預(yù)算計(jì)劃如果執(zhí)行中出現(xiàn)違規(guī)的頻繁調(diào)整，其最終的結(jié)果與質(zhì)量也將會大打折扣，更何況目前我國編制預(yù)算的技術(shù)水平和科學(xué)性還有待進(jìn)一步提高。

　　與成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家相比較，我國有其獨(dú)特的現(xiàn)實(shí)國情。首先，政府預(yù)算資金的不完整性。存在著大量的預(yù)算外、制度外收入，據(jù)專家保守估計(jì)，兩者大約相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的一倍以上，龐大的公共資金游離于財(cái)政監(jiān)督體系之外。雖然隨著國家預(yù)算管理體制改革，實(shí)施綜合預(yù)算及收支兩條線管理，政府依法行政的觀念也正在加強(qiáng)，但目前在許多地方仍然延續(xù)著計(jì)劃體制時(shí)“人治”大于“法治”的做法，政府行政的自由裁量權(quán)是廣泛了而不是相反，如果此時(shí)對于預(yù)算內(nèi)的有限財(cái)政收入運(yùn)用缺乏有效的監(jiān)控，政府仍然可以隨意作較大的更改，只是簡單地按照是否打破預(yù)算平衡作為界定預(yù)算調(diào)整的唯一基準(zhǔn)，勢必使原本就非常薄弱的監(jiān)督體制更加軟化，那么編制預(yù)算計(jì)劃也就更失去了其存在的意義，納稅人的正當(dāng)權(quán)益也就無法得到保障。

　　其次，我國預(yù)算編制的粗放性。一直以來，政府報(bào)送人大審批的只是大“類”數(shù)字，而人大審批政府預(yù)算時(shí)，也只掌握20多個(gè)類級收支總數(shù)，體現(xiàn)其具體運(yùn)用的300多個(gè)“款”級，500多個(gè)“項(xiàng)”級的財(cái)政資金則完全由政府主導(dǎo)支配，而人大卻要承擔(dān)批準(zhǔn)預(yù)算的全部決策風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，我國各級人大與政府之間存在著非常明顯的信息不對稱，而且審批時(shí)間倉促，很多地方根本沒有設(shè)置初審制度，故事前監(jiān)督不完全，鑒于我國目前編制預(yù)算的技術(shù)水平及方法，徹底做到細(xì)化預(yù)算還有待時(shí)日，因此事中監(jiān)督就顯得尤為重要，因此界定預(yù)算平衡時(shí)，現(xiàn)階段放棄平衡標(biāo)準(zhǔn)，而采用預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)更符合我國公共管理水平的要求，同時(shí)也有利于促進(jìn)各級政府和預(yù)算單位形成依法理財(cái)?shù)挠^念，充分發(fā)揮各級人民代表大會的監(jiān)督職能。

　　2.從預(yù)算執(zhí)行中控制的對象來看

　　預(yù)算執(zhí)行其實(shí)是一個(gè)將資源投入化為產(chǎn)出以此促成政府政策目標(biāo)的過程，在整個(gè)轉(zhuǎn)化過程中，對這個(gè)系統(tǒng)必須進(jìn)行控制，但如何實(shí)施有效控制，從對象上來劃分，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行，即控制投入和控制產(chǎn)出。分析我國預(yù)算控制的側(cè)重點(diǎn)，可以從另一個(gè)角度來界定預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)。

　�。�1）控制投入，對各投入項(xiàng)目間的資源（支出）轉(zhuǎn)移進(jìn)行控制，即“打醬油的錢（如人員開支）不能用來買醋（搞建設(shè)）”，也就是要求不能輕易改變預(yù)算的構(gòu)成（投入組合），當(dāng)然要求在執(zhí)行預(yù)算時(shí)充分遵循預(yù)算平衡的原則，即確保執(zhí)行中的合規(guī)性——遵從預(yù)算，通過詳細(xì)的投入控制確保不會有違反預(yù)算計(jì)劃的行為，如果遇到特殊情況確需變更時(shí)，需經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批，其目的在于維護(hù)國家預(yù)算的計(jì)劃性和權(quán)威性，確保財(cái)經(jīng)紀(jì)律。這里所指的支出數(shù)額，具體表現(xiàn)為政府提供公共產(chǎn)品的的預(yù)算投入。

　�。�2）控制產(chǎn)出，即要求各支出部門和機(jī)構(gòu)對預(yù)算資源的使用結(jié)果——主要是產(chǎn)出負(fù)責(zé)，關(guān)注的焦點(diǎn)則從合規(guī)性轉(zhuǎn)向了績效方面。在產(chǎn)出控制的模式下，為確保最有效的實(shí)施政府政策和舉措并達(dá)到預(yù)期的績效目標(biāo)，支出部門和機(jī)構(gòu)被賦予足夠的靈活性來管理自己的資源，具體來說，只要不突破預(yù)算支出的限額，即保持預(yù)算平衡或舉借債務(wù)的數(shù)額不增加，就可以根據(jù)需要變更預(yù)算的投入結(jié)構(gòu)。

　　簡言之，與控制收入相比較，在控制支出模式下，政府部門及各預(yù)算單位在預(yù)算資源的使用或營運(yùn)決策方面有很高的自主性，相對而言立法機(jī)構(gòu)作為的空間就窄小了許多，很明顯采用的是平衡標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整概念，這與收入模式下的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)概念有著顯著的差別。因此要明確界定我國預(yù)算調(diào)整的范圍，首先就要弄清現(xiàn)階段重心是側(cè)重控制投入還是產(chǎn)出。

　　從現(xiàn)代理財(cái)學(xué)的角度上分析，對政府考核標(biāo)準(zhǔn)是績效，也就是最終的結(jié)果是否有效率地、按納稅人的需求提供了公共產(chǎn)品，而對生產(chǎn)的過程可以給予相對少的關(guān)注，這也是許多國家自20世紀(jì)80年代以來放松了投入控制，而將控制的重心轉(zhuǎn)向產(chǎn)出方面的主要原因，近年來西方興起的績效預(yù)算的例子就充分地說明了這一趨勢。

　　我國仍處于過渡階段，政府內(nèi)部缺乏關(guān)于規(guī)劃和績效方面的信息，短期內(nèi)難以建立科學(xué)的評估體系，即使存在一些宏觀的評估框架理論，實(shí)踐上卻缺乏可操作性。況且我國預(yù)算部門尚未養(yǎng)成“遵從規(guī)則”的文化，如果超越這一歷史階段冒然效仿，以控制產(chǎn)出為中心，對具體投入結(jié)構(gòu)、規(guī)模不加以約束，即實(shí)行總額控制，單純采用維護(hù)預(yù)算平衡的法則去衡量，其后果不但不能有效控制預(yù)算績效，而且還會使大量的公共資金因疏于監(jiān)管而浪費(fèi)。故維持和改進(jìn)控制投入的模式是當(dāng)前唯一可行的選擇。

　　預(yù)算準(zhǔn)備中經(jīng)常出現(xiàn)的是收入低估、支出高估，各級政府或多或少地留有余地，我國近年來連續(xù)稅收大幅超收就是例證�！熬盼濉逼陂g我國稅收超收年均達(dá)709億元，2000年和2001年分別超收1100億元和1500億元。究其原因，除了近年來我國經(jīng)濟(jì)取得長足發(fā)展，財(cái)稅體制和政策的靈活運(yùn)用，特別是強(qiáng)化稅收征管的結(jié)果之外，筆者認(rèn)為恐怕也有編制收入預(yù)算時(shí)主觀上把“余地”留得太大的原因。實(shí)際上稅收超收與四家預(yù)算安排的稅收收入一樣屬于政府財(cái)政資金，事先對其用途并沒有在預(yù)算中反映而已。如果以控制產(chǎn)出為目標(biāo)，那么這些收入的使用事先無須經(jīng)過有關(guān)法定程序來審批，只是一種事后的確認(rèn)，大量的“計(jì)劃外”收入使政府在財(cái)政支出上的靈活性大大提高了，使預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性受到很大的影響。

　　其實(shí)，即便是在發(fā)達(dá)國家，產(chǎn)出控制模式下的投入控制和合規(guī)性也是必不可少的。如在法國，預(yù)算執(zhí)行的調(diào)整有正式和非正式的兩種手段。正式的手段主要有兩個(gè)。一個(gè)是執(zhí)行中報(bào)到議會的補(bǔ)充預(yù)算案，即對一些重要的支出申請進(jìn)行的調(diào)整，這是一項(xiàng)使用得較多的正式手段。另一個(gè)是提前的政府法令，一般情況下僅用于出現(xiàn)緊急情況，在確有必要迅速撥款來處理時(shí)才會使用，而且還不允許改變當(dāng)年確定的赤字。

　　所謂非正式手段，是預(yù)算司在各部門財(cái)務(wù)審計(jì)官的幫助下，把某些撥款凍結(jié)一段時(shí)間，一般來說，可以凍結(jié)的撥款最高不超過預(yù)算的20%.

　　由此看來，無論是正式還是非正式的手段，這兩種手段的基本原則是一樣的，那就是政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況調(diào)整預(yù)算時(shí)，議會都有監(jiān)督權(quán)，即使議會休會期間的調(diào)整，事后也必須補(bǔ)全所有的程序。

　　三、簡短結(jié)論

　　目前我國各級政府和立法機(jī)構(gòu)的關(guān)系尚處于欠成熟期，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)側(cè)重于控制投入，相應(yīng)在界定預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)以是否符合預(yù)算計(jì)劃為標(biāo)準(zhǔn)，即合規(guī)性，對執(zhí)行過程中產(chǎn)生較大差異的事項(xiàng)，需編制預(yù)算調(diào)整計(jì)劃按照程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)。如果經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算，僅以平衡為條件，規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變動(dòng)不受限制，那么，政府部門可以只向權(quán)利機(jī)構(gòu)提交一個(gè)總的收支數(shù)額，沒有必要將“預(yù)算草案的主要內(nèi)容”提交權(quán)利機(jī)關(guān)進(jìn)行初步審查，而且，即使提交的內(nèi)容很完整、很詳細(xì)，權(quán)利機(jī)構(gòu)審查和批準(zhǔn)預(yù)算也沒有什么意義和作用，也就沒有什么預(yù)算約束性可言。同時(shí)，建議在修改《預(yù)算法》和有關(guān)預(yù)算管理制度時(shí)，對預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容做更詳細(xì)的規(guī)定和說明。

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