三、從縣鄉(xiāng)財政困難的成因看提高其財政支農(nóng)能力的艱難性

　　縣鄉(xiāng)財政的嚴重困難，是導致其支農(nóng)能力不強并增長艱難的根本原因。那么，如果能夠在短期內(nèi)根本改變縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的狀況，就有可能促進縣鄉(xiāng)財政支農(nóng)能力的增強。但是，這種縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的狀況，是否可以在短期內(nèi)根本消除的呢？為了科學地回答這一問題，我們先來分析當前導致縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的原因。根據(jù)我們的大量調(diào)查和文獻研究，形成縣鄉(xiāng)財政嚴重困難局面的根本原因，在于以下幾點。

　�。ㄒ唬┰谇钒l(fā)達地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，由子區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特點，來自工商業(yè)的財政收入增長緩慢，而增長潛力比較小的農(nóng)業(yè)稅費卻成為縣鄉(xiāng)財政收入的重要或主要來源；因此，多數(shù)縣鄉(xiāng)難免會出現(xiàn)財政收入增長的艱難局面

　　除上級政府的轉(zhuǎn)移支付外，縣鄉(xiāng)財政收入主要來自兩大塊，一是工商業(yè)對財政收入的貢獻，二是面向農(nóng)民收取的各項稅費。近年來，縣鄉(xiāng)政府直接辦的企業(yè)大多已完成改制，因此，依托與縣域企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，縣鄉(xiāng)政府獲得收入的渠道已迅速萎縮。農(nóng)村中小企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）正處于加快分化重組的新階段。少數(shù)區(qū)域農(nóng)村中小企業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢迅速凸顯，借此可迅速躋身于發(fā)達區(qū)域之列。而在大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村中小企業(yè)的發(fā)展劣勢卻在明顯增強，這些地區(qū)的農(nóng)村中小企業(yè)正面臨著加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題；甚至對其中大多數(shù)區(qū)域來說，更確切的說法應(yīng)該是面臨加快退出的問題。因此，在大多數(shù)地區(qū)，特別是欠發(fā)達地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，工商業(yè)難以有效地支撐縣鄉(xiāng)財政收入的增長�？h鄉(xiāng)財政收入的增長，只能將面向農(nóng)民收取的稅費作為重要或主要來源（以山東肥城市這個農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)為例，詳見表1）。但是，從本質(zhì)上說，來自農(nóng)業(yè)的稅費卻不具有長期迅速增長的潛質(zhì)。鑒于深化農(nóng)村稅費改革的工作正在有序推進，中央已經(jīng)出臺了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、逐步降低農(nóng)業(yè)稅率等相關(guān)政策，鑒于各級政府在減輕農(nóng)民負擔方面的工作力度逐步加大，至少從近中期看，面向農(nóng)民收取的各種稅費，也很難支撐縣鄉(xiāng)財政收入的持續(xù)快速增長。

　　表1 近年來山東肥城市兩鎮(zhèn)的財政收入及其構(gòu)成（單位：萬元、%）

　　資料來源：本人直接調(diào)查。

　�。ǘ�）自上而下的增支減收政策頻繁出臺，加劇了縣鄉(xiāng)財政的困難性

　　近年來，自上而下的增支減收新政策對縣鄉(xiāng)財政困難的影響，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是“中央出政策，地方出資金”的新政策出臺，增加了縣鄉(xiāng)財政支出增長的剛性和收入增長的艱難性。在這類政策中，比較典型的有：對龍頭企業(yè)的稅收優(yōu)惠多在地方稅上開口子，擴大農(nóng)業(yè)稅因災(zāi)減免，連續(xù)數(shù)次出臺的機關(guān)事業(yè)單位增資政策、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策等。二是政策性增人增長過快，導致人員經(jīng)費的增長遠高于財政收入的增長。政策性增人包括大中專學生的分配、復(fù)轉(zhuǎn)軍人的安置、甚至民辦教師轉(zhuǎn)正等。據(jù)對吉林省41個縣（市）的調(diào)查，1998-2002年，這些縣（市）每年新增財政供養(yǎng)人口1.3萬人，新增支出1.1億元，占縣（市）新增財力的15%.

　　（三）現(xiàn)行財政體制強化了各級政府上收財權(quán)、下放事權(quán)的格局，從而加劇了縣鄉(xiāng)財政的困境

　　從1994年開始，我國以分稅制為主要內(nèi)容的財政體制改革，取得了積極的成效；但是，就總體來說，現(xiàn)行分稅制的不完善之處也是顯而易見的。在省以下層面實際運作的財政體制，甚至主要是上級政府憑借對下級政府的行政和人事控制權(quán)，對分稅制和財政包干體制按照機會主義原則進行結(jié)合的產(chǎn)物。在這種財政體制的運行中，容易形成或強化以下傾向：（1）各級政府盲目效仿分稅制改革中中央集中財權(quán)的做法，形成省以下政府層層向上集中財權(quán)的格局。（2）各級政府之間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問題比較突出，客觀上形成了各級政府層層向下下放事權(quán)的局面。這兩方面的綜合作用，容易導致縣、鄉(xiāng)兩級政府“履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾”（賈康、白景明，2002）。（3）現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，在很大程度上帶有新舊體制雙軌并存的特征，在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付總量中，只有過渡期轉(zhuǎn)移支付才是適應(yīng)市場經(jīng)濟和分稅制改革要求，真正具有平衡地方財力功能的規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付，但其相對規(guī)模小、所占比重偏低卻是一個突出問題。因此，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度雖然在總體上呈現(xiàn)不斷完善的趨勢，但在當前卻并沒有達到縮小地區(qū)差距的效果，甚至放大了地區(qū)經(jīng)濟差距（馬栓友、于紅霞，2003），加劇了農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的財政困難，甚至財政風險。

　�。ㄋ模┳陨隙�下的壓力型行政體制，增加了形成縣鄉(xiāng)財政困難的可能性

　　經(jīng)過改革開放20多年的發(fā)展，我國行政體制改革雖然取得了重大進展，壓力性體制的特性有所減弱。但是，就總體而言，我國行政體制的改革仍然嚴重滯后于經(jīng)濟體制的改革，現(xiàn)行行政體制仍在一定程度上具有壓力型體制的特征。壓力型行政體制的運行，容易導致各級政府之間的職責、分工界限不清，甚至容易把上下級政府之間的職能差別，簡單地理解為區(qū)域范圍上的比例放大或縮小。由此會引發(fā)5個方面的問題：（1）便于上級政府向下級政府推諉事權(quán)。（2）可能導致財政支出標準、甚至某些財政支出政策的決定權(quán)過度集中，限制縣鄉(xiāng)政府在一定限度內(nèi)因地制宜地靈活決定財政支出標準、甚至財政支出政策的可能性。在多數(shù)情況下，全國統(tǒng)一的財政支出標準，可能低于發(fā)達地區(qū)的需要，卻容易超越欠發(fā)達地區(qū)的區(qū)域發(fā)展水平和財政承受能力。（3）導致各級政府要把主要精力定位于傳達上級政府的政策意圖、強化對下級政府的控制；而少暇結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H制定和實施切實有效且富有特色的區(qū)域發(fā)展思路，從而束縛基層政府因地制宜地調(diào)整職能定位、支持區(qū)域發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性，進而影響區(qū)域發(fā)展的成效和財源的培育。（4）強化縣鄉(xiāng)政府在政府層次序列中的弱勢地位，強化各級政府上收財權(quán)、下放事權(quán)的格局，甚至為政府相關(guān)部門搭車收費和亂收稅費提供便利。（5）強化現(xiàn)有政府行為和政績考核體系的運行慣性，妨礙政府職能的有效轉(zhuǎn)變，導致基層政府迫于政績考核的壓力，從競爭性投資領(lǐng)域的退出步伐較慢。而政府介入競爭性領(lǐng)域的投資、經(jīng)營活動及由此形成的政企不分問題，往往會增加其形成直接負債、或有負債和隱性負債的可能性。政府職能轉(zhuǎn)變的滯后，也會增加政府的運行成本和農(nóng)村公共品供給中的浪費現(xiàn)象，從而增加財政的支出壓力。顯然，上述5個方面的問題都會從現(xiàn)實和長遠、增支和減收兩方面，增加縣鄉(xiāng)財政的困難。

　�。ㄎ澹�對于縣鄉(xiāng)債務(wù)或財政風險缺乏有效的約束機制，縣鄉(xiāng)債務(wù)或風險管理處于混亂乃至失控狀態(tài)

　　除顯性直接負債外，在多數(shù)地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)，或有負債甚至隱性負債的規(guī)模到底有多大，仍然是一個迷�？h鄉(xiāng)負債和風險管理的混亂失控狀態(tài)，固然與或有負債或隱性負債的性質(zhì)有關(guān)，也與缺乏統(tǒng)一權(quán)威的財政債務(wù)和風險管理機構(gòu)不可分割。從理論上說，財政部門是財政債務(wù)和風險的管理機構(gòu)；但預(yù)算約束軟化和管理不力，預(yù)算外、制度外財政收支的大量發(fā)生，甚至源自財政系統(tǒng)之外的政府顯性、隱性或直接、或有負債的大量出現(xiàn)，實際上動搖著財政部門作為財政債務(wù)和風險管理部門的統(tǒng)一性和權(quán)威性。現(xiàn)行的《預(yù)算法》在第28條規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。在實際的縣鄉(xiāng)負債難以有效避免的情況下，執(zhí)行這項規(guī)定，固然有利于控制縣鄉(xiāng)顯性直接負債的增長，卻也會“逼迫”縣鄉(xiāng)負債更多地采取隱性負債和或有負債的形式，從而增加了縣鄉(xiāng)負債和財政風險的控制難度。

　　此外，縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)或風險管理處于混亂、失控狀態(tài)，還與對縣鄉(xiāng)政府及其主要領(lǐng)導人的道德風險缺乏有效的制衡機制相關(guān)。比如，縣鄉(xiāng)政府之間、甚至政府各部門之間為建設(shè)“政績工程”、“形象工程”的競爭，是形成縣鄉(xiāng)負債和財政困難的重要原因。但是，對由此形成的財政負債或財政風險，卻缺乏有效的責任追究或約束機制。而且，現(xiàn)有的“以上為主”的干部考核和提拔機制，還容易產(chǎn)生“膽子越大，提拔越快”的激勵效應(yīng)，變相鼓勵政府主要領(lǐng)導人在“政績工程”和“形象工程”方面的擴張沖動，導致“一個人的政績，幾屆人的包袱”諸如此類的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

　　前文對當前形成縣鄉(xiāng)財政困難的主要原因進行了分析。在這些原因中，前述第一方面的原因，從表面上看，似乎是區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特點，導致了縣鄉(xiāng)財政收入增長艱難；但進而言之，則與尚未形成適應(yīng)現(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的縣鄉(xiāng)財政體制有關(guān)。后4個方面的原因，基本上都屬于體制或制度層面的。因此，可以說，當前，形成我國縣鄉(xiāng)財政嚴重困難局面的根本原因，在于體制性或制度性因素，在于我國的制度轉(zhuǎn)型嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的要求。要從根本上走出縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的局面，必須在完善社會主義市場經(jīng)濟的過程中，堅定不移地加快制度轉(zhuǎn)型。從前文分析可見，要通過加快制度轉(zhuǎn)型，從根本上消除當前縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的局面，需要做長期不懈的努力，非短期內(nèi)可以做到的。換句話說，要在短期內(nèi)根本消除縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的局面，在全國大多數(shù)地區(qū)是不現(xiàn)實的。

　　四、調(diào)整財政支農(nóng)政策的思路

　�。ㄒ唬┰诮�中期政府的財政支農(nóng)體系中，重新調(diào)整縣鄉(xiāng)政府的職能定位，明確中央和省級政府在欠發(fā)達地區(qū)財政支農(nóng)中的主體地位

　　前文分析表明，當前，要顯著提高縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力，或根本改變縣鄉(xiāng)財政支農(nóng)能力虛弱的局面，在大多數(shù)地區(qū)，特別是欠發(fā)達地區(qū)，在總體上是不現(xiàn)實的。因此，在近中期內(nèi)，要在切實保障各級政府對農(nóng)業(yè)的支持總量穩(wěn)定增長的前提下，采取務(wù)實的態(tài)度，明確中央和省級政府在欠發(fā)達地區(qū)財政支農(nóng)中的主體地位，進一步明確并增強中央和省級政府的財政支農(nóng)責任（包括投入責任），確保今后中央和省級的財政支農(nóng)投入，成為這些地區(qū)政府財政支農(nóng)投入總量增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主體；確保以中央和省級政府為主、以（地）市縣鄉(xiāng)為輔的政府財政支農(nóng)投入的增長，能夠有效地促進這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定，使政府財政支農(nóng)的作用能夠滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求。這樣可以從兩個方面切實促進國家財政支農(nóng)能力的穩(wěn)定增長。第一，有利于防止各級政府相互推諉財政支農(nóng)責任，導致財政支農(nóng)行為難以真正地付諸實施。第二，避免因縣鄉(xiāng)政府財政支農(nóng)能力的虛假增長，而影響宏觀決策的科學性或?qū)е仑斦�支農(nóng)實際效果的下降。

　�。ǘ�）整合資源，突出重點，加強監(jiān)督，將提高財政支農(nóng)資金的使用效果與增加財政支農(nóng)資金放到同等重要的地位

　　由于農(nóng)業(yè)亟待財政支持的項目和領(lǐng)域眾多，而實際的財政支農(nóng)資金總量較少；財政支農(nóng)資金存在著多部門分散管理和分散投入、重復(fù)投入、撒胡椒面等問題，在相當程度上影響著財政支農(nóng)資金的使用效果。因此，在不違反WTO規(guī)則的前提下，財政支農(nóng)要結(jié)合投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進一步整合資源、突出重點，加大向重點領(lǐng)域、重點組織、重點產(chǎn)品、重點項目和重點地區(qū)的傾斜支持力度，加強部門整合、資源整合和項目整合工作。鼓勵政府各部門結(jié)合重點支持和項目帶動，加強部門聯(lián)合和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，有機整合跨部門、跨渠道乃至不同性質(zhì)的支農(nóng)資金，形成支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或農(nóng)業(yè)發(fā)展的合力。為此，建議根據(jù)財政支農(nóng)項目大類的不同，成立由某個部門牽頭、相關(guān)部委參加的財政支農(nóng)部際聯(lián)席會議制度，建立對重大項目的相互通報和信息共享體系。在暫時無法實現(xiàn)跨部門跨類別資金統(tǒng)籌使用的情況下，鼓勵同一部門內(nèi)部不同單位的相關(guān)支農(nóng)資金統(tǒng)籌使用。

　　（三）優(yōu)化調(diào)整政府支持農(nóng)業(yè)的方式，實現(xiàn)不同財政支農(nóng)方式乃至財政支農(nóng)與其他支農(nóng)方式的有機結(jié)合

　　從國內(nèi)外經(jīng)驗看，財政支農(nóng)可以采取多種方式，除目前采用較多的財政無償投資外，還可以采取貼息、稅費減免或投資補助等形式。對于公益性較強的領(lǐng)域如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性的農(nóng)村科技推廣體系建設(shè)等，適宜采取財政無償投資的方式；但是，對于介于公益性和競爭性之間或競爭性相對較強、但政府應(yīng)該鼓勵的領(lǐng)域，如農(nóng)民培訓、良種推廣和農(nóng)產(chǎn)品營銷體系建設(shè)等，今后宜逐步轉(zhuǎn)向更多地采用貼息、稅費減免或投資補貼等形式。進行這種財政支農(nóng)方式的調(diào)整，一方面，是為了使有限的財政支農(nóng)資金更大程度地發(fā)揮作用；另一方面，也為了避免因政府直接介入競爭性領(lǐng)域的投資活動，導致不同類型經(jīng)濟主體之間競爭環(huán)境的不平等性，或?qū)Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展起到矯枉過正的作用。此外，也應(yīng)該重視政府財政支農(nóng)與其他支持方式的有機結(jié)合、增強財政支農(nóng)資金對金融等其他支農(nóng)資金和民間投資的引導作用。

　�。ㄋ模┘涌熘贫葎�(chuàng)新，促進縣鄉(xiāng)財政困難的緩解，并從戰(zhàn)略的高度培育縣鄉(xiāng)政府的支農(nóng)能力

　　通過加快制度創(chuàng)新，從戰(zhàn)略上逐步消除形成縣鄉(xiāng)財政困難的制度根源，不僅有利于促進農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，還有利于逐步增強縣鄉(xiāng)政府的支農(nóng)能力。在此，增強縣鄉(xiāng)政府的支農(nóng)能力包括兩層含義。即通過增強縣鄉(xiāng)財力，消除縣鄉(xiāng)財政困難，一方面，減少縣鄉(xiāng)負債，增強縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)業(yè)的資金支持能力；另一方面，促進縣鄉(xiāng)政府的良性運轉(zhuǎn)，借此增強縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策引導和服務(wù)能力。財政支農(nóng)大多屬于面向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供農(nóng)村公共品供給的活動，按照公共品受益范圍的不同，財政支農(nóng)應(yīng)由不同層次的政府層次承擔相應(yīng)的事權(quán)和支出責任。在財政支農(nóng)方面，如果縣鄉(xiāng)政府長期處于缺位或幾乎有名無實的狀態(tài)，是不利于提高財政支農(nóng)資金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)的財政支農(nóng)以中央和省級政府為主、（地）市縣鄉(xiāng)政府為輔的必要性和合理性；另一方面，也要看到從戰(zhàn)略上培養(yǎng)縣鄉(xiāng)政府財政支農(nóng)能力的緊迫性。從戰(zhàn)略上培育縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力，需要從消除縣鄉(xiāng)財政困難的根源做起。限于篇幅，在此不再贅述。

　�。ㄎ澹└鶕�(jù)受益范圍和財政能力相結(jié)合的原則，逐步明晰各級政府在財政支農(nóng)方面的事權(quán)，實現(xiàn)不同級次政府之間在財政支農(nóng)方面的有序分工和整合

　　目前在財政支農(nóng)方面，重復(fù)投資、分散投資、政府投資缺位和越位現(xiàn)象同時存在，一個重要原因是對各級政府及政府各部門之間的事權(quán)界定不清；甚至習慣于計劃經(jīng)濟和壓力型行政體制的思維定式，把本該由中央政府（充其量再加上省級政府）承擔的事權(quán)，不切實際地強加于地方政府。今后，有必要在加強研究、充分討論的基礎(chǔ)上，重新調(diào)整各級政府在財政支農(nóng)方面的事權(quán)分工，為實現(xiàn)不同級次政府之間在財政支農(nóng)方面的協(xié)調(diào)整合創(chuàng)造條件。當然，此項工作是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)該采取既積極又謹慎的態(tài)度，操之過急容易產(chǎn)生“先污染，需要再治理”的問題。