?。ㄋ模θN創(chuàng)新監(jiān)督方式的總體評價

　　會計監(jiān)督什么？當然是經(jīng)濟業(yè)務(wù)。即會計機構(gòu)和人員有權(quán)對經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實性、合理性、合法性進行監(jiān)督。誰來監(jiān)督會計？有兩個情形需要區(qū)分，一是監(jiān)督會計的直接責(zé)任人應(yīng)是經(jīng)理人員，只要對經(jīng)理人員有足夠的約束和激勵，而且還有足夠的力量來監(jiān)督會計人員的話，這一監(jiān)督應(yīng)該沒有問題；二是當經(jīng)理與會計人員出現(xiàn)“合謀”時，問題就變得復(fù)雜了。因為在傳統(tǒng)的獨資或合伙企業(yè)里，由于經(jīng)理人員集所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)于一身，擁有對企業(yè)的剩余索取權(quán)，因此經(jīng)理有足夠的刺激去監(jiān)督會計人員。而在國有企業(yè)中，在“有權(quán)而無利”的狀態(tài)下，經(jīng)理人員不但沒有監(jiān)督會計人員的積極性，反而變監(jiān)督為“合謀”或者命令，很多違法的假帳便是這樣“出籠”的?？墒?，誰來監(jiān)督經(jīng)理階層？現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀告訴人們，隨著所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，作為經(jīng)營權(quán)重要內(nèi)容的“監(jiān)督其他要素的權(quán)利”已經(jīng)從廣大所有者的手中分離出來，交由職業(yè)化的支薪經(jīng)理們?nèi)バ惺?。鑒于由少量大股東和專家組成的董事會股權(quán)不如其他組織那樣集中，相互之間存在“搭便車”的現(xiàn)象，因而監(jiān)督權(quán)相對松散，而主要維持對企業(yè)的決策權(quán)。于是，由于經(jīng)理手中擁有監(jiān)督權(quán)，而他們的目標與所有者的目標又不盡一致，則亞當·斯密所說的“疏忽與揮霍”勢必在經(jīng)理層蔓延開來。在我國國有企業(yè)，由于國有資本所有者主體虛置，使誰來監(jiān)督經(jīng)理階層的問題至今沒有解決，對經(jīng)理層監(jiān)督乏力成為現(xiàn)今財務(wù)監(jiān)督失控的一個重要原因。當然，在所有者把監(jiān)督權(quán)讓渡給經(jīng)理階層以后，在對經(jīng)理層的監(jiān)督比較松散的條件下，審計制度應(yīng)運而生。注冊會計師（CPA）接受企業(yè)的委托，對經(jīng)營者完成所有者賦予的責(zé)任及其程度，給予檢查和公證。CPA對于所有者和經(jīng)營者都是獨立的，其審計報告對社會是公開的，因此，注CPA的審計具有客觀性、公允性，人們形象地把CPA比喻為“經(jīng)濟警察”。可問題是：中國歷來有“吃人家的嘴短，拿人家的手軟”的俗話，CPA提供的是有償服務(wù)，付費的恰恰是企業(yè)的經(jīng)營者。這就難怪雖有法規(guī)、準則戒律條條，卻仍然不斷出現(xiàn)“紅光股份事件”、“瓊民源事件”。也就是說，這里注冊會計師向誰負責(zé)的問題并沒有真正解決，因而其作用是有限的。
　　
　　政府對企業(yè)由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，是我國市場化改革的重要原則。會計委派制度下，政府對企業(yè)會計人員委派，會加劇政企不分，使問題變得更加復(fù)雜、更加嚴重。如果把會計委派制應(yīng)用在行政機關(guān)和由財政撥款的事業(yè)單位，正好可以揚長避短。在行政機關(guān)和財政撥款的事業(yè)單位，由于財務(wù)收支活動簡單，不涉及經(jīng)營管理效率問題，此外，其本身是政府機構(gòu)，會計人員也是公務(wù)員編制，對會計人員實行委派不涉及政企不分的問題。因此，會計委派制適用于行政機關(guān)和財政撥款的事業(yè)單位，但不適用于企業(yè)單位。
　　
　　從所有者對經(jīng)營者強化財務(wù)監(jiān)管的角度看，財務(wù)總監(jiān)制是建立健全企業(yè)法人治理的一種具體實現(xiàn)途徑。財務(wù)總監(jiān)制對企業(yè)經(jīng)營層次上的各構(gòu)成單位沒有觸動，也不會增加企業(yè)的負擔(dān)，因此操作起來難度較小，運行成本較低。更重要的是，國家所有者通過財務(wù)總監(jiān)對企業(yè)經(jīng)營者的財務(wù)監(jiān)管實實在在到位了，這將有力地防止企業(yè)內(nèi)部人控制問題的出現(xiàn)。為了防止職責(zé)的混淆，財務(wù)總監(jiān)必須設(shè)專職，堅持監(jiān)督者與被監(jiān)督者相分離的原則，不得由董事會正副董事長、經(jīng)營班子成員或總會計師、財務(wù)部長、審計部長等兼任。
　　
　　外派監(jiān)事會制是一種高規(guī)格的強化所有者對經(jīng)營者監(jiān)督的制度，其運行成本也較高。在運用這種制度時應(yīng)講求成本效益原則。所以，外派監(jiān)事會制應(yīng)主要應(yīng)用于國有重點大型企業(yè)，這些企業(yè)對國民經(jīng)濟增長的拉動作用較大，為國家提供的稅收收入也多，同外派監(jiān)事會制的運行成本比較，符合成本效益原則，宜于采用這種高規(guī)格的監(jiān)督方式，保護國家所有者的利益。

　　三、國有企業(yè)出資人財務(wù)監(jiān)督權(quán)應(yīng)該歸于誰？

　　（一）國有企業(yè)的出資人職能在不同的經(jīng)濟體制下歸屬不同
　　
　　在市場經(jīng)濟目標沒有明確以前，國家對國有企業(yè)的管理，雖然經(jīng)過了放權(quán)讓利、利改稅、稅利分流和承包經(jīng)營責(zé)任制等不同的形式，但并未從根本卜改變“國營”的實質(zhì)，因此，政企不分的“根子”沒有被觸動。作為國民經(jīng)濟的基層單位，企業(yè)的財務(wù)，是國家財政的基礎(chǔ)，除了生產(chǎn)經(jīng)營之外，企業(yè)還要負責(zé)包括職工一切福利在內(nèi)的社會責(zé)任。在這種情況下，國有企業(yè)管理職能不可能與政府職能完全分開。搞市場經(jīng)濟則不然。凡是市場機制搞不了的、干不好的、不利于資源優(yōu)化配置的，或干了以后會出現(xiàn)問題的行業(yè)和事情，應(yīng)該也必須由政府來于。因為在這些范圍內(nèi)市場機制的作用效率低下，西方人士稱之為“市場失靈（Market Failure）”。其他行業(yè)和事業(yè)或企業(yè)，政府都放開，也就是使財政的范圍局限于市場失靈的界限內(nèi)，同時運作方式引入市場經(jīng)濟機制，把本質(zhì)為計劃屬性的財政，與市場屬性的財務(wù)分離開來，專門從事政府收入和支出管理的職能。只有政府行為從市場競爭性領(lǐng)域中退出來，才能保證政企分開，才能按照現(xiàn)代企業(yè)制度搞好企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督。
　　
　　國有企業(yè)為什么搞不好？實質(zhì)在于政府職能，尤其是財政職能不能轉(zhuǎn)換所致。眾所周知，財政是計劃的，不能進行市場調(diào)節(jié)；財政又是講求收入的，收入多才能支出多。凡是收入多的投資項目，都是盈利性的，如卷煙、釀酒行業(yè)，稅源豐富。地方官員要干出政績，必然要擴大財政收入，必然要考慮本屆政府的利益，這就避免不了好項目的紛紛上馬，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，生產(chǎn)能力過剩、經(jīng)濟資源浪費。由于一哄而起，致使邊際效益劇跌。彩電、冰箱和VCD機生產(chǎn)企業(yè)的情況正是如此。這種地方政府行為的計劃性，還不如沒有計劃。由此可見，在政府職能尚未轉(zhuǎn)換的情況下，政企不可能分開；政府行使出資人職能的結(jié)果，必然是企業(yè)行為短期化。不但如此，而區(qū)政府部門的多頭管理，往往遵循的是多元目標，比如廠長或經(jīng)理由組織人事部門任命，他們按照選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的標準來考察人選，至于技術(shù)業(yè)務(wù)才能便不受重視，也無法重視（他們不大懂技術(shù)），這樣任命的廠長、經(jīng)理不可能都是合格的企業(yè)家。一方面，從經(jīng)營者素質(zhì)開始，這就決定了國有企業(yè)人力資源不能得到優(yōu)化；另一方面，政府部門擁有管理企業(yè)的權(quán)利卻沒有一個完整所有權(quán)的代表。實質(zhì)上，作為所有者的完整權(quán)力被不同部分分割，如項目決策權(quán)由計委行使，經(jīng)營者人事任免權(quán)由企業(yè)主管部門和組織人事部門行使，預(yù)決算的審批權(quán)由財政部門行使等等，這就造成了對企業(yè)的事務(wù)許多部門誰都管，又誰都不全管，看似誰都在負責(zé)，實則誰都不負責(zé)的狀況，給經(jīng)營者留下權(quán)利真空，使其掌握著企業(yè)的實際控制權(quán)。如果經(jīng)營者的行為得不到應(yīng)有的制約，必然會產(chǎn)生經(jīng)營者追求職工福利最大化、襤用職權(quán)、謀取私利等問題。這樣，難免會出現(xiàn)會計信息失真、財務(wù)濫收濫支、國有資產(chǎn)流失等問題。
　　
　?。ǘ﹪衅髽I(yè)出資人代表到位是解決國有資本監(jiān)督問題的必要條件
　　
　　從法律的角度分析，國有企業(yè)的出資人是全體中國人民，然而能夠代表全體中國人民行使所有者權(quán)利的唯有國家權(quán)力機關(guān)。為了克服政府管企業(yè)的弊端，可以考慮由人民代表大會設(shè)立一個國有資本管理委員會，代表全民行使國有資本的管理職能。在該委員會下，可以設(shè)立國有資本經(jīng)營公司或控股公司，具體負責(zé)國有資本的經(jīng)營管理。應(yīng)當說明，這里的經(jīng)營管理不同于行政部門翻牌大“集團公司”后的那種行政管理，而是按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，以獨立法人的身份依法進行的盈利活動。經(jīng)營管理的方式，也不同于政府部門那種“分錢派物”、“審批項目”等，而是作為國有企業(yè)或擁有國有股份的企業(yè)的股東，通過“用手投票”和“用腳投票”的方式實行價值上的管理。只有這樣，才能把國有資本從那些經(jīng)濟效益差、財務(wù)風(fēng)險大的企業(yè)中撤出來，集中資本投向那些市場好、效益高、需扶持的企業(yè)。并且，這種機制作用的結(jié)果會使單純的國有企業(yè)越來越少，通過控股、參股出現(xiàn)越來越多的混合所有制企業(yè)，使國有企業(yè)為主的公有制轉(zhuǎn)化為國有資本為主的公有制，這樣的公有制才是富有生機和活力的社會主義所有制。