一、問(wèn)題的提出

    根據(jù)黨的十六大精神和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的要求，目前國(guó)務(wù)院國(guó)資委已經(jīng)成立，各省國(guó)資委基本到位，年底以前地市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將陸續(xù)到位。隨著新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系的建立，各級(jí)國(guó)資委作為國(guó)有企業(yè)出資人的三項(xiàng)基本權(quán)利，即選擇經(jīng)營(yíng)者、重大決策權(quán)、資本收益權(quán)也將到位。

    國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志多次明確要求，國(guó)資委不能干涉企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不能做“婆婆加老板”。但是“婆婆”和“老板”的界限在哪里？如何界定維護(hù)出資人權(quán)利和企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的界限？已經(jīng)成為各級(jí)國(guó)資委面臨的難題。

    在當(dāng)前，企業(yè)的重大決策風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)為企業(yè)的投融資風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)國(guó)資委對(duì)企業(yè)的投融資行為管不管，如何管，已經(jīng)成為當(dāng)前的矛盾焦點(diǎn)。

    二、歷史與現(xiàn)狀的矛盾

    由于國(guó)有企業(yè)出資人缺位，長(zhǎng)期以來(lái)，一直是企業(yè)負(fù)責(zé)人，尤其是“一把手”決定重大投融資行為，報(bào)有關(guān)政府部門審批后執(zhí)行。

    一方面，國(guó)有企業(yè)亂投資、亂擔(dān)保、亂拆借問(wèn)題突出，在“海南房地產(chǎn)熱”、“期貨熱”、“”股票熱“中，損失慘重的多數(shù)是國(guó)有企業(yè)，充分暴露了國(guó)有企業(yè)管理制度的漏洞；另一方面政府有關(guān)部門打著宏觀調(diào)控、治理”重復(fù)建設(shè)“的旗子，對(duì)國(guó)有企業(yè)的投融資行為進(jìn)行審批。

    結(jié)果造成一方面國(guó)有企業(yè)上項(xiàng)目審批手續(xù)繁瑣，一個(gè)項(xiàng)目一年甚至幾年批不下來(lái)，耽誤了不少市場(chǎng)機(jī)遇；另一方面民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)自主決定投融資行為，客觀上造成了不平等競(jìng)爭(zhēng)，束縛了國(guó)有企業(yè)的手腳。

    同時(shí)重復(fù)建設(shè)屢禁不止，以“五小工廠”為代表的落后生產(chǎn)能力長(zhǎng)期淘汰不了。

    所以，上屆政府朱镕基總理多次講，“實(shí)踐證明，行政審批制管不住重復(fù)建設(shè)”。

    如果說(shuō)在國(guó)有企業(yè)出資人缺位的情況下，政府部門審批國(guó)有企業(yè)重大投融資行為還可以理解，那么在政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的大背景之下，在各級(jí)國(guó)資委建立之后，有關(guān)政府部門繼續(xù)審批國(guó)有企業(yè)重大投融資行為已經(jīng)明顯不合理。有關(guān)政府部門只行使審批權(quán)力，不承擔(dān)決策失誤的責(zé)任，審批既缺乏的法律依據(jù)，又侵犯了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合法權(quán)利，屬于明顯的“越位”。

    面對(duì)政府部門的越權(quán)審批，面對(duì)不少國(guó)有企業(yè)亂投資、亂拆借、亂擔(dān)保，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)造成重大損失的現(xiàn)狀，建立與完善國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)重大投融資行為的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，已經(jīng)是各級(jí)國(guó)資委面臨的重大問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題實(shí)際包含三個(gè)內(nèi)容：管不管，如何管，管到什么程度。

    管不管。長(zhǎng)期以來(lái)，由于國(guó)有企業(yè)法人治理水平低下，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度不健全，一部分國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人不經(jīng)科學(xué)論證，盲目、隨意、甚至出于自身的利益進(jìn)行重大的投融資，屢屢給企業(yè)和國(guó)家造成巨大損失。這方面的例子實(shí)在太多，教訓(xùn)極為沉痛。特別令人不能容忍的是，在國(guó)有企業(yè)，許多重大決策失誤找不到責(zé)任人，沒(méi)有人為此承擔(dān)責(zé)任。所以，從歷史教訓(xùn)和現(xiàn)實(shí)情況看，各級(jí)國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)重大投融資行為必須管，必須建立健全對(duì)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人，尤其是“一把手”重大決策的約束機(jī)制，不管絕對(duì)不行。

    如何管。國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)重大投融資行為的管理既不同于政府部門的審批制，也不同于企業(yè)內(nèi)部的決策行為，必須走法制化的道路。通過(guò)建立健全制度，明確程序，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)決策、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，必須責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，一旦出現(xiàn)投資失誤，必須追究審批人的行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，甚至法律責(zé)任。

    管到什么程度。國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)只對(duì)企業(yè)重大投融資行為管理，但是什么樣的行為算“重大”？必須針對(duì)不同規(guī)模、不同行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行分類，區(qū)別對(duì)待。

    三、“少數(shù)人生病，少數(shù)人吃藥”與“少數(shù)人生病，多數(shù)人吃藥”

    建立與完善國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)重大投融資行為的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制是為了防范風(fēng)險(xiǎn)，避免國(guó)有資產(chǎn)損失，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展，而不是束縛國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，工作的重點(diǎn)應(yīng)放在防止國(guó)有企業(yè)亂投資、亂擔(dān)保、亂拆借，應(yīng)該是管住不規(guī)范的企業(yè)，同時(shí)要放開(kāi)好企業(yè)的手腳，實(shí)現(xiàn)“管而不死”、“活而不亂”。不能對(duì)所有的國(guó)有企業(yè)一視同仁，實(shí)行一種標(biāo)準(zhǔn)。

    從實(shí)踐看，國(guó)有企業(yè)發(fā)生亂投資、亂擔(dān)保、亂拆借的重災(zāi)區(qū)，主要是那些法人治理機(jī)構(gòu)不健全，內(nèi)控制度不完善，管理不規(guī)范的企業(yè)。從規(guī)?？?，基本是中小企業(yè)，從行業(yè)看，基本是商貿(mào)企業(yè)、投資性企業(yè)。在內(nèi)控制度比較完善，尤其是主營(yíng)業(yè)務(wù)已經(jīng)上市，法人治理結(jié)構(gòu)水平較高的特大型國(guó)有企業(yè)，亂投資、亂擔(dān)保、亂拆借，盲目投資、決策失誤的情況不是很普遍。

    例如，國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的100多家企業(yè)，規(guī)模有大有小，管理水平差別極大。如果對(duì)所有的企業(yè)實(shí)行一種標(biāo)準(zhǔn)，一視同仁，實(shí)際是“少數(shù)人生病，多數(shù)人吃藥”，只有對(duì)好企業(yè)和壞企業(yè)區(qū)別對(duì)待，分別管理，才能達(dá)到“少數(shù)人生病，少數(shù)人吃藥”的效果。

    四、如何避免“少數(shù)人生病，多數(shù)人吃藥”，做到“少數(shù)人生病，少數(shù)人吃藥”

    從行政部門審批制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，建立國(guó)有資產(chǎn)出資人機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)重大投融資行為的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制決不能再走審批制的老步子，必須有新思路。

    特別要注意決策權(quán)力主體和決策責(zé)任主體的一體化，避免決策權(quán)力主體和決策責(zé)任主體的脫節(jié)，出了問(wèn)題找不到責(zé)任人。

    要做到誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)，出現(xiàn)決策失誤，要追究決策者的行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，法律責(zé)任。

    建議結(jié)合董事會(huì)試點(diǎn)和完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)制度，從建立對(duì)監(jiān)管企業(yè)管理水平和內(nèi)控制度的評(píng)級(jí)制度入手，將國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)按照管理水平分為優(yōu)、良、中、較差、差五類，分別對(duì)應(yīng)A、B、C、D、E五級(jí)。

    對(duì)A、B兩級(jí)，在企業(yè)內(nèi)控制度完善，管理水平較高，決策程序和責(zé)任主體明確的前提下，國(guó)資委將重大投融資決策權(quán)授予企業(yè)董事會(huì)。

    對(duì)C級(jí)，企業(yè)按照國(guó)務(wù)院國(guó)資委即將制定的《中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資管理辦法》等制度嚴(yán)格履行報(bào)批程序。

    對(duì)D、E兩級(jí)，鑒于企業(yè)管理水平較差，內(nèi)控制度不健全，原則上不允許企業(yè)進(jìn)行新的投融資行為。

    經(jīng)過(guò)建立評(píng)級(jí)制度，對(duì)不同級(jí)次的企業(yè)分類對(duì)待，使好企業(yè)能夠放開(kāi)手腳，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要，及時(shí)決策、科學(xué)決策，同時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。使不規(guī)范的企業(yè)難以亂投資，避免風(fēng)險(xiǎn)。從而達(dá)到“少數(shù)人生病，少數(shù)人吃藥”的效果，避免“少數(shù)人生病，多數(shù)人吃藥”。

    五、困難與風(fēng)險(xiǎn)

    從目前看，國(guó)資委建立與完善對(duì)企業(yè)重大投融資行為的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制還存在比較大的困難，處理的不好，還會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

    有沒(méi)有能力。首先，國(guó)資委的人員多數(shù)來(lái)自原經(jīng)貿(mào)委、企業(yè)工委、財(cái)政部、中組部，有企業(yè)經(jīng)歷的人員很少。第二，國(guó)資委雖然是特設(shè)機(jī)構(gòu)，但是使用行政編制，“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”，吸收外部人員進(jìn)入國(guó)資委很困難。第三，目前國(guó)資委工作人員收入水平較低，企業(yè)的優(yōu)秀人才不愿意到國(guó)資委工作。

    信息不對(duì)稱。面對(duì)幾十個(gè)行業(yè)，180多家企業(yè)，國(guó)資委的工作人員不可能比企業(yè)人員更了解具體投資行為的優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)所在。如果企業(yè)想上一個(gè)項(xiàng)目，總能找出許多理由，國(guó)資委的工作人員審核的過(guò)程，實(shí)際是“業(yè)余隊(duì)員”和“專業(yè)隊(duì)員”的比賽過(guò)程。結(jié)果往往是“業(yè)余隊(duì)員”賽不過(guò)“專業(yè)隊(duì)員”。

    以上兩個(gè)原因，容易造成國(guó)資委對(duì)企業(yè)的重大投融資行為的審批的盲目性和隨意性，“盲目批”現(xiàn)象與“盲目不批”現(xiàn)象的并存。

    決策責(zé)任。國(guó)資委對(duì)企業(yè)的重大投融資行為的審批過(guò)程，也是決策責(zé)任沿著審批環(huán)節(jié)上到國(guó)資委的過(guò)程。如果處理不好，容易出現(xiàn)決策權(quán)力主體和責(zé)任主體的脫節(jié)，一旦出現(xiàn)投融資決策失誤，難以找到責(zé)任主體，實(shí)際是走了行政審批的老路。

    重復(fù)審批。目前，在以國(guó)家發(fā)改委為代表的行政部門仍然堅(jiān)持對(duì)國(guó)有企業(yè)重大投資行為審批的情況下，國(guó)有企業(yè)已不堪重負(fù)，如果國(guó)資委再加上一道“投融資審批”，會(huì)不會(huì)置國(guó)有企業(yè)于死地？

    六、結(jié)束語(yǔ)

    《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）第十條規(guī)定，“所出資企業(yè)及其投資設(shè)立的企業(yè)，享有有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)支持企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！薄稐l例》第三十二條規(guī)定，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)其所出資企業(yè)的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)收益依法履行出資人職責(zé)；對(duì)其所出資企業(yè)的重大投融資規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，依照國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策履行出資人職責(zé)。”

    條例既明確了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，又明確了國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的重大投資規(guī)劃履行出資人職責(zé)。國(guó)資委建立與完善對(duì)企業(yè)重大投融資行為的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制已勢(shì)在必行，但是不分企業(yè)大小，不論管理水平優(yōu)劣“一刀切”的做法，無(wú)疑是十分有害的。做的不好，審批程序繁瑣，效率較低，會(huì)束縛企業(yè)的發(fā)展，無(wú)法適應(yīng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要。要通過(guò)建立完善的工作制度，明確工作程序，使權(quán)利主體和責(zé)任主體一體化，才能實(shí)現(xiàn)“少數(shù)人生病，少數(shù)人吃藥”，避免“少數(shù)人生病，多數(shù)人吃藥”。