隨著全球跨國(guó)購(gòu)并浪潮涌動(dòng)，外資購(gòu)并我國(guó)國(guó)有企業(yè)也已展開(kāi)。外資購(gòu)并國(guó)企對(duì)中方利益到底會(huì)產(chǎn)生什么影響，與購(gòu)并的條件和購(gòu)并機(jī)制密切相關(guān)。外資購(gòu)并我國(guó)國(guó)有企業(yè)是在特殊的法律、政策條件下，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善的狀況下，即政府機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)活動(dòng)的不合理干預(yù)與放任自流并存、國(guó)有企業(yè)治理機(jī)制分化成了政府主導(dǎo)型和企業(yè)自主型兩類、國(guó)有企業(yè)在走向市場(chǎng)的過(guò)程中行為方式存在嚴(yán)重扭曲的背景下展開(kāi)的。購(gòu)并中的供給與需求關(guān)系失衡，等待外商購(gòu)并的國(guó)有企業(yè)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于外商的需求，形成了特殊的外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制。

　　1.法律外資控股購(gòu)并國(guó)有企業(yè)與內(nèi)資之間的重組受不同的法律關(guān)系調(diào)節(jié)。我國(guó)沒(méi)有專門的適用于外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的法律，也沒(méi)有專門規(guī)范并購(gòu)行業(yè)的法律和法規(guī)。調(diào)節(jié)外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)活動(dòng)的基本法律散見(jiàn)于以下幾個(gè)法律法規(guī)中：《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》、《關(guān)于出售國(guó)有小型企業(yè)產(chǎn)權(quán)的暫行辦法》、《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)外商投資管理工作若干問(wèn)題的通知》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)合營(yíng)各方出資的若干規(guī)定》、《中外合資合營(yíng)各方出資的若干規(guī)定的補(bǔ)充規(guī)定》、《外商收購(gòu)國(guó)有企業(yè)的暫行規(guī)定》和《關(guān)于外商投資企業(yè)合并與分立的規(guī)定》。在這些法律法規(guī)中涉及跨國(guó)購(gòu)并的主要問(wèn)題是：股權(quán)安排、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)設(shè)定、行業(yè)準(zhǔn)入、企業(yè)待遇等。而參照這些法律法規(guī)執(zhí)行的外資購(gòu)并活動(dòng)，交易成本具有不確定性，達(dá)成購(gòu)并協(xié)議的成本取決于雙方的態(tài)度和談判的條件，并不取決于明晰的法律規(guī)定；履行協(xié)議的成本、解決糾紛的成本，都取決于購(gòu)并雙方的供求關(guān)系和態(tài)度，缺乏相應(yīng)的明確法律規(guī)范。

　　2.政策長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于外商投資企業(yè)（包括外資控股企業(yè)和外資購(gòu)并的國(guó)有企業(yè)），實(shí)行以所得稅為核心的優(yōu)惠政策待遇，不僅中央規(guī)定了所得稅的“免二減三”優(yōu)惠，而且地方政府規(guī)定有各種各樣的優(yōu)惠待遇。此外，產(chǎn)業(yè)政策在調(diào)節(jié)外商投資方向中起到了越來(lái)越重要的作用，限制類產(chǎn)業(yè)目錄規(guī)定了不允許外商控股或獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容，而大多數(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域并沒(méi)有對(duì)外商控股購(gòu)并國(guó)有企業(yè)提出限制。這為外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)留出了較大的空間，而且對(duì)于外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)具有很大的吸引力。盡管中國(guó)缺乏明晰的法律制度調(diào)節(jié)外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)，但外資購(gòu)并的供求仍會(huì)十分活躍。

　　3.國(guó)有企業(yè)制度國(guó)有企業(yè)制度具有兩個(gè)鮮明的特征：

　　第一，全民所有制采取國(guó)家所有制的形式，不僅委托代理的鏈條很長(zhǎng)，而且委托代理成本居高不下。在公司制改革中雖然這樣的委托代理關(guān)系出現(xiàn)了新的變化，但并沒(méi)有改變這樣一個(gè)事實(shí)：雖然理論上全民是國(guó)有企業(yè)的惟一所有者，但企業(yè)的剩余索取權(quán)和控制權(quán)是掌握在政府機(jī)構(gòu)或企業(yè)內(nèi)部人手中，形成了掌握企業(yè)實(shí)際控制權(quán)和剩余索取權(quán)的政府機(jī)構(gòu)并不能對(duì)企業(yè)的虧損風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，到爭(zhēng)相分割收益的局面。

　　第二，在“放權(quán)讓利”的改革過(guò)程中。國(guó)有企業(yè)演變成了兩種類型：一種是政府主導(dǎo)型的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股公司；另一種是企業(yè)主導(dǎo)型或內(nèi)部人控制型國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股公司。對(duì)于前者來(lái)說(shuō)，政府不愿意放棄對(duì)企業(yè)的控制權(quán)，或在加強(qiáng)委托人對(duì)代理人約束的條件下，保持了政府機(jī)構(gòu)作為委托人的權(quán)利-控制代理人的行為，企業(yè)的購(gòu)并和跨國(guó)購(gòu)并決策集中在政府機(jī)構(gòu)手中；對(duì)于后者來(lái)說(shuō)，政府在促進(jìn)“政企分開(kāi)”的過(guò)程中也放棄了對(duì)企業(yè)重大問(wèn)題的決策權(quán)，企業(yè)經(jīng)理人員成了企業(yè)的實(shí)際控制者，可以決定購(gòu)并事宜，國(guó)有企業(yè)的這種體制狀況，決定了它與私有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下企業(yè)購(gòu)并遇到的問(wèn)題和購(gòu)并機(jī)制是不盡相同的，政府的行為方式對(duì)外資購(gòu)并具有決定意義。

　　4.政府行為 在政企關(guān)系沒(méi)有得到合理解決的條件下，政府在企業(yè)購(gòu)并中發(fā)揮著獨(dú)特的作用：

　　如果政企不分，政府不僅要對(duì)跨國(guó)購(gòu)并契約簽定的有效性進(jìn)行最終確認(rèn)，如果履約遇到困難或市場(chǎng)條件發(fā)生變化，造成市場(chǎng)壟斷或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，或職工、社會(huì)不可接受，政府會(huì)阻止購(gòu)并契約履行；政府可能以所有者身份直接參與談判，即使企業(yè)之間達(dá)成契約，政府也可能否定契約，或即使企業(yè)之間不能達(dá)成契約，政府也可能促成契約，政府對(duì)于購(gòu)并契約具有直接的控制權(quán)，締結(jié)契約的交易成本一般也由政府承擔(dān)。這與私有產(chǎn)權(quán)條件下的購(gòu)并行為不同。在私有產(chǎn)權(quán)下，由于所有權(quán)的可分割性、可讓渡性和法人治理結(jié)構(gòu)的完善性，產(chǎn)權(quán)交易受政府控制的情況較少，一般只有在超出社會(huì)可接受程度，如購(gòu)并交易造成壟斷或不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及形成履約障礙或市場(chǎng)條件發(fā)生了變化，政府才會(huì)對(duì)購(gòu)并交易進(jìn)行控制。

　　如果政企分開(kāi)，但所有權(quán)約束松弛，企業(yè)掌握了重大問(wèn)題的決策權(quán)，包括購(gòu)并決策權(quán)，則政府部門對(duì)于外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的態(tài)度會(huì)發(fā)生變化，往往愿意為企業(yè)購(gòu)并提供服務(wù)和支持。這時(shí)政府在企業(yè)購(gòu)并中的行為方式與私有產(chǎn)權(quán)下接近。

　　另外一個(gè)值得注意的問(wèn)題是，中央政府與地方政府在面對(duì)外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)時(shí)，利益機(jī)制不同，因而各自對(duì)待外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的態(tài)度、行為方式也不盡相同。

　　中央政府直接代表人民占有生產(chǎn)資料，同時(shí)還是社會(huì)管理者和宏觀調(diào)控者。作為所有者代表，其行為目標(biāo)是保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)收益最大化；而作為社會(huì)管理者和宏觀調(diào)控者的行為目標(biāo)是保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)際收支平衡以及社會(huì)的資源配置效率最優(yōu)。外資控股購(gòu)并國(guó)有企業(yè)，如果既能改善國(guó)有企業(yè)的效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)收益增加，又能增加就業(yè)，拉動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率，而且不影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全，中央政府當(dāng)然會(huì)支持企業(yè)購(gòu)并。但是，購(gòu)并的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響往往是復(fù)雜的，對(duì)于改進(jìn)企業(yè)效率、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，與增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全和實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)之間，存在沖突是難免的。這時(shí)，中央政府只能在矛盾中做出抉擇。在外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)中，中央政府經(jīng)常充當(dāng)?shù)慕巧菂f(xié)調(diào)不同政府部門和不同地方政府的利益沖突，裁決購(gòu)并中遇到的重大矛盾。

　　由于國(guó)有企業(yè)是全民的資產(chǎn)，地方政府在代理行使資本所有權(quán)時(shí)是接受中央政府的委托，處于第二層次的代理人地位上，地方政府對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)保值增值的關(guān)心程度一般要低于中央政府，地方政府更關(guān)心的是地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)，減輕財(cái)政包袱和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)。外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)對(duì)于中央政府和地方下令職能履行的影響是不盡相同的，對(duì)于各自利益關(guān)系的影響也存在差異。例如，在國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)問(wèn)題上，中央政府與地方政府對(duì)成本-收益的評(píng)價(jià)就會(huì)不同，對(duì)于中央政府是成本的，對(duì)于地方政府可能恰恰是收益。外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)后，過(guò)去是中央國(guó)有企業(yè)，現(xiàn)在會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)闊o(wú)主管部門的企業(yè)，與地方政府的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性就會(huì)增強(qiáng)。

　　比較中央政府與地方政府在外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)中的利益機(jī)制會(huì)發(fā)現(xiàn)，外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)可能需要面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題、裁減企業(yè)冗員問(wèn)題、壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、財(cái)稅收益重新分配問(wèn)題，而這些問(wèn)題對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)是成本，但對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，倒可能是收益。財(cái)稅收益在中央與地方的重新分配，將有利于地方政府，屬于地方政府的收益；裁減冗員會(huì)增加地方政府的壓力，但拒絕購(gòu)并，維持國(guó)有企業(yè)低效率，同樣會(huì)減少地方政府財(cái)稅收入；至于國(guó)有資產(chǎn)流失，地方政府關(guān)心的程度并不高；反壟斷主要也是中央政府需要面對(duì)的問(wèn)題。至于購(gòu)并后企業(yè)獲得發(fā)展，則既有利于地方政府，也有利于中央政府實(shí)現(xiàn)其職能目標(biāo)。因此，在外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)中，地方政府往往有更大的動(dòng)力和熱情。

　　5.購(gòu)并的供求關(guān)系從供給的角度看：第一，國(guó)有企業(yè)具有參與跨國(guó)購(gòu)并的愿望強(qiáng)烈。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化、國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性，加快國(guó)有資產(chǎn)重組，完善社會(huì)保障制度，吸收外商投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展，國(guó)有企業(yè)會(huì)積極尋求外資購(gòu)并的渠道。第二，政府的行為目標(biāo)和行為方式，決定了對(duì)于外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的態(tài)度朝著積極的方向轉(zhuǎn)變，為外資控股購(gòu)并國(guó)有企業(yè)打開(kāi)了大門。中央政府會(huì)在權(quán)衡利弊得失和協(xié)調(diào)購(gòu)并的矛盾中進(jìn)行選擇。但由于地方政府是外資購(gòu)并的積極支持者，不僅可能直接促進(jìn)地方主導(dǎo)型國(guó)有企業(yè)的跨國(guó)購(gòu)并，而且會(huì)盡量說(shuō)服中央政府同意跨國(guó)購(gòu)并的完成?？傊胤秸畬?duì)于跨國(guó)購(gòu)并的態(tài)度比起中央政府還要積極，地方政府與企業(yè)的距離比中央政府近，對(duì)跨國(guó)購(gòu)并的推動(dòng)作用也更明顯。第三，地方國(guó)有企業(yè)，相互之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在對(duì)待跨國(guó)購(gòu)并問(wèn)題上，也存在明顯的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這大大增加了國(guó)有企業(yè)參與跨國(guó)購(gòu)并的供給?？鐕?guó)公司往往能夠利用國(guó)有企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，多處出擊，尋找購(gòu)并對(duì)象，壓低購(gòu)并條件，在購(gòu)并中處于有利地位。

　　從需求的角度看：第一，我國(guó)國(guó)有企業(yè)所有者缺位。外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)不僅能夠獲得一般的購(gòu)并收益，而且往往能夠獲得購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的特殊收益：以低廉的價(jià)格購(gòu)并國(guó)有資產(chǎn)，在購(gòu)并后的經(jīng)營(yíng)中掌握企業(yè)控制權(quán)獲得高收益。第二，我國(guó)關(guān)于跨國(guó)購(gòu)并的政策法規(guī)不配套，轉(zhuǎn)軌中存在著體制缺陷，外資購(gòu)并談判成本高，但為了吸收外商投資，制定了以所得稅為核心的優(yōu)惠政策體系，使外商的履約成本降低。第三，在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)，為外商提供了獲得高收益的條件。這使外商對(duì)于以購(gòu)并方式盡快進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)具有巨大的吸引力。

　　綜合供給與需求兩個(gè)方面的情況，外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的需求旺盛，恰恰與國(guó)有企業(yè)愿意提供購(gòu)并的供給以及降低購(gòu)并的條件密切相關(guān)，在外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)中，中外雙方處于非均衡的狀態(tài)，等待購(gòu)并的國(guó)有企業(yè)遠(yuǎn)大于外資的需求，外商處于強(qiáng)勢(shì)地位。

　　6.外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的機(jī)制 上述因素在交互作用中，形成了外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特機(jī)制。外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的過(guò)程是中外雙方企業(yè)討價(jià)還價(jià)的過(guò)程，其中的核心問(wèn)題是圍繞產(chǎn)權(quán)交易的交易條件展開(kāi)的談判。

　　考慮到外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)受相關(guān)的法律與優(yōu)惠政策調(diào)節(jié)，是在國(guó)有資產(chǎn)多重委托代理制度下，在存在政府主導(dǎo)型企業(yè)、自主型企業(yè)兩類國(guó)有企業(yè)制度下，中央政府與地方政府的行為方式不同以及外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的供給大于需求的關(guān)系下展開(kāi)的，隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化，中央直屬企業(yè)的法律所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)逐步發(fā)生分離，中央政府的職能也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)管理，國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾餍推髽I(yè)，在購(gòu)并交易中企業(yè)管理層更關(guān)心的是對(duì)管理者和職工的補(bǔ)償條件，而非國(guó)有資產(chǎn)的交易價(jià)格；而地方國(guó)有企業(yè)無(wú)論是政府主導(dǎo)的企業(yè)，還是自主型企業(yè)，更關(guān)心的同樣是補(bǔ)償條件，甚至?xí)榇俪少?gòu)并交易而降低國(guó)有資產(chǎn)的交易價(jià)格。我們可以構(gòu)畫(huà)一個(gè)外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的交易范例。

　　如果M 代表資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的評(píng)估值，是國(guó)有企業(yè)能夠接受購(gòu)并的最低條件。該值為購(gòu)并雙方所清楚。 V代表國(guó)有企業(yè)自己對(duì)企業(yè)交易價(jià)格的評(píng)估值，它包括兩部分：一部分是國(guó)有企業(yè)對(duì)自身資產(chǎn)價(jià)格的評(píng)估值；另一部分是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部職工和管理層等利益相關(guān)者能夠接受的使利益不受損的補(bǔ)償條件。一般國(guó)有企業(yè)對(duì)V是清楚的，但外商并不清楚，但外商知道V的概率分布區(qū)間。W 代表外商對(duì)國(guó)有企業(yè)交易價(jià)格的評(píng)估值，它也包括外商對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估值和對(duì)國(guó)有企業(yè)利益相關(guān)者的補(bǔ)償條件兩部分，是外商能夠接受的最高限額。T代表中外雙方同時(shí)能夠接受的購(gòu)并條件。于是， 各變量之間存在以下關(guān)系：

　　M≤V≤T≤W

　　其中的含義是：社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估值是，購(gòu)并交易的最低限額，低于該價(jià)格，即使外商能夠滿足對(duì)職工、管理層和其他利益相關(guān)者的補(bǔ)償條件，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部人也不敢輕易以低于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估值的價(jià)格同意外商購(gòu)并。購(gòu)并交易的最高界限是外商對(duì)國(guó)有企業(yè)的評(píng)估值，如果購(gòu)并條件高于該價(jià)格，則外商不能接受。比較現(xiàn)實(shí)的交易條件是既高于或等于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估值，又等于或低于外商的評(píng)估值。在這個(gè)區(qū)間中，中外雙方討價(jià)還價(jià)的博弈過(guò)程決定著購(gòu)并交易價(jià)格。

　　值得注意的是，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估值是否公正、準(zhǔn)確，決定著中方利益能否得到有效保護(hù)。由于內(nèi)部人控制下的國(guó)有企業(yè)的管理層以及地方政府主導(dǎo)下的國(guó)有企業(yè)和管理機(jī)構(gòu)，都存在著希望壓低國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格以促成購(gòu)并交易的可能性，為了低估國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值，客觀上存在著腐敗的條件。加之我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)育不健全，難以為國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估提供一個(gè)參照系，國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的隨意性也就在所難免。這也是國(guó)有資產(chǎn)流失的重要原因和途徑。在中外雙方討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中，外商往往利用參與購(gòu)并的國(guó)有企業(yè)供給大于需求以及國(guó)有企業(yè)之間的相互競(jìng)爭(zhēng)等有利條件，壓低購(gòu)并價(jià)格，而中方存在壓低國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的可能性，雙方就國(guó)有資產(chǎn)本身的購(gòu)并交易價(jià)格達(dá)成協(xié)議的可能性也較大。

　　雙方爭(zhēng)議最大的往往不是資產(chǎn)本身的價(jià)格，而是企業(yè)利益相關(guān)者的補(bǔ)償條件：如對(duì)于裁減職工的數(shù)量和補(bǔ)償條件，企業(yè)資產(chǎn)的處置-不良資產(chǎn)的剝離、被購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的分拆、出售、管理者的安排等。中方職工和管理層往往會(huì)提出較高的補(bǔ)償條件。

　　對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，即使能夠控制國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估，但由于信息不對(duì)稱，也難以準(zhǔn)確掌握國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估價(jià)格，而且在社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估值與外商的評(píng)估值之間，還存在選擇的空間。在外商購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的過(guò)程中，政府特別是中央政府不得不在一系列復(fù)雜因素和矛盾中做出選擇，并把購(gòu)并后的市場(chǎng)影響如會(huì)不會(huì)形成市場(chǎng)壟斷、影響中國(guó)技術(shù)開(kāi)發(fā)和就業(yè)等因素作為決策的參考條件。決策部門應(yīng)該充分估計(jì)到外資購(gòu)并國(guó)有企業(yè)的特殊條件和機(jī)制下可能帶來(lái)的相關(guān)影響，以維持中方在外資購(gòu)并中的利益。