摘要：除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力嚴重虛弱，幾乎成為普遍現(xiàn)實。形成這種局面的根本原因，在于縣鄉(xiāng)財政的嚴重困難。而形成縣鄉(xiāng)財政嚴重困難的根本原因，多在體制性或政策性方面，并非短期內(nèi)容易消除的。因此，增強縣鄉(xiāng)財政的支農(nóng)能力具有艱難性，現(xiàn)行的財政支農(nóng)政策應(yīng)做5方面的調(diào)整。即明確中央和省級政府在欠發(fā)達地區(qū)財政支農(nóng)中的主體地位；整合資源，突出重點，加強監(jiān)督，優(yōu)化調(diào)整政府支農(nóng)方式；從戰(zhàn)略上培育縣鄉(xiāng)政府的支農(nóng)能力，逐步明晰各級政府財政支農(nóng)的事權(quán)。
　　關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財政；財政支農(nóng)；制度
　　近年來，由于中央政府對“三農(nóng)”問題的重視程度日趨提高，中央財政、甚至許多省級財政對農(nóng)業(yè)的支持保護力度明顯加大。但是，縣鄉(xiāng)財政對農(nóng)業(yè)的支持程度是否相應(yīng)地有所增長？縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力與現(xiàn)行政策的要求有無矛盾？主要原因何在？能否采取有效措施切實增強縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力？或者要不要對現(xiàn)有的財政支農(nóng)政策進行重新調(diào)整？本報告試圖通過研究回答這些問題。
　　一、縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力嚴重虛弱幾成普遍現(xiàn)實
　　近年來，大量調(diào)查和案例研究顯示，除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，我國縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力不強，甚至比較虛弱，主要表現(xiàn)在以下方面。
　�。ㄒ唬┛h鄉(xiāng)本級財政的支農(nóng)能力有名無實，或極其虛弱；財政支農(nóng)主要依賴中央和省級財政
　　案例1：據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心對湖北襄陽縣的調(diào)查，1997-2000年間，全縣農(nóng)業(yè)災(zāi)害嚴重，非澇即旱；但縣財政支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出，除每年近20%的上級撥款外，剩余的80%是虛數(shù)，共達4310萬元，相當于實際支出的4.3倍（陳錫文，2003年，第246頁）。
　　案例2：黑龍江省綏化市北林區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，大致居于全省中等水平。2002年，全區(qū)共有84萬人，其中農(nóng)業(yè)人口58萬人，耕地面積262萬畝；人均區(qū)本級財政收入181.0元、人均財政總收入261.9元。目前，區(qū)級財政基本上只能保證工資發(fā)放、支持政府運轉(zhuǎn)，對農(nóng)業(yè)的支持主要依賴中央和省級財政的項目資金。近年來，包括實施大豆振興計劃，全區(qū)每年能爭取到的農(nóng)業(yè)項目資金，大約2000萬元，占2002年區(qū)本級財政收入的13%上下；其中來自中央和省級財政的分別占70%和30%左右。全區(qū)本級財政每年能用于支持農(nóng)業(yè)的資金大約150萬-200萬元，占區(qū)本級財政收入的1%略強，不足中央和省級財政對該區(qū)支農(nóng)總量的1／10.
　　案例3：我們在黑龍江省綏化市的海倫縣和北林區(qū)，分別調(diào)查了1個經(jīng)濟中等發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在山東泰安的肥城市調(diào)查了經(jīng)濟發(fā)展處于中等和中等偏上水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各一個。這些鎮(zhèn)都反映，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)基本上沒有支持能力。比如，山東肥城市汶陽鎮(zhèn)是該市經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的鎮(zhèn)。2000、2001、2002年3年間，財政支農(nóng)的投入總量分別為20萬元、9萬元和19.5萬元，這些投入均來自上級的財政撥款，本級財政沒有投入。
　　此外，許多調(diào)查表明，與縣鄉(xiāng)財政收入的增長相比，財政支農(nóng)資金的增長存在較大的不穩(wěn)定性。
　　（二）對于中央和省市的財政支農(nóng)專項資金，縣鄉(xiāng)財政往往無力提供配套，甚至存在截留挪用現(xiàn)象
　　案例4：近年來，為了切實支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，中央有關(guān)部委出臺了許多財政支農(nóng)資金專項；但多要求地方能夠提供一定比例的配套資金。1998-2000年，湖北襄陽縣被列入鄂西北部重點農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣，該縣還是國家商品糧基地縣。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的調(diào)查顯示，中央的專項資金基本上都能到位，但地方配套資金到位率低，卻是一個突出問題。以2000年為例，縣財政配套資金的到位率僅30%.5年來，在該縣的國家商品糧基地項目，中央專項資金到位率達98.89%，省級資金到位率29.79%，而市級資金和縣級資金的到位率分別僅及1.62%和7.13%（陳錫文，2003，第247頁）。
　　案例5：位于西北的C省計委有關(guān)同志反映，近年來該省通過財政部門下?lián)苡糜谥С洲r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的資金，大多數(shù)被各級財政截留挪用。有些縣（市）的政府之所以對抓項目比較熱情，主要并不是為了發(fā)展地方經(jīng)濟，而是為了能爭取國家財政資金，以彌補地方財政的窟窿。在部分縣（市），政府甚至不是支持農(nóng)業(yè)，而是靠吃農(nóng)業(yè)過日子。因為，縣（市）一級政府的財政收入，主要來自農(nóng)業(yè)稅；政府能夠向上爭取到資金支持的項目，多屬于農(nóng)業(yè)項目；而爭取到的項目資金，經(jīng)常被挪用于給政府部門發(fā)放工資。
　　案例6：類似于案例5的現(xiàn)象，不僅在西北C省這樣的落后地區(qū)存在，在山東等發(fā)達省份的中等發(fā)達地區(qū)，也是存在的。山東YXY食品有限公司總部位于該省TA市TS區(qū)XJL鎮(zhèn)，是一個國家級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。TA市TS區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平居于該省中等行列。2002年，經(jīng)過有關(guān)項目的審批手續(xù)，中央財政對該公司的技改項目，提供了60萬元的無償資金支持。項目原計劃2003年底完成。按照有關(guān)撥款程序，該項資金需通過財政系統(tǒng)逐級下?lián)堋�為此，TA市財政局曾給TS區(qū)財政局下文，告知其已將這筆資金下?lián)芙oTS區(qū)財政局，希望TS區(qū)財政局按照專款專用的原則，加強監(jiān)督力度，保證項目順利實施。但同時，TA市財政局又口頭告知TS區(qū)財政局，由于TS區(qū)政府欠TA市財政局的錢，TA市財政局只能將這筆資金從TS區(qū)財政局的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實際撥付。TS區(qū)財政局也如法炮制，給XJL鎮(zhèn)財政所下文；同時口頭告知XJL鎮(zhèn)財政所，由于XJL鎮(zhèn)政府欠TS區(qū)財政局的錢10年都還不完，TS區(qū)財政局只能將這筆資金從XJL鎮(zhèn)的欠帳中扣除，并以此代替這筆資金的實際撥付。因此，XJL鎮(zhèn)財政所最終并沒有實際拿到這筆資金，也不能將這筆資金撥給YXY公司。YXY公司努力爭取到的這筆中央財政的支持資金，實際上成為沒有實際作用的“畫餅”。YXY公司為此曾經(jīng)找過TA市糾風(fēng)辦，糾風(fēng)辦明確告知YXY公司，只要他們出面，肯定能把這筆項目資金落實到Y(jié)XY公司，但如此一來，該公司以后的路子可能就走絕了；要不要糾風(fēng)辦出面，由YXY公司自行決定。YXY公司權(quán)衡再三，只得主動放棄請糾風(fēng)辦出面落實資金的行動。類似的事情在YXY公司還不是唯一一次出現(xiàn)。
　�。ㄈ�）縣鄉(xiāng)財政支農(nóng)能力虛弱，不僅妨礙了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，還嚴重制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定運行
　　案例7：在黑龍江省海倫縣，許多水庫由于病險嚴重，蓄水能力大幅度下降，加之連續(xù)幾年干旱，該縣的水田面積已經(jīng)由前幾年的40萬畝下降到不足10萬畝，嚴重影響了糧食生產(chǎn)能力的穩(wěn)定和主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的增收。目前，該縣因水災(zāi)沖毀的橋梁已達70多座，如果將這些水毀橋梁重新修繕，需要的資金總額將達1000萬-2000萬元。據(jù)黑龍江省計委同志反映，近年來國家對大江大河治理的投入較多，但各級政府對小江小河治理的投入嚴重不足，導(dǎo)致小江小河經(jīng)常泛濫成災(zāi)，甚至因此損毀橋梁、淹沒道路、妨礙交通和農(nóng)產(chǎn)品收獲。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴重滯后，成為縣鄉(xiāng)財政支農(nóng)能力虛弱的直接結(jié)果。
　　案例8：陜西富平縣作為75萬人口的農(nóng)業(yè)大縣，2002年該縣本級財政的科技三項費用為0；科學(xué)事業(yè)費支出僅為18萬元，占全縣財政總支出的比重約為0.1%.1999-2002年，縣財政未下?lián)苓^一分錢科普經(jīng)費。為節(jié)約電話費，2003年科技局曾一度只準接電話不準打電話，嚴重妨礙了正常工作。作為科技局，連1臺可以上網(wǎng)的電腦都沒有。該縣農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技支撐體系之弱，據(jù)此可見一斑。
　　二、縣鄉(xiāng)財政的嚴重困難是導(dǎo)致財政支農(nóng)能力不強的根本原因
　　對于縣鄉(xiāng)財政支農(nóng)能力的虛弱，不同的學(xué)者可能有不同的解釋。最常見的有以下兩種：（1）農(nóng)業(yè)投資的外部性強，投資項目運轉(zhuǎn)后對地方財政的貢獻率低于工商業(yè)，因而爭取財政支持的競爭力差；（2）農(nóng)業(yè)投資不像城鎮(zhèn)建設(shè)那樣容易成為凸顯政績的形象工程。我們認為，這些解釋雖然不無道理，但都不是問題的根本所在；否則，就很難解釋為什么支持龍頭企業(yè)等部分回報率高的項目，縣鄉(xiāng)政府的財政支持能力仍然極其有限？為什么少數(shù)發(fā)達地區(qū)的財政支農(nóng)能力也是比較強的？為什么在中央政府切實重視農(nóng)業(yè)并加大農(nóng)業(yè)投入力度的同時，縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力仍然增長緩慢，甚至?xí)�有大量的專項支農(nóng)資金被各級財政截流挪用？至少在大多數(shù)地方，特別是欠發(fā)達地區(qū)，縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力比較弱，根本原因在于嚴重的縣鄉(xiāng)財政困難，導(dǎo)致其無力支持農(nóng)業(yè)。根據(jù)我們的大量調(diào)查和部分文獻研究，當前縣鄉(xiāng)財政困難問題的嚴重性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
　　（一）顯性直接負債規(guī)模較大，且呈普遍化迅速發(fā)展態(tài)勢
　　所謂顯性直接負債，是指根據(jù)法律或合同必須由政府承擔的現(xiàn)時債務(wù)。近年來，縣鄉(xiāng)政府的顯性直接負債主要呈現(xiàn)以下特點。一是負債規(guī)模較大，甚至越來越大。二是負債面廣，問題越來越重。三是負債問題的嚴重性與經(jīng)濟發(fā)展水平之間，并無必然的對應(yīng)關(guān)系；換句話說，負債問題的嚴重性，并不隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而自動消失。國家審計署對中西部地區(qū)10省市49個縣（市）的調(diào)查表明，到2001年底，這些縣累計負債（顯性直接負債）163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。在我們調(diào)查的山東肥城市，到2003年8月，市（縣）級財政的顯性直接負債已達5.1億元，全市（縣）人均526.86元，相當于上年農(nóng)民人均純收入的16.3%.以山東肥城市為例，該市的經(jīng)濟發(fā)展在山東省處于中等偏上。據(jù)該市財政局介紹，到2003年10月，該市的全部14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在顯性直接負債問題，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級政府的顯性直接負債，高達500萬－1000萬元。汶陽鎮(zhèn)和安駕莊鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，分別居于肥城市中等偏上和中等水平。到2003年10月，兩鎮(zhèn)的顯性直接負債分別為1100萬元和551萬元，分別相當于當年全鎮(zhèn)財政總收入的1.87倍和31.6%.需要指出的是，前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債普遍化的趨勢，已在縣市一級迅速蔓延。
　　（二）縣鄉(xiāng)本級財政收入的增長趕不上支出的擴大，實際問題比報表反映的更為嚴重
　　以黑龍江省為例，2002年，該省縣級政府的一般預(yù)算收入共有50億元，縣級政府平均的一般預(yù)算收入為7500萬元。其中，億元以上的縣僅有12個，占縣（市）總數(shù)的比重為17.9%；有22個縣的預(yù)算收入規(guī)模不足5000萬元，占縣（市）總數(shù)的比重為32.8%；甚至還有3個縣（市）的預(yù)算收入不到2000萬元。根據(jù)甘肅省計委農(nóng)經(jīng)處同志的介紹，目前在該省87個縣（包括縣級市、區(qū)）中，只有蘭州市城關(guān)區(qū)一個區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)本級財政的收支平衡，而且其本級財政收入還略小于支出；最差的卓尼縣本級財政收入只相當于本級財政支出的1／10左右。2002年，山東肥城市安駕莊鎮(zhèn)的財政收支缺口高達1126.3萬元，相當于該鎮(zhèn)當年完成的財政收入的64.7%.該鎮(zhèn)當年到期應(yīng)還債務(wù)67萬元，但實際只能償還53萬元。
　　更為嚴重的問題在于，近年來，雖然許多統(tǒng)計資料顯示，多數(shù)縣市的財政收入增長較快；但由于實際的財政收入水分較大、人為隱瞞赤字的現(xiàn)象比較普遍，縣鄉(xiāng)財政的實際增收狀況，并沒有像統(tǒng)計資料顯示的那么樂觀；實際的縣鄉(xiāng)財政困難問題，比報表數(shù)據(jù)所顯示的往往更為嚴重。2002年，國家審計署審計的中西部地區(qū)10省市49個縣（市）中，到2001年底，有45個虛增預(yù)算收入6.74億元，占當年預(yù)算收入的16%；有37個縣累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算所反映的赤字規(guī)模（7.2億元）的147%.中部地區(qū)某省一個地級市市長認為，財政收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)民人均純收入一起，成為在中部地區(qū)虛假成分最高的四項經(jīng)濟指標；財政收入的虛假情況主要發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級，尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重。
　�。ㄈ�）縣鄉(xiāng)負債種類繁多，呈現(xiàn)負債問題嚴重化和隱性負債顯性化、或有負債直接化并存發(fā)展的特征
　　縣鄉(xiāng)政府的負債不僅表現(xiàn)為顯性直接負債，還表現(xiàn)為各種隱性直接負債和或有負債。這些隱性負債和或有負債，雖然不會直接導(dǎo)致現(xiàn)實的縣鄉(xiāng)財政困難，但隱性負債和或有負債規(guī)模的擴大，仍會程度不同地增加未來的財政困難程度，從而影響著政府現(xiàn)實的財政支出行為及其未來的可持續(xù)性。從大量調(diào)查來看，縣鄉(xiāng)政府的隱性負債和或有負債不僅來源繁多、規(guī)模較大，而且增勢不減，成為一個突出問題。僅以欠發(fā)工資為例，這是縣鄉(xiāng)政府隱性負債的重要形式，據(jù)國家審計署對中西部地區(qū)10省市49個縣（市）的調(diào)查，截至2002年9月，已有42個縣市（占總數(shù)的85.7%）累計欠發(fā)國家規(guī)定的工資18億元，是1998年底欠發(fā)額的3倍多，而當年1-9月新欠額就高達1.32億元。目前，甘肅省有70%的縣不能正常地發(fā)工資。
　　值得注意的是，在20世紀90年代初中期各地加快發(fā)展的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱、開發(fā)區(qū)熱、批發(fā)市場熱、城鎮(zhèn)建設(shè)熱、房地產(chǎn)開發(fā)熱和合作基金會熱此起彼伏。在此過程中形成的許多政府隱性負債和或有負債，經(jīng)過長達幾年的蓄積或由于運行環(huán)境的變化，逐步具備了轉(zhuǎn)化為顯性負債和直接負債的條件。較為典型的體現(xiàn)是農(nóng)村合作基金會的呆壞帳和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)的負債。比如，黨國英（2003）調(diào)查的河北某鄉(xiāng)到2001年底，共有直接負債550.7萬元，其中125.3萬元系由政府擔保的借款因逾期不能償還轉(zhuǎn)化而來的，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接負債總額的22.8%.