導(dǎo) 言

　　建立健全社會保障制度是各國政府社會政策的重要組成部分，它直接涉及千千萬萬的社會成員的生、病、死、殘等，是社會成員基本權(quán)益的保護(hù)傘，社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，也是經(jīng)濟(jì)列車高速運(yùn)行的“減震器”。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》指出，“完善的社會保障制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要支柱，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局�！倍�我國現(xiàn)階段社會保障制度改革和社會保障事業(yè)發(fā)展所遇到的諸多障礙中，最需迫切克服者莫過于資金短缺�！板X不是萬能的，但沒有錢是萬萬不能的”。充足的社會保障基金是社會保障制度賴以存在和運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　一段時(shí)間以來，理論界在我國社會保障基金問題上的主流觀點(diǎn)是為了避免“福利病”（社會中一部分人成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)的免費(fèi)搭車者）和幾乎必然出現(xiàn)的人口老齡化問題，應(yīng)該主要依靠“自我保障”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)中的激勵安排。這種典型的新古典思想體現(xiàn)在政策上，以個(gè)人儲蓄為基本特征的基金制度更適合中國當(dāng)前國有企業(yè)改革現(xiàn)狀。[1]另一方面，在經(jīng)歷了嚴(yán)重的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)供求平衡所造成的潛在社會問題后，部分理論和實(shí)踐工作者提出了繼續(xù)依靠財(cái)政安排、國家必須承擔(dān)更大改革成本的思路。有學(xué)者在理論上徹底否定了基金制的效率假說，證明了純粹的個(gè)人自我保險(xiǎn)不僅不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率，反而造成過度儲蓄、利率下降，居民未來收入下降等一系列宏觀經(jīng)濟(jì)后果；相反，依靠國家財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)的社會保障安排卻可以增進(jìn)效率。這就從理論角度給中國社會保障制度建設(shè)提供了全新思路。[2]

　　本文在上述理論研究的基礎(chǔ)上，大量借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成果，從法學(xué)角度將社會保障與財(cái)政聯(lián)系起來思考，探討財(cái)政支持社會保障的制度，并對社會保障財(cái)政制度作出若干制度設(shè)計(jì)。

　　一、建立和完善社會保障財(cái)政制度的必要性

　　（一）世界各國的社會保障實(shí)踐表明，建立社會保障財(cái)政制度，給社會保障以穩(wěn)定的財(cái)政支持，已是通行的國際慣例。

　　幾乎所有建立社會保障制度的國家，都重視財(cái)政對社會保障的作用。這主要表現(xiàn)在：（1）在許多國家的財(cái)政總支出中，社會保障支出占有相當(dāng)?shù)谋戎�。（參見圖1—1）（2）各國大都將社會保障資金作為財(cái)政管理的客體，有的將社會保障資金收支納入政府經(jīng)常預(yù)算；有的將社會保障收支納入政府專項(xiàng)預(yù)算，即通過財(cái)政預(yù)算管理手段確保社會保障資金的正確使用方向。這種情況以新加坡和日本比較典型。新加坡實(shí)行由雇主和職工繳納公積金的社會保障制度，所籌資金統(tǒng)一由財(cái)政部下設(shè)的中央公積金局管理。日本政府設(shè)立了厚生年金和國民年金（包括投保人交納的保險(xiǎn)費(fèi)、國庫轉(zhuǎn)移及基金投資收入）特別會計(jì)，兩項(xiàng)年金的年收支余額要統(tǒng)一納入財(cái)政投融資計(jì)劃投入重點(diǎn)建設(shè)，使之得到保值和增值。（3）財(cái)政還特別注重加強(qiáng)對社會保障結(jié)余資金的管理，規(guī)定結(jié)余資金一般只能購買政府公債，以保證結(jié)余資金的安全和保值增值。如美國將社會保障資金轉(zhuǎn)入財(cái)政信托基金賬戶，90%以上購買國債由政府用于公共投資；日本將社會保障結(jié)余資金轉(zhuǎn)作大藏省的資金運(yùn)用作為政府投融資的重要來源；新加坡1990年公積金余額達(dá)390億新元，其中320億新元購買了政府公債，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還有一部分與解決人民住房需要結(jié)合起來使用。（4）運(yùn)用各種財(cái)政政策去左右社會保障資金繳與用的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。如新加坡規(guī)定，任何一項(xiàng)社會福利政策或社會保險(xiǎn)制度的制定，必須征求包括財(cái)政部在內(nèi)的政府綜合經(jīng)濟(jì)部門的意見，涉及財(cái)政收支政策的，由財(cái)政部決定；捷克規(guī)定養(yǎng)老金組織的成員必須得到財(cái)政部和勞動社會事務(wù)部的共同批準(zhǔn)；還有不少國家對雇主繳納的職業(yè)年金及年金投資收入免征收入所得稅及資本收益稅，激勵補(bǔ)充性社會保障的發(fā)展。

　　即使是補(bǔ)充性社會保障，財(cái)政部門也負(fù)有參與管理、指導(dǎo)和監(jiān)督的重大責(zé)任。英國有一個(gè)由有關(guān)部門聯(lián)合組成的監(jiān)督包括養(yǎng)老基金投資在內(nèi)的金融市場的常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，即證券投資董事會，其主席是由財(cái)政大臣兼任，其下轄的個(gè)人投資、投資管理監(jiān)督及證券期貨三個(gè)委員會的主席均由財(cái)政大臣任命。

　�。ǘ�）社會保障是一種具有一定公共品屬性或者說外部性很強(qiáng)的產(chǎn)品，其主要提供者不可能是私人而只宜是政府，就必然要求以財(cái)政作為政府提供社會保障的后盾。

　　市場經(jīng)濟(jì)是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)。市場競爭的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，使各個(gè)社會成員都有可能遭遇風(fēng)險(xiǎn)而難以依靠自身力量保障自已的基本生活。這樣，從整個(gè)社會來看，總是存在著相當(dāng)部分的社會成員需要外力的支持，以保障自已最基本的生存條件。但競爭中的優(yōu)勝劣汰，并不等于對這部分社會成員放任不管，而聽任其陷于悲慘境地�？缮鐣�公平問題是不能由市場機(jī)制解決的，大規(guī)模的社會保障活動不是任何單個(gè)的市場主體僅憑自身力量的能完成的，就只能尋求非市場的力量和方式。所以，在市場經(jīng)濟(jì)中，旨在解決公平問題的社會保障是現(xiàn)代政府必須承擔(dān)的基本職責(zé)，這就決定了社會保障的最主要組織者和提供者是作為社會中心組織的政府。

　　社會保障雖然具有公共品的屬性，但不等同于公共品。因?yàn)楣�共品具有兩個(gè)重要特點(diǎn)：（1）消費(fèi)行為的非對抗性，這意味著某人消費(fèi)時(shí)不能排斥其他人對它的同時(shí)消費(fèi)，或者由于這種排斥成本過高而得不償失；（2）對消費(fèi)者的非排他性，這意味著不能根據(jù)某人是否支付了費(fèi)用來決定它的消費(fèi)資格，也即多供給一個(gè)人消費(fèi)的邊際成本為零。而社會保障不具備公共品的第二個(gè)特點(diǎn)，多提供給一個(gè)人社會保障的邊際成本接近平均成本。所以它是界于公共品與私人品之間的一種物品，準(zhǔn)確地說，它是一種宜于由政府強(qiáng)制提供給公民消費(fèi)的優(yōu)效品（MERIT GOODS，一般是指對個(gè)人和社會均有益且效用高的特品）。于是，20世紀(jì)80年代開始了養(yǎng)老金制度改革，政府開始降低其提供公共資金而起的直接作用，增強(qiáng)其運(yùn)用法律手段和監(jiān)督手段而起的間接作用，例如，實(shí)施強(qiáng)制性個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃（更多地是由私人管理），對私人養(yǎng)老基金的負(fù)債和資產(chǎn)實(shí)施管制，等等。[5]

　�。ㄈ�）社會保障是一種宏觀調(diào)控手段，政府負(fù)有運(yùn)用社會保障進(jìn)行宏觀調(diào)控的職責(zé)，就必然要求有相應(yīng)的財(cái)政作為其基礎(chǔ)。

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有波動性，社會保障有助于縮小其波幅和波長。通過組織社會保障收入，既可以均衡企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為在同一起跑線上展開公平競爭創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；又可以對社會成員之間的收入分配差距進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)，縮小貧富差距。因此，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體作為一個(gè)國家間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，在1983年的一份文件中就明確指出，“社會保險(xiǎn)不能簡單地被看作是對國家的一種負(fù)擔(dān)，而應(yīng)該把它看作是為了在經(jīng)濟(jì)中使工作能力、效率和動力保持高水平的一種手段”。[6]

　　具體而言，在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，由于失業(yè)人數(shù)增加，更多的人加入貧困線以下的隊(duì)伍，社會保障用于失業(yè)救濟(jì)和其他社會保障方面的支出必然增加。同時(shí)，由于失業(yè)增加，收入減少，貨幣積累減少，社會保障的收支狀況表現(xiàn)為支出大于收入，或支出的增長快于積累的增長，使國民的貨幣收入不會大幅度減少，或者維持在一個(gè)相對穩(wěn)定的水平上，以減緩經(jīng)濟(jì)蕭條的沖擊；并成為保證個(gè)人消費(fèi)的手段，從而增加需求，推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)繁榮或經(jīng)濟(jì)膨脹時(shí)期，就業(yè)人數(shù)劇增，人們的收入大幅度增加，其結(jié)果一方面是使社會保障資金積累的速度加快、數(shù)量增加和規(guī)模擴(kuò)大；另一方面使更多的人脫離貧困狀況，用于失業(yè)救濟(jì)、困難補(bǔ)助及其他社會保障方面的支付減少，社會保障表現(xiàn)為收入或積累大于支出。與此同時(shí)，個(gè)人收入量在一定程度上相對減少，社會保障在需求過程中起到一定的抑制需求的作用，有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定地發(fā)展。對此，薩繆爾森進(jìn)行了闡述：“在繁榮的年份，失業(yè)準(zhǔn)備基金不斷增長，而且還對過多的支出施加穩(wěn)定性的壓力，相反，在就業(yè)較差的年份，失業(yè)準(zhǔn)備基金使人們獲得收入，以便維持消費(fèi)數(shù)量和減輕經(jīng)濟(jì)活動的下降，其他的福利項(xiàng)目也自動發(fā)生穩(wěn)定性的反周期的作用�！盵7]

　　這一點(diǎn)對于理解社會保障與擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)系是十分重要的。到1999年第二季度，我國城鄉(xiāng)居民存款大約達(dá)6萬億元，其中20%的高收入人口擁有儲蓄存款的75%以上，而20%的低收入人口僅擁有儲蓄存款的4%以下。我國經(jīng)濟(jì)低落、內(nèi)需不足的主要原因是消費(fèi)需求不足，而消費(fèi)需求不足，是因?yàn)樯鐣�保障體系不健全，占社會總?cè)丝?0%以上的居民預(yù)期支出增加，就只好壓縮即期消費(fèi)，增加儲蓄以預(yù)防不測。刺激消費(fèi)需求的措施應(yīng)該是完善社會保障體系，使居民樹立正確的心理預(yù)期，以提高邊際消費(fèi)傾向，增加消費(fèi)需求。倘若對社會保障增加財(cái)政支出，可以形成良性循環(huán)，它比投資拉動更直接。1998年以來，在亞洲金融危機(jī)的影響下，我國經(jīng)濟(jì)遇到了需求不足的矛盾，經(jīng)濟(jì)增長放慢，下崗職工增加，企業(yè)養(yǎng)老金欠發(fā)較嚴(yán)重。我國政府運(yùn)用積極的財(cái)政政策，擴(kuò)大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟(jì)增長，措施之一是加大財(cái)政對國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)、離退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)金開支，為啟動經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用。[8]

　�。ㄋ模┯�(jì)劃經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型給社會保障留下了一筆沉重的歷史欠帳，政府對此有義不容辭的責(zé)任，財(cái)政就必然成為這筆歷史欠帳的主要清償者。

　　社會保障費(fèi)用屬于勞動力再生產(chǎn)費(fèi)用，必須在社會總產(chǎn)品中進(jìn)行統(tǒng)一的扣除[9].勞動者只要履行了為社會貢獻(xiàn)勞動的義務(wù)，就能獲得為自身及其供養(yǎng)親屬享有社會保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府重視政治和經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)施，對社會職能的運(yùn)用有所忽視，長期讓位于“一要吃飯，二要建設(shè)”的考慮和安排。建國以來，為加快社會主義建設(shè)步伐，我國長期奉行“建設(shè)型財(cái)政”的指導(dǎo)思想，國家財(cái)政每年都安排相當(dāng)大比重的財(cái)政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資，歷史上這一比重最高時(shí)一度超過50%，長期以來沉淀積累形成了6億元經(jīng)營性國有資產(chǎn)。而對職工卻實(shí)行低于國際平均水平數(shù)十倍、上百倍的低工資，勞動力再生產(chǎn)費(fèi)用的支付，被嚴(yán)重扭曲。這種理應(yīng)被“扣除”的部分，不是以利稅形式上繳國家財(cái)政，就是留在企業(yè)發(fā)展再生產(chǎn)。國有資產(chǎn)的很大一部分是由職工必要勞動形成的，相當(dāng)于職工按照工齡向國有企業(yè)的投資。今天的社會保障基金不足，實(shí)際上是優(yōu)先積累生產(chǎn)基金、擠占消費(fèi)基金和社會保障基金的結(jié)果。可見，社會保障的欠帳是舊體制的歷史遺留，社會保障問題是有其歷史繼承性的。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)改革中，社會保障制度改革應(yīng)當(dāng)先行；在各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)中，社會穩(wěn)定和政治穩(wěn)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。而改革20年來，對社會保障制度改革卻是采取拖延政策。[10]企業(yè)改革始于1978年，社會保險(xiǎn)制度改革以1986年7月國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》為標(biāo)志才開始，直到1995年《勞動法》施行才全面展開并加大力度。社會保障制度改革的滯后，帶來了兩種不利后果：一是擴(kuò)大了需要社會保險(xiǎn)的“老人”和“中人”的規(guī)模。1978——1995年期間，全國城鎮(zhèn)國有、集體、其他單位新就業(yè)職工人數(shù)12269.1萬人，其中國有單位7738萬人，集體單位3980.1萬人，其他單位550萬人，占全國城鎮(zhèn)職工人數(shù)的82.3%.[11]即十分之八的職工屬于改革以來的“新人”，但大部分已變成“中人”，許多“中人”已變成“老人”。[12]二是浪費(fèi)了新籌集社會保險(xiǎn)基金的良好機(jī)會。在企業(yè)改革之初，如果同步實(shí)行社會保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌，絕大部分國有企業(yè)都還有繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的能力，而到后來全面推行社會保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌時(shí)，國有企業(yè)大面積虧損，許多企業(yè)瀕臨破產(chǎn)，已失去了繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的能力�？梢�，社會保障制度改革的滯后，提高了社會保障制度改革的成本。

　　舊體制和改革安排失誤所造成的社會保障歷史欠帳，導(dǎo)致了社會保障基金收不抵支，形成巨額赤字，僅養(yǎng)老保險(xiǎn)赤字估計(jì)高達(dá)3萬億元。[13]造成如此巨大的缺口，其原因無論是在舊體制還是在改革安排失誤，政府都有不可推卸的責(zé)任。在這種情勢下，政府唯有構(gòu)建公共財(cái)政框架，運(yùn)用調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)存量轉(zhuǎn)作社會保障資金等財(cái)政手段，才可能還清歷史欠賬，消除社會保障赤字。

　�。ㄎ澹┙�立體現(xiàn)國家信用的社會保障財(cái)政制度，可使國民對社會保障建立穩(wěn)定的心理預(yù)期

　　在我國這樣一個(gè)政府威權(quán)深厚的國家，任何事情一旦由國家信用支撐，老百姓就可建立穩(wěn)定的心理預(yù)期。這在我國銀行運(yùn)營上表現(xiàn)得淋漓盡致。在建立和完善我國的社會保障制度過程中，充分利用這筆無形資產(chǎn)（或社會資本）十分必要。由財(cái)政支持社會保障，就會給老百姓輸送一個(gè)國家信用的信號，可以給受保障人帶來很強(qiáng)的心理安慰。盡管它實(shí)質(zhì)上只是將原來國家出資部分的出資方式變暗補(bǔ)為明貼，而并非改變社會保障基金中國家、企業(yè)、個(gè)人三方面出資比例，使國家出資部分明朗化，但企業(yè)、個(gè)人卻可以清楚地感受到國家對其實(shí)行的社會保障，從而對社會保障建立穩(wěn)定的心理預(yù)期。

　　當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中穩(wěn)定的心理預(yù)期，并不表明制度設(shè)計(jì)可以草率，因?yàn)橛韶?cái)政支持社會保障也可能產(chǎn)生“免費(fèi)午餐”的負(fù)面效應(yīng)，形成道德風(fēng)險(xiǎn)。阿羅在研究健康護(hù)理的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)就指出：“在多數(shù)情況下，人們不愿意為自已的健康交保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)費(fèi)經(jīng)常是部分或全部由雇主支付，或由政府下設(shè)的某個(gè)社會保障計(jì)劃繳納，若保費(fèi)由雇主繳納且承擔(dān)了健康護(hù)理的全部費(fèi)用，那么健康服務(wù)對保險(xiǎn)人來說就成了一種免費(fèi)物品，以致造成對這種物品的過度消費(fèi)。”[14]這實(shí)際上就是說明由財(cái)政支持的社會保障最容易產(chǎn)生問題的表現(xiàn)形式是道德風(fēng)險(xiǎn)。1978年我國頒布《職工退休辦法》后所引起的一大部分尚未達(dá)到國家法定退休年齡的職工提前退休，以及1998年1—8月全國行業(yè)和地方共有71.3萬人違規(guī)提前退休，一個(gè)重要原因是制度機(jī)制存在的不合理現(xiàn)象，以及由此誘發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。事實(shí)上，1996年后對離退休金實(shí)施了調(diào)整機(jī)制，但一些在崗職工因企業(yè)不景氣或下崗等原因而沒有增加工資，形成了“在崗不如退休”的局面，這種狀態(tài)下很難防范道德風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)�？梢姡�在對我國社會保障財(cái)政進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須充分考慮道德風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、社會保障財(cái)政責(zé)任的界定

　　社會保障財(cái)政責(zé)任，即財(cái)政對社會保障的責(zé)任，是政府的社會保障職能與財(cái)政職能的有機(jī)結(jié)合，是政府對社會保障承擔(dān)責(zé)任的財(cái)力基礎(chǔ)和基本形式。從性質(zhì)、內(nèi)容和配置等角度界定社會保障財(cái)政責(zé)任，是設(shè)計(jì)社會保障財(cái)政制度的理論基礎(chǔ)。

　�。ㄒ唬┥鐣�保障財(cái)政責(zé)任的性質(zhì)

　　在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，社會保障財(cái)政責(zé)任具有如下幾種基本屬性：

　　1、幫助責(zé)任�！稇椃ā返�45條規(guī)定，我國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)；國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬，幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育�！秳趧臃ā罚�1994年）第70條規(guī)定：“國家發(fā)展社會保險(xiǎn)事業(yè)，建立社會保險(xiǎn)制度，設(shè)立社會保險(xiǎn)基金，使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況上獲得幫助和補(bǔ)償”。社會保障財(cái)政責(zé)任，就是財(cái)政代表國家和社會對公民提供物質(zhì)幫助的責(zé)任。正因?yàn)槭且环N幫助，由財(cái)政所供給的社會保障水平，既不可能滿足公民的全部生活需求，也不應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)交換原則而要求公民作出對等的貢獻(xiàn)。明確這一點(diǎn)，對于控制財(cái)政的社會保障支出水平和規(guī)模是有意義的。

　　2、有限責(zé)任。社會保障除政府參與外還有其他多種社會參與者，財(cái)政所供給的社會保障只是社會保障體系的一個(gè)組成部分，必須與其他社會保障相結(jié)合。不應(yīng)當(dāng)將社會保障的全部負(fù)擔(dān)都推給財(cái)政，而應(yīng)當(dāng)劃清財(cái)政責(zé)任主體與其他責(zé)任主體的社會保障責(zé)任界限。究其原因，一是由于政府財(cái)力有限，僅負(fù)維持社會成員基本生活的責(zé)任，不可能統(tǒng)包統(tǒng)攬。以失業(yè)為例，失業(yè)保險(xiǎn)只是供養(yǎng)了失業(yè)者，并沒有從根本上解決失業(yè)問題。因此要真正解決失業(yè)，還必須努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)崗位。二是由于政府社會保障的統(tǒng)一性與各地區(qū)、各部門、各企業(yè)、各層次社會成員的差異性之間存在矛盾，實(shí)行多種保障形式相結(jié)合，能較好地解決這一矛盾。在這里，政府社會保障雖然居于主導(dǎo)地位，仍還需要企業(yè)內(nèi)部保障作輔助；并且政府社會保障還需要與商業(yè)保險(xiǎn)分工和配合。

　　3、基礎(chǔ)責(zé)任。公民需要保障的生活需求是多層次的，其中最低層次是基本生活需求，此種需求若得不到滿足便不能生存。國家提供社會保障的首要任務(wù)就是保障公民的基本生活需求，其實(shí)質(zhì)就是保障公民的生存權(quán)。因?yàn)楦鲊�的社會保障都以國家基本保障即國家直接組織和面向全社會并且統(tǒng)一水平和規(guī)則的社會保障為主干，局部性、內(nèi)部性、差別性的補(bǔ)充保障只能是輔助性的。所以，財(cái)政對社會保障的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是為實(shí)施國家基本保障而提供資金支撐的責(zé)任。這種責(zé)任是其他責(zé)任主體的社會保障責(zé)任的基礎(chǔ)�；�于這種責(zé)任，由財(cái)政資金支撐的項(xiàng)目有：（1）政府設(shè)立的公立醫(yī)院的全部成本，包括藥品的成本；（2）基礎(chǔ)養(yǎng)老金當(dāng)年收不抵支的部分；（2）救助最低生活保障線以下的貧困人群；（3）保障最低生活需要的住房；（4）滿足社區(qū)服務(wù)最低需求的設(shè)施；（5）失業(yè)下崗人員培訓(xùn)的基本條件和培訓(xùn)期間受訓(xùn)人員的生活補(bǔ)助金資助；（6）部分甚至大部分承擔(dān)社區(qū)服務(wù)的非營利組織的服務(wù)成本；（7）基礎(chǔ)養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)金和貧困居民救濟(jì)金因物價(jià)上漲而損失的部分。

　　4、最后責(zé)任，也稱“兜底責(zé)任”。財(cái)政是社會保障的“保障”。社會保障主要是為了彌補(bǔ)市場缺陷，一旦社會保障基金入不敷出，財(cái)政扮演著“最后風(fēng)險(xiǎn)承當(dāng)者”的角色。各國財(cái)政幾乎都要對社會保險(xiǎn)基金給予適當(dāng)補(bǔ)助，有的是彌補(bǔ)保險(xiǎn)基金赤字，有的是承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)開支。瑞典《國家保險(xiǎn)法》（1962年）就規(guī)定，社會保障基金來源于雇主繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，基金不足時(shí)由國家財(cái)政補(bǔ)貼。在我國尚未建立財(cái)政對養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助制度的條件下，為彌補(bǔ)各地養(yǎng)老金的拖欠，1998年中央財(cái)政撥款60多億元，對養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支進(jìn)行了應(yīng)急補(bǔ)助。

　　5、轉(zhuǎn)移支付責(zé)任。財(cái)政支出按其性質(zhì)劃分為購買支出和轉(zhuǎn)移支出兩大類，轉(zhuǎn)移支出主要包括社會保障支出、補(bǔ)貼支出、捐贈支出與債務(wù)利息支出等，其中社會保障支出已超過其他一切項(xiàng)目而位居榜首，如美國和英國的社會保障支出都占財(cái)政支出的40%左右。[15]正因?yàn)樯鐣�保障�?cái)政責(zé)任屬于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，社會保障財(cái)政應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平原則，一方面以稅或費(fèi)形式強(qiáng)制性地從社會成員尤其是富裕階層集中收入，另一方面以保險(xiǎn)待遇、福利待遇等支出形式向社會成員尤其是貧窮階層轉(zhuǎn)移支出，從而形成大規(guī)模的財(cái)富由富向窮的社會性流動。

　　6、法定責(zé)任。社會保障是政府為了彌補(bǔ)市場缺陷而設(shè)置的，倘若政府無力承擔(dān)，任社會各方面自愿承辦，自找門路，各行其事，甚至有利則多辦，無利則少辦或不辦，那么就不是在彌補(bǔ)市場缺陷，而是在進(jìn)一步擴(kuò)大市場缺陷，進(jìn)一步引起社會不公。因此，應(yīng)當(dāng)將社會保障財(cái)政責(zé)任法定化，財(cái)政必須依法定標(biāo)準(zhǔn)、以法定方式為社會保障承擔(dān)資金支持責(zé)任，各級政府都不得減免和推卸這種責(zé)任。我國改革社會保險(xiǎn)費(fèi)用由國家統(tǒng)收統(tǒng)支的作法，但這決非意味著國家對社會保障不再承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，更不能籠統(tǒng)地解釋為國家可以減輕或免除在社會保障中的責(zé)任。有學(xué)者主張要減輕國家責(zé)任，在理論上是錯誤的，在實(shí)踐上是有害的。據(jù)原勞動部統(tǒng)計(jì)，1993年社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征收比率為92%，1994年只有84%，個(gè)別地區(qū)還不到80%，并有繼續(xù)下降的趨勢，其原因主要是征收法律依據(jù)不足，法定責(zé)任不明確所致。在這種背景下，如果不從法律上強(qiáng)調(diào)社會保障財(cái)政責(zé)任，很可能只會亂上加亂，而達(dá)不到預(yù)期的目的。

　�。ǘ�）社會保障財(cái)政責(zé)任的內(nèi)容

　　財(cái)政對社會保障所承擔(dān)的責(zé)任具有多項(xiàng)內(nèi)容，對不同的社會保障項(xiàng)目，責(zé)任內(nèi)容也不盡相同。歸納言之，社會保障財(cái)政責(zé)任的內(nèi)容大致分為財(cái)源責(zé)任和管理責(zé)任兩大類。

　　1、財(cái)源責(zé)任

　　財(cái)源責(zé)任，即財(cái)政作為社會保障的資金來源所承擔(dān)的責(zé)任。其中包括：（1）籌集資金的責(zé)任。財(cái)政應(yīng)當(dāng)以征收社會保障稅和費(fèi)、發(fā)行社會保障債券和彩票、變現(xiàn)國有資產(chǎn)等方式，為社會保障籌措所需資金。（2）分配資金的責(zé)任。財(cái)政應(yīng)當(dāng)以財(cái)政支出預(yù)算的形式在各種財(cái)政類型之間、社會保障各項(xiàng)目之間、中央和各級地方之間合理分配社會保障資金。（3）提供資金的責(zé)任。財(cái)政應(yīng)當(dāng)遵循社會保障預(yù)算的安排，按照�？顚Ｓ玫脑瓌t，以撥款、補(bǔ)貼等方式，向社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)供給資金。

　　財(cái)政是社會保障活動的財(cái)力總后臺和根本支柱。財(cái)政提供社會保障基金一般有三種形式：[16]（1）社會保障法直接規(guī)定國家負(fù)擔(dān)的份額；（2）以讓稅的形式負(fù)擔(dān)，即對用人單位繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)稅前列支，對被保險(xiǎn)人繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)稅前扣除；（3）社會保險(xiǎn)基金出現(xiàn)缺口時(shí)，由中央財(cái)政或地方財(cái)政給予支持，即國家扮演最后出場的角色。后兩種形式在我國被普遍采用。[17]如《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》中規(guī)定，企業(yè)繳納的待業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)在繳納所得稅前列支；《廣東省企業(yè)職工社會工傷保險(xiǎn)規(guī)定》中規(guī)定，私營企業(yè)、個(gè)體工商戶在經(jīng)營收入中提取，施工企業(yè)在工程造價(jià)中列支，其他企業(yè)和企業(yè)化管理的事業(yè)單位在營業(yè)外列支；《海南省職工醫(yī)療保險(xiǎn)暫行規(guī)定》中規(guī)定，企業(yè)分擔(dān)的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，可在稅前列支；《上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》中規(guī)定，企業(yè)和自收自支的事業(yè)單位在稅前列支；在職人員工資收入中繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的部分免征個(gè)人所得稅；在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不敷支付時(shí)，由地方財(cái)政給予補(bǔ)貼。有學(xué)者指出，我國社會保障財(cái)政支持的主要問題是缺乏力度、規(guī)范化、透明度和公平性不夠。政府對社會保險(xiǎn)的財(cái)政支持，需要在量上加大力度；克服人為因素，將財(cái)政支持的原則和比例納入法律條文，與民知曉，受民監(jiān)督；對人為原因造成基金短缺的地區(qū)，應(yīng)以借貸方式助其渡過難關(guān)，而不是補(bǔ)貼虧空。[18]

　　2、管理責(zé)任

　　由于社會保障基金籌集和支付的方式、范圍和標(biāo)準(zhǔn)直接影響國民收入的分配和再分配，影響財(cái)政分配關(guān)系，財(cái)政有責(zé)任管理社會保障資金運(yùn)行的全過程，以保證基金既能及時(shí)籌集起來和支付出去，又與財(cái)政、企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)。其主要內(nèi)容有：（1）參與制定社會保障政策，為社會保障基金的籌集和分配提供標(biāo)準(zhǔn)；（2）編制和執(zhí)行社會保障預(yù)算，平衡社會保障基金的收支；（3）參與社會保障基金的征管，確保其及時(shí)足額上繳；（4）將各種來源的社會保障基金統(tǒng)一納入財(cái)政管理的范圍，并按社會保障項(xiàng)目的不同，分設(shè)財(cái)政專戶儲存，確保�？顚Ｓ�；（5）對社會保障基金的運(yùn)營進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，確保其安全和保值增值；（6）規(guī)范社會保障財(cái)務(wù)管理及其監(jiān)管，研究和制定與社會保障相關(guān)的財(cái)務(wù)制度，從較高的層次規(guī)范和監(jiān)督社會保障財(cái)務(wù)收支活動。

　　我們注意到，有少數(shù)國家如智利等國，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等個(gè)別項(xiàng)目與事務(wù)交由私人機(jī)構(gòu)管理，但實(shí)質(zhì)上還是由政府監(jiān)督其運(yùn)行，并由財(cái)政承擔(dān)最終責(zé)任，而私人機(jī)構(gòu)承擔(dān)的只是一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施或運(yùn)行之責(zé)，不是通常意義上的管理責(zé)任。

　　（三）社會保障財(cái)政責(zé)任的配置

　　社會保障財(cái)政責(zé)任在不同財(cái)政主體之間的配置，是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制和社會保障體制相關(guān)聯(lián)的問題，受到歷史因素、現(xiàn)實(shí)因素和未來因素的制約，可分別從縱向配置、橫向配置和財(cái)政類型配置三種角度來分析。

　　1、縱向配置。關(guān)于社會保障財(cái)政責(zé)任在中央財(cái)政和地方各級財(cái)政之間的配置，強(qiáng)調(diào)以下兩點(diǎn)尤其重要：（1）財(cái)政責(zé)任與保障職能和事務(wù)對稱。在中央和地方各級之間，財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的輕重，應(yīng)當(dāng)取決于承擔(dān)社會保障職能和事務(wù)的多少。根據(jù)改革的目標(biāo)模式，社會保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)定位于省級統(tǒng)籌，于是，社會保險(xiǎn)財(cái)政的財(cái)源責(zé)任應(yīng)當(dāng)主要集中于省級財(cái)政。由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡問題非常突出，中央財(cái)政負(fù)有平衡全國社會保障水平的重任，這就要求社會保障財(cái)政責(zé)任適當(dāng)集中于中央財(cái)政。（2）上級財(cái)政對下級財(cái)政負(fù)連帶責(zé)任。我國財(cái)政體制以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理為原則，地方財(cái)政不是嚴(yán)格意義上的獨(dú)立財(cái)政，下級財(cái)政預(yù)算包括于上級財(cái)政預(yù)算之中。在這種框架中，當(dāng)下級財(cái)政無力承擔(dān)社會保障責(zé)任時(shí)，上級財(cái)政當(dāng)然負(fù)有連帶責(zé)任，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最終連帶責(zé)任。我國1999年中央財(cái)政支持社會保障資金共255億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助地方下崗職工基本生活保障資金90億元，中央財(cái)政支持地方補(bǔ)發(fā)歷史拖久的養(yǎng)老金83億元。[19]

　　2、橫向配置。關(guān)于社會保障財(cái)政責(zé)任在不同地方財(cái)政之間的配置，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持地方財(cái)政責(zé)任與地方經(jīng)濟(jì)水平對應(yīng)的原則。我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡，既有與世界各國區(qū)域發(fā)展過程中的共性（如資源、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等結(jié)構(gòu)因素的影響），又具有本國改革與發(fā)展中獨(dú)特的制度和政策背景。達(dá)成共識的是，發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有不發(fā)達(dá)地區(qū)的貢獻(xiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)的超前發(fā)展是以犧牲不發(fā)達(dá)地區(qū)的落后為代價(jià)的：（1）發(fā)達(dá)地區(qū)能夠憑借其優(yōu)越的條件，吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)資金、人才和勞動力的大量流入。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，僅1992年西北地區(qū)的銀行就有大約20%——50%的貸款貸到廣東、海南、山東等地。大量資金的外流，使原本資金就短缺的西部地區(qū)發(fā)展更趨困難；（2）由于我國價(jià)格改革首先從下游產(chǎn)品開始，即最先放開的是一些加工制成品（主要是輕紡產(chǎn)品），而處在上游的基礎(chǔ)性產(chǎn)品（如煤油電等能源產(chǎn)品、銅鋁鋼等原材料產(chǎn)品、糧棉等農(nóng)產(chǎn)品）在很長一段時(shí)間仍由國家計(jì)劃控制。這種上下游產(chǎn)品的價(jià)格改革不同步，在中國垂直型的地區(qū)分工格局下，對東西差距擴(kuò)大具有深刻的影響。[20]因而，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政對本地區(qū)社會保障的責(zé)任應(yīng)當(dāng)重于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政對本地區(qū)社會保障的責(zé)任，為了避免不同地區(qū)之間社會保障水平的過度差別，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社會保障應(yīng)當(dāng)由上級財(cái)政承擔(dān)較多責(zé)任，或由發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。

　　在剛剛過去的2000年，中央繼續(xù)加大了對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地的社會保障工作（特別是加大對城市居民最低生活保障）的投入。這樣做主要是基于三點(diǎn)考慮：一是1999年中央確定提高社會保障標(biāo)準(zhǔn)并對中西部的調(diào)標(biāo)資金進(jìn)行補(bǔ)助，從根本上解決了這些地區(qū)因財(cái)政困難保障標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低、保障人數(shù)普遍偏少的問題，效果明顯；二是由于歷史、地理等方面原因，中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。過去不少地方主要靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助其財(cái)政困難，而且當(dāng)時(shí)的補(bǔ)助也沒有考慮建立社會保障制度這一新的財(cái)政支出因素，所以，短時(shí)間內(nèi)讓這些地區(qū)建立規(guī)范的社會保障制度，在資金上存在較大困難；三是我國的老工業(yè)基地多數(shù)集中在中西部地區(qū)，國有大中型企業(yè)（包括中央直屬企業(yè)和軍工三線企業(yè)）多，這些企業(yè)過去曾為我國的社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防事業(yè)作出重大貢獻(xiàn)。目前國有企業(yè)轉(zhuǎn)軌調(diào)整時(shí)期困難較大，中央已經(jīng)給予多方面扶助，今后仍堅(jiān)持扶植性政策。特別值得注意的是，在2000年，中央繼續(xù)對“確保基本養(yǎng)老金發(fā)放”給予支持。具體辦法有四個(gè)。第一，按照1999年提高企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的中央補(bǔ)助資金，全額補(bǔ)助24個(gè)地區(qū)。第二，對煤炭、有色等原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率降至地方平均費(fèi)率，由此出現(xiàn)的基金缺口，由中央財(cái)政補(bǔ)助；對部分困難地區(qū)的困難行業(yè)，如鐵道、電力、郵電等行業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口，中央也給予適當(dāng)補(bǔ)助。第三，對少數(shù)財(cái)政困難地區(qū)的中央直屬軍工企業(yè)，比照執(zhí)行煤炭、有色行業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，納入中央財(cái)政補(bǔ)助范圍。第四，對基金結(jié)余少、無法保證當(dāng)期發(fā)放資金的老工業(yè)基地、邊疆民族地區(qū)等，中央財(cái)政給予借款支持，而地方申請借款的條件是：基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收繳率達(dá)到90%以上，省級調(diào)劑金制度落實(shí)到位。[21]

　　3、財(cái)政類型配置。關(guān)于社會保障財(cái)政責(zé)任在不同財(cái)政類型之間的配置，必須強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政與資本財(cái)政、城市財(cái)政與農(nóng)村財(cái)政的社會保障責(zé)任分配。（1）市場經(jīng)濟(jì)要求政資分開、政企分開和資企分開，財(cái)政作為政府的分配行為，在客觀上表現(xiàn)為以社會管理者的身份，為滿足公共需要進(jìn)行分配而形成公共財(cái)政；以國有資產(chǎn)所有者代表的身份，對國有資本進(jìn)行價(jià)值管理和收益分配而形成國有資本財(cái)政。由于我國的資本財(cái)政比重過高、公共財(cái)政比重過低，按照財(cái)政平衡原則，資本財(cái)政應(yīng)降低、公共財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)，目前迫切需要將一部分資本財(cái)政轉(zhuǎn)化為公共財(cái)政中的社會保障財(cái)政。（2）處于發(fā)展中的我國，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，相應(yīng)形成了別具特色的城市財(cái)政和農(nóng)村財(cái)政。在工業(yè)化進(jìn)程中，城市財(cái)政比重過高，農(nóng)村財(cái)政比重過低，國家對城市社會保障的投入和組織多于農(nóng)村社會保障，使社會保障權(quán)利在城市和農(nóng)村之間分配極不平等：在勞動權(quán)或就業(yè)權(quán)方面，戶籍或戶口的性質(zhì)設(shè)定，導(dǎo)致城市人口有就業(yè)權(quán)，而農(nóng)村人口依自然就業(yè)制度，無所謂待業(yè)，也無所謂失業(yè)，而且有“農(nóng)村剩余勞動力”的說法；在養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)方面，城市離退休人口和老年人口由國家、社會和工作單位提供養(yǎng)老金、養(yǎng)老保險(xiǎn)或物質(zhì)幫助，而農(nóng)村老年人口則主要由家庭養(yǎng)老、“五�！别B(yǎng)老，并無養(yǎng)老金或法定的養(yǎng)老物質(zhì)幫助；在醫(yī)療保健權(quán)方面，大量由國家或集體舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和設(shè)施，為城市人口醫(yī)療保健提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，而農(nóng)村的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和設(shè)施，既少且差，廣大的農(nóng)村人口又囿于合作醫(yī)療制度的不健全，其醫(yī)療保健的物質(zhì)基礎(chǔ)極不牢固。[22]換言之，“城市的社會保障基本上是在家庭保障的基礎(chǔ)上，以政府（單位）的制度化保障為主，以非制度化保障為輔的體系，農(nóng)村社會保障則是以家庭保障為主，以政府和集體保障為輔的非制度化結(jié)構(gòu)。前者的保障基本上是有保障的保障，而后者的保障則基本上是無保障的保障。”[23]在可持續(xù)發(fā)展被確認(rèn)為我國21世紀(jì)基本國策的今天，雖然需要繼續(xù)保持城市社會保障與農(nóng)村社會保障分立格局，但同時(shí)應(yīng)當(dāng)通過加大財(cái)政對農(nóng)村社會保障的投入和組織，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)村社會保障水平，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障差距。另一方面，城市財(cái)政應(yīng)當(dāng)支持農(nóng)村財(cái)政，并將支農(nóng)和扶貧作為城市財(cái)政的一項(xiàng)任務(wù)。理由主要在于：建國以來，農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)通過提供“社會義務(wù)工”和“平價(jià)糧”，無償調(diào)撥土地和低償征用土地，忍受工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”等方式，支持城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對城市財(cái)政貢獻(xiàn)極大，而這卻一再被忽視且無相應(yīng)補(bǔ)償；即使在現(xiàn)階段，游離于社會保障“安全網(wǎng)”之外的農(nóng)民廉價(jià)勞動力進(jìn)城“打工”，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展再作新貢獻(xiàn)，這也理當(dāng)?shù)玫匠姓J(rèn)和補(bǔ)償。

　　在這種配置理念的支撐下，建立社會保障轉(zhuǎn)移支付制度勢在必行。有學(xué)者建議，在社會保險(xiǎn)基金分散管理，也沒有開征社會保障稅的條件下，僅能就社會保險(xiǎn)補(bǔ)助部分建立社會保障轉(zhuǎn)移支付制度，而社會保險(xiǎn)經(jīng)常開支由于分散管理無法建立相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。一旦開征社會保障稅，將社會保障收入納入預(yù)算管理，可以建立既有地方政府對中央政府的社會保障資金援助制度，又有中央政府對地方政府的社會保障資金補(bǔ)助的完整的社會保障轉(zhuǎn)移支付制度。社會保障轉(zhuǎn)移支付制度的建立除要考慮地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、地理等一般因素外，還必須考慮各地離退休人數(shù)占全體職工人數(shù)的比重、失業(yè)率、醫(yī)療支出水平等特殊因素，按“因素法”確定社會保障轉(zhuǎn)移支付水平。[24]

　　三、完善我國社會保障財(cái)政制度的若干法律對策

　　（一）完善社會保障預(yù)算制度

　　雖然目前我國各項(xiàng)社會保障資金都納入了國家預(yù)算，但其安排的社會保障支出分散在行政費(fèi)和各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的有關(guān)科目中，并未實(shí)行專門的預(yù)算管理，如社會救濟(jì)、社會福利和優(yōu)撫安置等方面的預(yù)算資金以及行政事業(yè)單位離、退休經(jīng)費(fèi)仍與政府經(jīng)常性支出混在一起，僅行政事業(yè)單位離退休人員經(jīng)費(fèi)開支一項(xiàng)就分散在270多個(gè)預(yù)算科目中核算[25]，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金僅僅是列收列支而已，致使社會保障基金收支總量不清，難以進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)算管理和監(jiān)督，特別是難以使公民了解政府在社會保障事業(yè)發(fā)展上作出的努力。

　　隨著社會保障制度的深化和社會保險(xiǎn)基金規(guī)模的日益擴(kuò)大，將數(shù)額巨大的基金留在政府預(yù)算之外，由其他部門掌握和投資，實(shí)質(zhì)是形成第二財(cái)政，大大分散財(cái)政能夠集中統(tǒng)一使用的財(cái)力。我們僅僅認(rèn)識到這點(diǎn)，從而將各項(xiàng)社會保障資金納入國家預(yù)算，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。社會保障事業(yè)的持續(xù)和均衡發(fā)展，需要長期保持社會保障資金的收支平衡。為此，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一和完備的社會保障預(yù)算制度。黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，要“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度。建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，并可以根據(jù)需要建立社會保障預(yù)算和其他預(yù)算”。1995年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》進(jìn)一步規(guī)定，各級政府預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。國務(wù)院國發(fā)（1996）29號文件《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》明確規(guī)定，“社會保障基金在國家財(cái)政建立社會保障預(yù)算制度以前，先按預(yù)算外資金管理制度進(jìn)行管理，�？顚Ｓ茫�加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督�！�

　　1、社會保障預(yù)算的原則

　�。�1）全面預(yù)算、統(tǒng)一預(yù)算原則。社會保障預(yù)算作為獨(dú)立和并列于政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的一種預(yù)算，應(yīng)當(dāng)將以往分散和混合在眾多財(cái)政收支科目中具有社會保障性質(zhì)的各種收支項(xiàng)目集中起來，構(gòu)成一套獨(dú)立的收支體系，使其涵蓋各種社會保障項(xiàng)目，將社會保障的各種基本形式和補(bǔ)充形式，將社會保障基金的各種來源和用途、各種統(tǒng)籌帳戶和個(gè)人帳戶，都納入預(yù)算范圍。無論何種社會保障項(xiàng)目的預(yù)算，其運(yùn)行規(guī)則和管理規(guī)則都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。為此，有必要制定《社會保障預(yù)算條例》，就社會保障預(yù)算的原則、范圍、構(gòu)成、編制和實(shí)施等基本問題作出統(tǒng)一規(guī)定。

　　（2）水平適度、量力而行原則。社會保障預(yù)算追求收支平衡，有以支定收和以收定支兩種基本方式。為了確保社會保障達(dá)到一定水平，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)定的社會保障水平確定預(yù)算期內(nèi)的社會保障支出總量；再根據(jù)預(yù)定的社會保障支出總量，確定預(yù)算期內(nèi)的社會保障收入總量，使其能夠滿足社會保障支出并略有結(jié)余。為了將社會保障水平控制在不超越經(jīng)濟(jì)承受能力的限度內(nèi)，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定預(yù)算期內(nèi)能夠承受的社會保障收入總量；再根據(jù)預(yù)定的社會保障收入總量，在做到略有結(jié)余的前提下安排社會保障支出。在我國現(xiàn)階段，一方面，由于歷史欠帳太多，社會保障水平較低且入不敷出，在預(yù)算中就應(yīng)當(dāng)適度提高社會保障水平，并為此而增加社會保障收入總量；另一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平不高，為保持和增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，特別是要接受西方國家社會保障水平過高而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)將社會保障水平限定在經(jīng)濟(jì)承受能力的幅度內(nèi)，盡可能減少社會保障赤字，量力而行地安排社會保障支出。

　�。�3）絕對分項(xiàng)預(yù)算、相對分級預(yù)算原則。絕對分項(xiàng)預(yù)算，是指社會保障基金按照不同社會保障項(xiàng)目分別建立絕對獨(dú)立的預(yù)算，即不同社會保障項(xiàng)目的基金各有特定收入來源和支出項(xiàng)目，不同項(xiàng)目基金的收入不能混淆和替代，不同項(xiàng)目基金的支出不能串換和挪用。社會保障由兩大部分構(gòu)成，一部分是社會福利、社會救濟(jì)和社會優(yōu)撫，另一部分則是社會保險(xiǎn)。從社會福利、社會救濟(jì)和社會優(yōu)撫來看，它們由于沒有對應(yīng)的固定收入來源，只能依靠財(cái)政一般性收入來解決，所以它們主要的財(cái)力來源是由政府經(jīng)常性預(yù)算收入安排的。社會保險(xiǎn)則由于主要采取繳稅（費(fèi)）的方式籌集社會保險(xiǎn)基金，似乎不必與政府預(yù)算發(fā)生關(guān)系，可以自成體系、自收自支、自我循環(huán)周轉(zhuǎn)，僅靠自身的基金預(yù)算就可以解決問題。但市場經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，使得社會保險(xiǎn)基金容易入不敷出。從這個(gè)意義上講，某時(shí)期社會保險(xiǎn)基金收不抵支應(yīng)是常態(tài)。鑒于社會保險(xiǎn)不是商業(yè)保險(xiǎn)，它本身不具有保本營利的要求，但又必須通過保障所有社會成員的基本生活條件，以實(shí)現(xiàn)社會公平。所以，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同社會保障項(xiàng)目的收支平衡需要，分項(xiàng)確定財(cái)政支持。

　　相對分級預(yù)算，是指社會保障基金實(shí)行中央級和縣級以上各級地方分級預(yù)算，下級預(yù)算只是相對獨(dú)立于上級預(yù)算，亦即下級預(yù)算包括于上級預(yù)算之中，形成全國統(tǒng)一的社會保障預(yù)算體系。分級預(yù)算的編制有一個(gè)從無到有、從初級到高級的發(fā)展過程�？紤]到目前社會保障地、市級統(tǒng)籌的現(xiàn)狀，現(xiàn)實(shí)的做法是從地、市級財(cái)政開始編制社會保障預(yù)算，并要求在地、市級財(cái)政編制社會保障預(yù)算的基礎(chǔ)上，進(jìn)行逐級匯總，直到編制整個(gè)國家的社會保障預(yù)算。在分級預(yù)算中，應(yīng)當(dāng)考慮到上級社會保障財(cái)政對下級社會保障財(cái)政的連帶責(zé)任。

　　2、社會保障預(yù)算的實(shí)施進(jìn)程和管理范圍

　　一個(gè)國家的社會保障水平（覆蓋面和保障程度），主要取決于該國的GNP水平和所得稅率的高低。我國是一個(gè)人均GNP水平很低、各地區(qū)發(fā)展水平差距很大的國家，因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)將建立和健全社會救濟(jì)制度放在優(yōu)先的地位，而在今后三五年內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將“兩個(gè)確�！保▏�有企業(yè)下崗人員基本生活保障、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放）作為最優(yōu)先的重點(diǎn)。

　　在目前社會保障基金和社會保障經(jīng)費(fèi)支出的資金來源、運(yùn)營管理形式、管理辦法不盡一致，又涉及許多部門的情況下，可循序漸進(jìn)�？煽紤]分兩步進(jìn)行：第一步編制由社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和政府公共預(yù)算中的社會保障經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算兩個(gè)“板塊”組成的具有過渡性的社會保障預(yù)算。大體考慮：一是編制社會保障基金預(yù)算，具體內(nèi)容包括：（1）企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余；（2）失業(yè)保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余；（3）醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余；（4）工傷保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余；（5）職工生育保險(xiǎn)基金收支及結(jié)余；（6）住房公積金收支及結(jié)余；（7）殘疾人就業(yè)保障金收支及結(jié)余；（8）社會福利基金收支及結(jié)余；等等。二是編制一般性財(cái)政收入安排的社會保障經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，具體內(nèi)容包括：（1）衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)支出，含衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、中醫(yī)事業(yè)費(fèi)、公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃生育補(bǔ)助；（2）優(yōu)撫救濟(jì)支出，含撫恤事業(yè)費(fèi)、軍隊(duì)離退休人員安置費(fèi)、社會福利救濟(jì)事業(yè)費(fèi)、自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)、特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助費(fèi)、特大自然災(zāi)害后恢復(fù)重建補(bǔ)助費(fèi)、其他民政事業(yè)費(fèi)；（3）行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)；（4）其他社會保障性支出，包括城鎮(zhèn)青年就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)、住房改革支出、全國扶貧支出、教育補(bǔ)助費(fèi)、住房改革支出、國家扶貧支出、教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)（指人民助學(xué)金、職業(yè)教育補(bǔ)助費(fèi)、特殊教育補(bǔ)助費(fèi)）、價(jià)格補(bǔ)貼；等等。

　　第二步，將社會保險(xiǎn)預(yù)算和社會優(yōu)撫、社會救濟(jì)和社會福利等預(yù)算結(jié)合起來，加總在一起，統(tǒng)一安排支出，再將具有社會保障性質(zhì)的政府收支及其投資預(yù)算運(yùn)營活動全部納擴(kuò)社會保障預(yù)算范圍，形成一個(gè)統(tǒng)一的、由財(cái)政部門集中管理的社會保障預(yù)算。從長遠(yuǎn)來看，由于我國社會保障實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的辦法，因此，作為反映社會保障收支全面情況的預(yù)算收支表不僅包括社會統(tǒng)籌部分，而且涵蓋個(gè)人帳戶部分。

　　3、社會保障預(yù)算管理中各主體的職責(zé)

　　各級財(cái)政部門在社會保障預(yù)算制定過程中對編制社會保障預(yù)算，負(fù)有全面責(zé)任。每年年初，由各級財(cái)政部門根據(jù)基金行政主體所報(bào)的社會保險(xiǎn)收支計(jì)劃對本年度保險(xiǎn)基金收支編制專項(xiàng)預(yù)算，將編制完成的社會保障財(cái)政預(yù)算，連同公共預(yù)算和國有資產(chǎn)預(yù)算一起提交本級人民代表大會討論和審批。財(cái)政部門還必須肩負(fù)對社會保險(xiǎn)基金的審計(jì)稽核職責(zé)：一是負(fù)責(zé)對本級和下級管理機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督；二是對工作對象即用人單位及職工退休人員的繳費(fèi)、領(lǐng)取情況進(jìn)行稽核。[26]

　　人民代表大會負(fù)責(zé)審批社會保障預(yù)算。其審查要點(diǎn)為：（1）社會保險(xiǎn)資金當(dāng)年收入和支出的配比狀況，當(dāng)年收入能否滿足當(dāng)年支出的需要；（2）整個(gè)社會保障預(yù)算收支平衡狀況，各科目之間資金的流動情況；（3）公共預(yù)算對社會保障預(yù)算資金的撥款情況；（4）國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算對社會保障預(yù)算的資金劃撥情況；（5）社會保障預(yù)算中社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶的銜接情況；（6）社會保障資金積累和保值增值情況；（7）其他在當(dāng)年發(fā)生的特殊情況。

　　勞動和社會保障行政部門、民政部門對本部門范圍及其主管的社會保障項(xiàng)目的預(yù)算編制負(fù)有直接責(zé)任。主要職責(zé)包括：（1）預(yù)計(jì)本部門范圍內(nèi)社會保障支出情況，向同級財(cái)政提出本部門社會保障預(yù)算支出建議數(shù)；（2）執(zhí)行經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)的社會保障預(yù)算，根據(jù)社會保障法規(guī)的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放社會保障資金；（3）指導(dǎo)下屬預(yù)算單位的社會保障預(yù)算編制和執(zhí)行，做好日常管理工作。

　　社會保險(xiǎn)基金管理部門（或稱社會保險(xiǎn)基金公司）作為預(yù)算編制和執(zhí)行的單位，其具體職責(zé)為：（1）預(yù)測本基金在下一年度的投資收益情況和相應(yīng)的成本和凈盈利水平；（2）向財(cái)政部門提出下年度基金運(yùn)作收益建議數(shù)；（3）做好基金投資組合和日常監(jiān)督和管理工作。

　�。ǘ�）完善社會保障籌資制度

　　目前我國社會保障的籌資方式主要是征繳社會保險(xiǎn)費(fèi)，1999年初頒布《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》以來加大了征繳力度。此外，為扶持社會保障事業(yè)的發(fā)展，1999年10月，我國開始征收居民儲蓄利息稅，主要用彌補(bǔ)社會保障資金缺口；2000年1月財(cái)政部、國家稅務(wù)總局還規(guī)定，住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金、失業(yè)保險(xiǎn)金存入銀行個(gè)人賬戶所得的利息收入免征個(gè)人所得稅。盡管如此，仍未解決社會保障資金嚴(yán)重短缺的問題。

　　由財(cái)政負(fù)擔(dān)社會保障資金的不足部分是當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍作法。特別是我國社會保障制度尚處于啟動階段，財(cái)政對社會保障事業(yè)的投入，是建立與完善社會保障制度的關(guān)鍵。鑒于當(dāng)前國家財(cái)力有限，原國家勞動部在總結(jié)各地改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒國外社會保障經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，曾于1994年制訂《社會保險(xiǎn)制度改革的總體思路》，提出“結(jié)合產(chǎn)權(quán)制度改革，從國有企業(yè)資產(chǎn)或其紅利中劃撥一部分資金，用于彌補(bǔ)國有企業(yè)職工社會保險(xiǎn)基金的不足”。它強(qiáng)調(diào)用國有資產(chǎn)的收益償付保險(xiǎn)費(fèi)用；而在國有資產(chǎn)未取得收益前，先運(yùn)用債權(quán)的形式支付給受保障的社會成員，實(shí)行社會保障債權(quán)化。

　　我們認(rèn)為，政府掌握國有資有的目的是為了增進(jìn)全體國民的利益，而社會保障正是國民的最大利益所在，也是只有政府才能管理的領(lǐng)域。將部分國有資產(chǎn)充入社會保障基金從理論上是可行的。但社會保障國有資產(chǎn)籌資應(yīng)從大概念的“國有資產(chǎn)”中整體切塊，即從政府財(cái)政收入中撥轉(zhuǎn)，使財(cái)政在不增加過多負(fù)擔(dān)的情況下，更多投入資金保障社會成員的基本生活。[27]可采取的主要措施有：（1）減少財(cái)政對部分虧損企業(yè)的補(bǔ)貼，并將這部分資金用于社會保障，作為籌集社會保障資金的重要渠道。對于實(shí)際上已破產(chǎn)的企業(yè)，財(cái)政停止或減少對其補(bǔ)貼，讓其破產(chǎn)，將所減少財(cái)政補(bǔ)貼的部分用作社會保障基金，由社會保障機(jī)構(gòu)對破產(chǎn)企業(yè)的職工負(fù)責(zé)。據(jù)測算，如果將目前國家財(cái)政對虧損企業(yè)近600億元的財(cái)政補(bǔ)貼減少5%，則能得到近30億元的社會保障資金。這不僅有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且也可為社會保障事業(yè)注入資金。（2）將國有資產(chǎn)存量的變現(xiàn)（包括國有閑置資產(chǎn)的出售和拍賣以及國有資產(chǎn)股權(quán)的出售和轉(zhuǎn)讓）收入部分轉(zhuǎn)化為社會保障資金。由于國有資產(chǎn)中包含了勞動者的必要勞動積累，將部分國有存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為社會保障資金，是對勞動者過去勞動的補(bǔ)償，符合投入與收益相一致的公平原則。并且，這種方案不會增加國家額外負(fù)擔(dān)，還將增強(qiáng)社會保障資金的承受力。（3）從國債收入中拿出一部分轉(zhuǎn)作社會保障資金。主要是基于，如果對職工發(fā)行認(rèn)可債券，意味著國家對他們以前的貢獻(xiàn)認(rèn)帳，當(dāng)他們年老退休時(shí)可通過認(rèn)可債券的兌現(xiàn)獲得回報(bào)；此外，社會保障資金結(jié)余主要用于購買國債。因此，當(dāng)社會保障資金入不敷出時(shí)，可考慮這部分國債資金的補(bǔ)充作用。（4）設(shè)置社會保險(xiǎn)稅、農(nóng)村公益稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅、奢侈消費(fèi)稅等稅種，并法定其收入全部或大部分用于社會保障支出。（5）對社會公益捐贈適用不同于民事贈與法的特別法，對社會公益捐贈人給予相應(yīng)的鼓勵和優(yōu)惠。（6）加大發(fā)售社會福利彩票的力度。

　　為了將社會保障籌資納入法律軌道，建議對運(yùn)用國有資產(chǎn)解決企業(yè)職工勞保福利待遇欠帳的政策[28]進(jìn)行清理，并在此基礎(chǔ)上制定《社會保障基金籌集法》或《社會保障基金籌集條例》，建立以籌集社會保障基金為目的的新型財(cái)政制度，對籌資目的、變現(xiàn)對象、變現(xiàn)方式、變現(xiàn)資金的分配和使用等作出明確規(guī)定，使社會保障籌資有法可依。

　　社會保障體系的組成項(xiàng)目性質(zhì)各異，其資金來源和籌資形式亦有所區(qū)別。其中，社會保險(xiǎn)具有權(quán)利與義務(wù)基本對等的屬性，是政府、企業(yè)和個(gè)人的共同責(zé)任，且要求有固定和常量的資金來源，應(yīng)當(dāng)以企業(yè)和個(gè)人繳納為主、財(cái)政補(bǔ)貼為輔；而社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利具有權(quán)利與義務(wù)不對等的屬性，主要是政府的責(zé)任，且難以用固定和常量的資金來源來滿足，其所需資金除了以一般性稅收項(xiàng)目來解決外，還可采取發(fā)行社會保障債券和彩票[29]等靈活性財(cái)政收入方式。在這里僅就社會保險(xiǎn)稅的制度設(shè)計(jì)試作論述。

　　社會保險(xiǎn)稅是為解決社會保險(xiǎn)財(cái)源問題而專門設(shè)立的一種稅。建立社會保險(xiǎn)稅制度，是規(guī)范社會保障基金籌措方式的根本出路，也是國際通行的做法。據(jù)《世界政府財(cái)政年鑒（1990年）》記載的118個(gè)國家資料，實(shí)行社會保險(xiǎn)稅制度的有80個(gè)國家，其覆蓋面占發(fā)達(dá)國家的68%，其中德、法、澳大利亞、瑞士、荷蘭、瑞典等國的社會保險(xiǎn)稅已成為這些國家的第一稅種，如德國社會保障稅收入占中央財(cái)政收入45.3%，法國社會保障稅收入占中央財(cái)政收入45.67%，澳大利亞社會保障稅收入占中央財(cái)政收入47.33%.美國的社會保險(xiǎn)稅征收始于1935年，開始征收時(shí)范圍小，稅率低。第二次世界大戰(zhàn)后，隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和社會保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，社會保險(xiǎn)稅占聯(lián)邦收入的比重直線上升，目前為38%，僅次于個(gè)人所得稅（占45%），居各稅的第二位[30].我國臺灣地區(qū)《勞動保障法案》（1985年）也規(guī)定，對勞動者的薪給征收國家社會保障稅，稅率為薪給的6%—8%，其中80%由雇主支付，20%由雇員支付。全部稅收收入用于社會保障體系中的養(yǎng)老金、殘疾補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼等內(nèi)容的支出。我國一旦征收社會保險(xiǎn)稅，較之社會保險(xiǎn)費(fèi)制度，它不僅可以徹底改變我國勞動、人事、衛(wèi)生、民政等多部門爭辦保險(xiǎn)的格局，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的顯性責(zé)任；而且有利于加大社會保險(xiǎn)基金的征收力度，對社會保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，保持社會保險(xiǎn)籌資政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性和相對穩(wěn)定性，從而降低社會保險(xiǎn)基金的征收成本，提高社會保障基金運(yùn)作效率；更有利于公平負(fù)擔(dān)，為企業(yè)間的公平競爭和勞動力的自由流動創(chuàng)造外部條件。

　　我國應(yīng)當(dāng)制定《社會保險(xiǎn)稅條例》，設(shè)計(jì)一種能夠體現(xiàn)效益性、社會性、規(guī)范性、公平性和適度性原則的社會保險(xiǎn)稅制度，就各種稅制要素作出規(guī)定：

　　1、納稅人。遵循國家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的原則，將納稅人確定為中國境內(nèi)各類企事業(yè)單位及其職工，城鎮(zhèn)個(gè)體勞動者也可以有條件地作為納稅人。行政事業(yè)單位（財(cái)政不撥款的事業(yè)單位除外）可不作為法定納稅人，但財(cái)政部門與行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)行政事業(yè)單位在職人員的勞動報(bào)酬乘以社會保險(xiǎn)稅率計(jì)算出的稅金，由財(cái)政部門列入預(yù)算支出，劃撥給社會保險(xiǎn)基金。

　　2、課稅對象與計(jì)稅依據(jù)。社會保險(xiǎn)稅由原社會保險(xiǎn)費(fèi)轉(zhuǎn)化而來，應(yīng)當(dāng)以納稅人的單位工資總額或個(gè)人工資收入的份額為課稅對象。其組成應(yīng)當(dāng)依據(jù)國務(wù)院統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》來統(tǒng)一界定，包括基本工資、獎金、津貼、補(bǔ)貼等收入項(xiàng)目，凡屬不應(yīng)列入工資總額范圍的項(xiàng)目，如資本利息、股息所得、利息收入等均不計(jì)入社會保險(xiǎn)稅的課稅基數(shù)。課稅對象扣除法定減免項(xiàng)目的余額為計(jì)稅依據(jù)。企業(yè)繳納的稅金可視同工資成本進(jìn)入管理費(fèi)用，在所得稅前扣除；行政事業(yè)單位繳納的稅金可從預(yù)算經(jīng)費(fèi)中列支；私營企業(yè)、個(gè)體勞動者繳納的稅金允許從個(gè)人所得額中扣除，以免重復(fù)課稅。對于因自然災(zāi)害等不可抗拒因素造成確有困難的納稅人，可根據(jù)實(shí)際情況給予必要的扣除項(xiàng)目。

　　3、起征點(diǎn)和最高限征點(diǎn)。由于個(gè)人繳納社會保險(xiǎn)稅必然會減少個(gè)人的即期實(shí)際收入，為了確保個(gè)人不因繳稅而加重即期生活困難，有必要對個(gè)人繳稅作出起征點(diǎn)的規(guī)定。依現(xiàn)行立法的規(guī)定，收入低于最低生活保障線的城鎮(zhèn)居民，由政府和企事業(yè)單位提供一定數(shù)額的最低生活救助金。所以，應(yīng)當(dāng)將當(dāng)?shù)刈畹蜕�活保障線作為社會保險(xiǎn)稅的起征點(diǎn)。凡收入在最低生活保障線以下者可不繳納；收入超過最低生活保障線者，若繳稅后的剩余收入低于最低生活保障線的，就應(yīng)當(dāng)相應(yīng)減少其繳稅額，確保其繳稅后的剩余收入不低于最低生活保障線。

　　對企事業(yè)單位征收社會保險(xiǎn)稅，應(yīng)當(dāng)規(guī)定最高限征點(diǎn)，即規(guī)定最高課稅基數(shù)，工資總額超過此基數(shù)的部分，可不納稅。這是因?yàn)椋海?）不同企事業(yè)單位之間的工資水平差別非常懸殊，實(shí)行最高限征點(diǎn)可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)企事業(yè)單位之間的稅負(fù)公平；（2）對工資水平很高的企事業(yè)單位，實(shí)行最高限征點(diǎn)，可以為其辦理單位補(bǔ)充社會保險(xiǎn)和提高職工福利水平留下財(cái)力余地。鑒于最高限征點(diǎn)有限制和減少社會保險(xiǎn)稅總量的弊端，應(yīng)當(dāng)合理確定最高限征點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，將上年度本單位月均工資水平高于本地區(qū)月均工資水平一定倍數(shù)規(guī)定為確定最高課稅基數(shù)的依據(jù)，這里的“倍數(shù)”應(yīng)當(dāng)綜合考慮上年度本地區(qū)甚至全國行業(yè)工資水平差距和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)指數(shù)等因素具體確定。

　　4、稅目和稅率。1952年國際勞工組織大會通過的《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》包括九項(xiàng)，即醫(yī)療津貼、疾病津貼、失業(yè)津貼、老齡津貼、工傷津貼、家庭津貼、生育津貼、殘疾津貼和遺屬津貼。考慮到中國國情，本著由窄到寬、逐步健全完善的原則，現(xiàn)階段稅目應(yīng)以1986年國務(wù)院頒布的勞動保險(xiǎn)改革有關(guān)條例的精神為基礎(chǔ)，先確定養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)三個(gè)基本稅目，企業(yè)現(xiàn)在實(shí)行的工傷保險(xiǎn)、生育補(bǔ)貼和遺屬撫恤，劃分醫(yī)療費(fèi)用和生活補(bǔ)貼費(fèi)用后，分別歸入醫(yī)療費(fèi)用和養(yǎng)老保險(xiǎn)。不同稅目分別設(shè)置不同的稅率，且企事業(yè)單位的稅率和勞動者個(gè)人的稅率應(yīng)有所不同。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)詳細(xì)測算，與通脹指數(shù)、生活費(fèi)水平變動情況等因素聯(lián)系起來，統(tǒng)籌考慮，科學(xué)決策。但該稅率不宜采取累進(jìn)稅率，而應(yīng)選擇比例稅率形式。我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，目前社會保障水平還不宜過高，具體稅率應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段居民生活支出平均水平測算養(yǎng)老金和失業(yè)保險(xiǎn)金等支出的需要，并參照現(xiàn)階段各地區(qū)、部門統(tǒng)籌這幾項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)的實(shí)際情況，綜合計(jì)算確定。有學(xué)者建議，參照國際慣例，根據(jù)我國20世紀(jì)90年代前5年的實(shí)際負(fù)擔(dān)和2000年變化趨勢，社會保險(xiǎn)稅可占企業(yè)用工成本的28%，初步設(shè)定企業(yè)和個(gè)人分別負(fù)擔(dān)22%和6%較為合適。[31]由于各地經(jīng)濟(jì)和社會保險(xiǎn)收支狀況存在較大差異，稅率設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)兼具統(tǒng)一性和靈活性，在全國稅率大體一致，有利于勞動力流動的前提下，可允許各省市的社會保險(xiǎn)稅率有3%——5%的浮動幅度。[32]

　　5、征收管理。社會保障稅由于其覆蓋面寬，稅基分散，宜確定為地方稅，實(shí)行屬地管理，采取自行申報(bào)納稅與源泉扣繳相結(jié)合的辦法，由地方稅務(wù)局按月計(jì)征，稅收收入經(jīng)地方財(cái)政按時(shí)足額轉(zhuǎn)到社會保障機(jī)構(gòu)。對企事業(yè)單位繳納部分，實(shí)行申報(bào)繳納；對職工個(gè)人繳納部分實(shí)行源泉扣繳，在發(fā)給職工工資時(shí)，由企事業(yè)單位代扣代繳；對個(gè)體勞動者、農(nóng)民采取自行申報(bào)繳納，隨同商品勞務(wù)稅的繳納，一并課征。

　　注釋：

　　[1] 北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心宏觀組：《中國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的選擇：激勵與增長》，《金融研究》2000年第5期。

　　[2] 湯曉莉：《自愿儲蓄、強(qiáng)制儲蓄和“稅收——債券發(fā)行”安排》，《金融研究》2000年第12期。

　　[3] N：缺乏數(shù)據(jù)。

　　[4] 美國在1993年的社會保障稅收入達(dá)1.1萬億美元，占其全部稅收收入的30%.參見[美]加爾布雷斯：《談美國宏觀經(jīng)濟(jì)政策》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》1994年第2期。

　　[5] 伊志宏：《養(yǎng)老金改革：模式選擇及其金融影響》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2000年版，第42頁。

　　[6] 歐洲經(jīng)濟(jì)共同體：《社會保障：一切歐洲規(guī)模的討論》，轉(zhuǎn)引自《社會主義經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社1987年版，第418頁。

　　[7] [美]薩繆爾森：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館1979年版，第507頁。

　　[8] 杜儉：《中國社會保障制度改革與國家財(cái)政》，載劉克崮、陸百甫主編：《轉(zhuǎn)軌時(shí)期財(cái)政貨幣政策的協(xié)調(diào)與配合》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2000年版，第182頁。

　　[9] 馬克思：《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》，人民出版社1965年版，第11頁。

　　[10] 《社會保障體系建設(shè)專家談。胡鞍鋼發(fā)言》，《勞動保障通訊》2000年第10期。

　　[11] 《社會保障體系建設(shè)專家談。胡鞍鋼發(fā)言》，《勞動保障通訊》2000年第10期。

　　[12] “新人”、“中人”和“老人”，是我國社會保障基金的籌集由現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌制轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的部分積累制過程中出現(xiàn)的特有名詞。所謂“新人”指部分積累制實(shí)施后參加工作的職工：“中人”指實(shí)施前參加工作、實(shí)施3年后到達(dá)法定離退休年齡離退休的職工：“老人”指實(shí)施前已經(jīng)離退休的人員。

　　[13] 劉溶滄、趙志耘主編：《中國財(cái)政理論前沿》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第463頁。

　　[14] [挪威]卡爾。H.博爾奇：《保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，庹國柱等譯，商務(wù)印書館1999年版，第431頁。

　　[15] 鄭功成：《論中國特色的社會保障道路》，武漢大學(xué)出版社1997年版，第129頁。

　　[16] 也有學(xué)者將財(cái)政提供社會保障基金分為以下三種形式：（1）財(cái)政撥款；（2）國家讓稅；（3）國家讓利。有兩種方式，一是國家對存儲于國家金融機(jī)構(gòu)的社�；�金或購買國債的社�；�金，給予較高的利率優(yōu)惠，從而使社會基金保值增值；二是給予投入國家基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的社會保障基金較高的資產(chǎn)收益率，這實(shí)際上也是國家讓給社會保障機(jī)構(gòu)的收益，它擴(kuò)大了社會保障基金的來源。參見郭席四：《社會保障導(dǎo)論》，西藏人民出版社1999年版，第102頁；覃有土、樊啟榮：《社會保障法》，法律出版社1997年版，第147—14頁。這也是有道理的！

　　[17] 值得指出的是，為了增加社會保障基金的收入、擺脫社會保障面臨的危機(jī)，西方各國對原先免稅的社會保障給付開始征收所得稅。如法國從1980年開始對養(yǎng)老金征收所得稅，從1982年起對失業(yè)津貼中超過最低工資部分征收所得稅，用以支付醫(yī)療費(fèi)用；比利時(shí)從80年代開始，先后對養(yǎng)老金和殘疾津貼開征所得稅，撥入養(yǎng)老保險(xiǎn)和遺屬保險(xiǎn)基金；荷蘭則從1983年開始對疾病津貼征稅，投入醫(yī)療保險(xiǎn)基金。但這還是無礙于確立社會保障財(cái)政的財(cái)源責(zé)任。

　　[18] 楊燕綏：《社會保險(xiǎn)法》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第231頁。

　　[19] 于濱：《全面布局社會保障》，《瞭望新聞周刊》2000年第6—7期。

　　[20] 陳耀：《國家中西部發(fā)展政策研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2000年版，第93—99頁。

　　[21] 于濱：《全面布局社會保障》，《瞭望新聞周刊》2000年第6—7期。

　　[22] 李學(xué)春：《農(nóng)村人口的社會保障權(quán)利研究》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第1期。

　　[23] 周一平：《中國西部地區(qū)完善社會保障制度芻議》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第3期。

　　[24] 陳先森：《面向21世紀(jì)社會保障的財(cái)政思考》，《財(cái)政研究》1998年第9期。

　　[25] 劉溶滄、趙志耘主編：《中國財(cái)政理論前沿》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第456頁。

　　[26] 張新民：《完善我國養(yǎng)老基金制度的立法思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》1998年第2期。

　　[27] 樊啟榮：《國有資產(chǎn)部分存量轉(zhuǎn)化為社會保險(xiǎn)基金的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《法商研究》1997年第4期；郭士征：《關(guān)于轉(zhuǎn)移部分國有資產(chǎn)充入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可行性方案研究》，《財(cái)經(jīng)研究》1999年第2期。

　　[28] 如1989年2月國務(wù)院三部委（財(cái)政部、體改委、國資局）《關(guān)于出售國有小型企業(yè)的規(guī)定》、國發(fā)（1994）59號文《國務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》，以及1994年試行現(xiàn)代企業(yè)制度的政策中，都有使用國有資產(chǎn)解決歷史遺留問題的政策。

　　[29] 關(guān)于政府債務(wù)政策與社會安全網(wǎng)的研究，請參見朱光耀、鄭權(quán)：《金融危機(jī)。經(jīng)濟(jì)安全與政府債務(wù)政策》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年版，第180—217頁；1994年以來，全國福利彩票共發(fā)行銷售343億元，籌集福利資金101億元。參見《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》2000年11月1日第4版《短訊集錦》。2001年1月6日在上海舉行的全國民政廳局長會議上還傳出消息：民政部力爭在“十五”期間發(fā)行1000億元的福利彩票，其中2001年擬發(fā)行福利彩票150億元。關(guān)于社會捐助，我國已有《中國福利彩票管理辦法》（民政部，1994年）、《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》（民政部，1994年）等規(guī)章出臺。

　　[30] 參見陶正非：《國外社會保險(xiǎn)稅及其借鑒作用》，《中南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》1995年第6期；劉洲偉：《費(fèi)改稅掄起“三板斧”》，《南方周末》1998年11月27日第7版。也有學(xué)者指出，自從1889年德國率先開征社會保障稅以來，至今已建立社會保障制度的160個(gè)國家中，有90多個(gè)國家開征了社會保障稅。參見王美涵主編：《中國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證研究》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1999年版，第349—367頁。該書還對我國開征社會保障稅的可行性進(jìn)行了分析，實(shí)施步驟進(jìn)行了設(shè)計(jì)。

　　[31] 藺翠牌主編：《中國財(cái)政監(jiān)督的法律問題》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第235頁。

　　[32] 陳穗紅、于中一、石英華：《關(guān)于我國社會保險(xiǎn)稅的研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2000年第54期。