摘要：區(qū)域經濟發(fā)展宏觀調控離不開區(qū)域財政政策，它作為中央政府宏觀調控的重要手段，能夠指導資源宏觀配置，促進產業(yè)空間布局的實施和區(qū)域經濟格局的形成。這就需要發(fā)揮區(qū)域稅收政策、財政轉移支付制度、區(qū)域投資政策等區(qū)域財政政策對區(qū)域經濟發(fā)展的積極作用。

　　關鍵詞：區(qū)域稅收政策；財政轉移支付制度；區(qū)域投資政策；區(qū)域財政政策；區(qū)域經濟發(fā)展

　　區(qū)域經濟發(fā)展宏觀調控離不開區(qū)域經濟政策。區(qū)域經濟政策又稱區(qū)域經濟發(fā)展政策，是政府為了實現一定時期的區(qū)域經濟發(fā)展目標，根據區(qū)域經濟發(fā)展差距而制定的旨在促進資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域間差距過分擴大、以協調區(qū)域經濟關系的一系列措施和手段的總和。政府制定和實施區(qū)域經濟政策的目的，是糾正市場機制造成的國民經濟空間結構的某些缺陷，以達到經濟增長和區(qū)域經濟均衡發(fā)展兩個相互關聯的總目標。區(qū)域經濟政策從其所采取的政策手段來看，它主要包括區(qū)域財政政策、區(qū)域金融政策、區(qū)域產業(yè)政策、區(qū)域外貿政策等。區(qū)域財政政策作為中央政府宏觀調控的重要手段，能從指導資源宏觀配置、產業(yè)空間布局的實施、區(qū)域經濟格局的形成等多方面發(fā)揮作用。本文就區(qū)域稅收政策、財政轉移支付制度、區(qū)域投資政策等區(qū)域財政政策進行初步的探索，以就教于同行。

　　一、區(qū)域稅收政策對區(qū)域經濟發(fā)展的影響

　　國家區(qū)域稅收政策，是世界上大多數市場經濟國家的中央政府經常實施的一種國家區(qū)域經濟政策，其核心內容是在某些特定區(qū)域，主要是在政府希望經濟需要更快發(fā)展的區(qū)域，通過政府稅收部門對全部企業(yè)或部分企業(yè)實行一定范圍的稅收減免，進而實現對區(qū)域經濟發(fā)展的宏觀調控。區(qū)域稅收政策與區(qū)域經濟協調發(fā)展有著十分密切的關系。尤其是稅收通過影響投資直接影響區(qū)域經濟的發(fā)展速度。它對區(qū)域經濟協調發(fā)展的調節(jié)主要是通過選擇性稅收政策來實現的，即有重點、有選擇地運用優(yōu)惠或限制性的稅收措施來解決區(qū)域經濟發(fā)展中所出現的某些突出問題，可以強烈地體現某一階段政府的經濟政策意圖。正確運用稅收政策可以對區(qū)域均衡發(fā)展起積極作用，通過對不同區(qū)域的差別稅收政策，限制發(fā)達區(qū)域的過度膨脹和鼓勵落后區(qū)域的快速發(fā)展。

　　稅收是調節(jié)區(qū)域經濟發(fā)展的重要杠桿。它的主要職能是為特定區(qū)域的企業(yè)提供更多的發(fā)展機會，使得他們能夠盡快地擔負起帶動區(qū)域經濟發(fā)展的作用。由于國家區(qū)域稅收政策并不會給制訂有關政策的中央政府帶來額外的財政負擔，這種政策在經濟發(fā)展水平不高、中央政府財政能力較弱的國家往往成為最重要的國家區(qū)域經濟政策。如果中央政府想要縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距或減緩區(qū)域經濟發(fā)展差距擴大的速度，就可以實施相應的稅收政策，從各方面改善企業(yè)發(fā)展外部條件較差區(qū)域的投資環(huán)境。從這一點看，國家區(qū)域稅收政策應是一項臨時性的國家區(qū)域經濟政策，很難成為象國家區(qū)域財政政策那樣的具有長期性國家區(qū)域經濟政策。

　　第一，不同的稅收會影響區(qū)域經濟發(fā)展的投資環(huán)境和投資吸引力。一般說來，稅收優(yōu)惠寬一些，稅負就輕，投資者的稅后收益率高；反之，稅收優(yōu)惠嚴一些，投資者的稅后收益率就要低一些。顯然，要改善落后區(qū)域的投資環(huán)境，加快這些區(qū)域的經濟快速發(fā)展，中央政府在統一稅法的前提下，應當對經濟發(fā)展落后區(qū)域盡可能多給一些稅收優(yōu)惠。如果在經濟發(fā)達區(qū)域與落后區(qū)域之間實行同等優(yōu)惠政策，這樣會不利于落后區(qū)域的經濟發(fā)展。如果出現相反的情形，前者的稅收優(yōu)惠政策比后者寬，對后者更是“雪上加霜”。稅收政策在用于對區(qū)域經濟發(fā)展進行調控時，主要是對不同的區(qū)域實行不同的稅收政策，在某些特定區(qū)域，主要是國家希望經濟更快發(fā)展的區(qū)域，通過政府稅務部門對全部或部分企業(yè)實行一定范圍的稅收減免，進而實現對區(qū)域經濟發(fā)展的宏觀調控。國家稅收政策的主要職能是為特定區(qū)域的企業(yè)提供更多的發(fā)展機會，使得它們能夠盡快地擔負起帶動區(qū)域經濟發(fā)展的職責。除了區(qū)域稅收優(yōu)惠外，同時還可以實行行業(yè)稅收優(yōu)惠。通過行業(yè)稅收優(yōu)惠落實對區(qū)域的優(yōu)惠，扶持落后區(qū)域有關產業(yè)的發(fā)展，推進落后區(qū)域的經濟發(fā)展。行業(yè)稅收優(yōu)惠相對于區(qū)域稅收優(yōu)惠而言，能在不破壞行業(yè)內市場公平競爭的條件下促進區(qū)域經濟的協調。同一行業(yè)實行相同稅率，有利于公平競爭。但由于各地產業(yè)結構不同，行業(yè)間的差別稅率往往能表現為區(qū)域間的稅收差別。對落后區(qū)域主要行業(yè)的稅收優(yōu)惠能促進落后區(qū)域的經濟發(fā)展而又不影響行業(yè)的公平競爭。

　　第二，稅制結構對區(qū)域財政、經濟發(fā)展的影響。一國政府如何選擇主體稅種和實行什么樣的稅制結構，對地方經濟和財力的影響不同。一方面是稅制結構對財政收入的影響。在廣大落后區(qū)域普遍存在的經濟現象是，自然資源豐富，企業(yè)效益低下，管理落后。如果政府稅收采用以商品勞務稅、資源稅為主體的稅制結構，這些區(qū)域的稅源就比較充裕，稅收收入不受企業(yè)成本費用高低影響，有利于保證落后區(qū)域的財政收入。這些收入對于增加當地公共積累，改善投資環(huán)境，促進當地各項事業(yè)發(fā)展是極為重要的。另一方面是稅制結構對經濟落后區(qū)域企業(yè)負擔的影響。通常情況下，采取商品勞務稅、資源稅為主體的稅制結構，有利于減輕落后區(qū)域企業(yè)的負擔，因為商品勞務稅、資源稅屬于間接稅、轉嫁稅。采用間接稅為主體的稅制結構，地方政府既可以從中取得穩(wěn)定、可靠的收入，而且納稅企業(yè)又可以將稅款打入商品、資源產品價格向購買方收取，自己不用負擔稅款。顯然這種稅制使經濟落后區(qū)域從中受益。通過這種稅制能起到調節(jié)發(fā)達區(qū)域和落后區(qū)域之間的財政利益的作用。

　　第三，稅收政策在貫徹國家的產業(yè)傾斜政策等方面發(fā)揮著極其重要的作用。各國政府均根據本國當前經濟發(fā)展的水平來確立國民經濟中各個產業(yè)的優(yōu)先發(fā)展順序，并通過建立有利的稅制結構來予以保障。國家對不發(fā)達區(qū)域基礎產業(yè)傾斜的稅收政策有利于縮小發(fā)達區(qū)域與不發(fā)達區(qū)域之間的經濟發(fā)展差距。

　　二、財政轉移支付制度對區(qū)域經濟發(fā)展的影響

　　轉移支付政策是由于中央和地方財政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產生和發(fā)展的，是國家為了實現區(qū)域間各項社會經濟事業(yè)的協調發(fā)展而采取的財政政策。它是最主要的區(qū)域補償政策，也是世界縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距實踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進區(qū)域經濟的協調發(fā)展上能夠轉移和調節(jié)區(qū)域收入，從而直接調整區(qū)域間經濟發(fā)展的不協調、不平衡狀況。轉移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財政資金轉移到社會福利和財政補貼等費用的支付上，以便縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距。

　　財政轉移支付的目的是使貧困地區(qū)能夠達到全國性基本公共服務水準，即全國基本公共服務標準均等化，這一標準是全國公共服務和公共投資的最低標志。因此它是促進各區(qū)域公共服務水平的均等化、平衡各區(qū)域財政能力的有效手段。中央政府及其相關部門只負責援助那些低于全國最低標準的區(qū)域，而不負責已高于全國最低標準的區(qū)域，以使中央有限的財政資源最大限度地發(fā)揮其所承擔的在全社會范圍內的公平分配的職能。中央政府沒有必要去追求市場所追求的經濟效益，也沒有必要去援助那些大大超過全國公共服務最低標準的發(fā)達區(qū)域。中央政府對不發(fā)達區(qū)域的援助目的是促進和幫助這些地方政府實現中央的經濟發(fā)展目標和社會發(fā)展目標，它的錢只能用于人力資源開發(fā)和基礎設施建設兩大方面。

　　財政轉移支付制度有自上而下的縱向轉移支付制度和由富裕區(qū)域向貧困區(qū)域的橫向財政轉移支付制度。無論是縱向轉移支付制度還是橫向轉移支付制度，其實質都是“抽肥補瘦”。一般性補助轉移支付量過大，財力平調過多，既挫傷發(fā)達區(qū)域的積極性，又會使不發(fā)達區(qū)域產生依賴性，將損害整個國家的發(fā)展動力和效率。因此，轉移支付更多的是專項轉移支付和分類轉移支付。盡管它們同樣會導致效率的損失，但相比而言更加公平和合理。從區(qū)域經濟協調發(fā)展的角度來看，規(guī)范化的轉移支付制度應該加強中央政府對區(qū)域經濟發(fā)展的宏觀調控力度，抑制區(qū)域間差距的過分擴大，調整各區(qū)域之間經濟發(fā)展的橫向不平衡，促進地方重大公共基礎設施建設以改善落后區(qū)域經濟發(fā)展環(huán)境，為落后區(qū)域的經濟起飛創(chuàng)造條件，達到區(qū)域經濟均衡發(fā)展的目的。可見，中央財政轉移支付作為一種重要的援助手段，對不發(fā)達區(qū)域改善社會公用設施，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，縮小與發(fā)達區(qū)域的經濟發(fā)展差距具有十分重要的作用和意義。轉移支付制度能促進一國的區(qū)域經濟協調發(fā)展，使不同區(qū)域的人民能享受到大體平等的公共服務，走上共同富裕的道路。

　　第一，合理的財政轉移支付制度可以有效地抑制日趨擴大的區(qū)域經濟發(fā)展差距，緩解“公平與效率”之間的矛盾。合理的轉移支付制度是實現社會公平的重要手段。實現社會公平是財政分配的重要職能。公平不僅僅指個人收入方面的公平，還包括在享受政府提供的各項公共服務方面的平等權力，如義務教育、公共交通服務、基礎設施等。這些服務如果只靠當地政府來解決，或者在財政體制中缺乏這種社會公平的機制，就必然出現區(qū)域之間經濟發(fā)展的巨大差距。要很好地解決社會公平的問題，必須有合理的轉移支付制度，建立一種富裕地區(qū)援助貧困地區(qū)的長期穩(wěn)定的機制，實現我國各區(qū)域人民在享受公共服務方面的大體平等。

　　第二，合理的財政轉移支付制度，有利于強化中央財政的宏觀調控能力。對中央財政來說，可以通過長期努力多集中一些財政收入，提高中央政府對區(qū)域發(fā)展經濟的宏觀調控能力，并通過對地方政府不同形式的補助，貫徹中央政府宏觀調控的政策意圖，增強財政資金的邊際使用效益，促進資源的有效配置。通過建立合理的財政轉移支付制度，更可以使中央財政從與各省博弈中解脫出來，集中精力提高管理水平，加強宏觀調控。對地方財政來說，可以在劃清各級政府的財權和事權的基礎上，通過分級財政的轉移支付，彌補貧窮地區(qū)由于財力不足所帶來的財政功能不足的缺陷，并使經濟相對發(fā)達的地方得到更多的發(fā)展空間和更好的發(fā)展環(huán)境。如果沒有這樣的轉移支付，落后區(qū)域永遠是發(fā)展不起來的。

　　第三，合理的財政轉移支付制度能夠正確調動地方政府增收節(jié)支的積極性，促使地方經濟走向良性循環(huán)。由于缺乏規(guī)范的轉移支付的辦法，地方政府往往將精力和時間放在同中央財政的討價還價、以及在“關鍵時候”采取不正當手段如突擊支出或突擊收稅等方面，而懶于發(fā)展區(qū)域經濟。這些不正常的增收和多支，不僅造成中央有限的財政資源的極大浪費，而且導致了政府行為的錯位，給市場發(fā)出錯誤的信息，使供求平衡產生波動。在稅收方面長期存在的政出多門、隨意減免、亂開稅法口子的混亂現象，與此有著密切的關系。有些區(qū)域將相當一部分精力用在與其他區(qū)域攀比，以及“跑部向錢”上面，而且確實得到了實惠。這種現象很不利于調動地方政府發(fā)展區(qū)域經濟的積極性。合理的轉移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能夠更好地發(fā)揮自己應有的職能，優(yōu)化財政支出結構，提高財政資金的使用效益，有利于嚴肅稅法，提高稅收的征收管理水平，真正為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境，從而配合中央政府縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距。

　　顯然，合理的財政轉移支付制度對促進落后區(qū)域經濟發(fā)展，縮小與發(fā)達區(qū)域的經濟發(fā)展差距具有十分重要的作用。

　　三、區(qū)域投資政策對區(qū)域經濟發(fā)展的影響

　　國家區(qū)域投資政策是具有基礎設施及生產性項目建設投資決策權的中央政府習慣于實施的一項區(qū)域經濟政策。國家的投資在各區(qū)域之間的分配對區(qū)域經濟的發(fā)展影響極大，它是區(qū)域經濟發(fā)展的直接推動力。國家投資主要從兩個方面影響全國的經濟布局：一是由國家投資加強基礎設施建設，諸如解決交通運輸、郵電通訊、供電、供水、住宅等方面問題，改善區(qū)域投資環(huán)境，為工業(yè)化、城市化創(chuàng)造必要的條件；二是根據國家的產業(yè)政策在一些重點區(qū)域建設和布局一批工業(yè)企業(yè)，以謀求區(qū)域經濟增長和區(qū)際經濟相對均衡發(fā)展�？梢�，財政投資是縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距，加快落后區(qū)域經濟發(fā)展的重要經濟手段。加大對落后區(qū)域，尤其是貧困地區(qū)的資金投入，可以提高其經濟實力，加快發(fā)展速度，縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距，實現區(qū)域經濟的均衡增長。

　　區(qū)域投資是實現區(qū)域經濟發(fā)展宏觀調控目標的重要保證之一。區(qū)域經濟發(fā)展宏觀調控目標可歸結為：促進區(qū)域經濟協調發(fā)展，實現區(qū)域間的共同富裕。區(qū)域投資為實現其目標提供了保證。調整重大生產力布局，支持和幫助經濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展經濟，促進全國各地區(qū)經濟協調發(fā)展，也需要政府適當進行投資�？梢哉f，沒有投資的實現，就沒有區(qū)域生產力的發(fā)展，其他變量的增加和改善也就難以實現。不僅如此，區(qū)域投資還具有協調區(qū)域經濟發(fā)展目標的作用。投資既然是生產能力的生成活動，就必然包含著各種生產要素的組合。因此，投資的作用對象是多重的，它同時對人、財、物等諸要素及社會各方面產生影響，一方面對它們提出量的要求，另一方面還對它們提出質的配合。政府通過對落后區(qū)域投資，興建一些重大的投資項目，對落后區(qū)域經濟發(fā)展起到刺激作用來增加一些區(qū)域的經濟實力和這一區(qū)域的社會總產出，提高落后區(qū)域固定要素集中程度，增加流動性要素的潛在邊際生產力，吸引流動性要素的進入，而且能夠改善區(qū)域的產業(yè)結構。

　　區(qū)域投資是實現科學技術向現實生產力轉化的紐帶和橋梁。如果區(qū)域投資能充分地體現區(qū)域生產對科學技術進步的要求，就能有效地利用科學技術的既有成就，投資效益就會有很大提高。不僅如此，區(qū)域投資的規(guī)模和投資方向還決定著區(qū)域各產業(yè)的固定資產擁有量，并在很大程度上決定著社會再生產結構。區(qū)域投資方向合理，就能適時地促成新興產業(yè)興起，加快某些薄弱產業(yè)的發(fā)展，以及產業(yè)內部結構的改善，從而建立起產業(yè)間新的比例關系，逐步改變和不斷調整區(qū)域不合理的產業(yè)結構。可見，投資有助于促進區(qū)域經濟發(fā)展中各種主要比例關系的協調，有助于同時實現區(qū)域經濟發(fā)展的各項目標。也就是說中央政府能夠利用它們在基礎設施及生產性項目建設上的投資決策權，選擇一部分區(qū)域作為基礎設施及生產性項目建設的重點投資區(qū)域，通過它們所屬的投資機構注入建設資金來促進這些特定區(qū)域的經濟發(fā)展�；�礎設施建設一般具有耗資較大、工期長、利潤低、見效慢等特點，地方政府和企業(yè)往往無力獨立承擔其中較大規(guī)模的項目。正因如此，中央政府可以從財政總收入中專門設立“基礎設施建設基金”，負責對基礎設施中規(guī)模較大的水利工程、鐵路建設、電力工程等項目的投資。政府在縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距方面的資源配置職能，就是通過財政投資分配，直接為不發(fā)達區(qū)域提供基礎設施等公共產品。當然，單純依靠中央政府的財政投資尚難以滿足各區(qū)域對基礎設施建設的投資要求，為此，政府還可以考慮從金融政策方面對基礎設施項目融資予以傾斜。例如，可以成立與項目相聯系的股份公司，向社會公開發(fā)行股票或債券，以拓寬資金融通的范圍和渠道，或通過財政政策供給引導外部區(qū)域的技術、人才等資源流入不發(fā)達區(qū)域，間接為之提供服務，對不發(fā)達區(qū)域的市場和資源配置形成彌補作用。

　　投資在不同經濟體制的國家會有不同的情況。在計劃經濟國家，不僅是基礎設施所需的資金全部來自財政投資，大部分生產性項目建設所需的資金也來自財政投資，中央政府在這些方面具有很大的投資決策權，因而國家區(qū)域投資政策往往成為這些國家所制訂的中長期經濟發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。相對計劃經濟國家而言，市場經濟國家的區(qū)域投資政策的力度要小得多，生產性項目建設所需的資金一般都來自私人機構，即使這方面的政策被納入了國家的中長期經濟發(fā)展規(guī)劃，也僅僅是起引導投資的作用，而缺乏有效的實施手段。然而，隨著市場經濟的發(fā)展，目前中國的生產性項目的投資開始來自市場，中央政府的國家區(qū)域投資政策的影響越來越局限于基礎設施建設領域，對區(qū)域經濟發(fā)展的調控作用也開始弱化。

　　隨著投融資體制改革不斷深化和完善，政府、企業(yè)和社會各界的作用都將重新予以明確和具體定位。規(guī)范體制環(huán)境，引導企業(yè)主體促進區(qū)域經濟發(fā)展將是各級政府的主要職能。隨著中央和地方政府在財權和事權劃分上的逐步明確和規(guī)范化，對于東部沿海地區(qū)來說，其投融資環(huán)境比較好，投融資渠道比較廣泛，政府管理機制比較靈活，企業(yè)自我發(fā)展能力比較強，有利于把中央的宏觀調控與充分發(fā)揮地方積極性結合起來。相應地，西部內陸地區(qū)投融資環(huán)境雖比不上東部沿海地區(qū)，但也要積極充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，配合中央的宏觀調控，充分利用國家的區(qū)域投資政策，促進自身的快速發(fā)展。

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