一、股權(quán)多元化國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定的必要性

　　目前在我國(guó)，“國(guó)有企業(yè)”是一個(gè)使用頻率頗高的詞語(yǔ)，然而，我國(guó)法律或法規(guī)尚未對(duì)“國(guó)有企業(yè)”這一概念進(jìn)行過(guò)明確的規(guī)定。如何界定混合所有制企業(yè)中的國(guó)有產(chǎn)權(quán)歸屬并進(jìn)行企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記和實(shí)施國(guó)有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)管理工作是我國(guó)現(xiàn)階段加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的需要，也是在目前的形勢(shì)下貫徹落實(shí)黨的十六大文件精神，建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的需要。

　　（一）股權(quán)多元化的國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定是現(xiàn)階段加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

　　黨的十六大報(bào)告和十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）第一次提出“要大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式?！彪S著市場(chǎng)的發(fā)育和國(guó)有企業(yè)改革的深化，資產(chǎn)的流動(dòng)和聯(lián)合，使國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化成為一種趨勢(shì)。一方面，國(guó)有企業(yè)利用其資產(chǎn)設(shè)施等與外商和港澳臺(tái)企業(yè)發(fā)展合資、合作企業(yè)，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行有效的改組和改造；另一方面，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷優(yōu)化組合，國(guó)家資產(chǎn)、集體資產(chǎn)和個(gè)人資產(chǎn)彼此聯(lián)合、互相滲透，使多樣化的“混合產(chǎn)權(quán)”的出現(xiàn)成為一種必然。這種國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化能彌補(bǔ)國(guó)有資產(chǎn)的不足，發(fā)揮不同產(chǎn)權(quán)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。在這種情況下，如何建立和健全國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的監(jiān)控機(jī)制，以及在股權(quán)多元化企業(yè)中，如何合理界定國(guó)有產(chǎn)權(quán)并納入國(guó)有資產(chǎn)管理的口徑成為現(xiàn)階段加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

　?。ǘ┕蓹?quán)多元化的國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定是貫徹落實(shí)十六大精神，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的迫切需要。

　　《決定》首次提出產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，提出：“要建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)?！碑a(chǎn)權(quán)清晰是現(xiàn)代企業(yè)制度的首要特征，只有產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，才能有效形成一個(gè)明晰的財(cái)產(chǎn)所有者的企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而使企業(yè)真正成為享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體，企業(yè)也才能以全部法人財(cái)產(chǎn)依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，對(duì)出資人承擔(dān)資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是完善基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)在要求。在新的情況下，進(jìn)一步明確界定各類產(chǎn)權(quán)，對(duì)各類產(chǎn)權(quán)進(jìn)行依法保護(hù)，就顯得更迫切。只有產(chǎn)權(quán)歸屬清晰且得到有效保護(hù)，才能營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為產(chǎn)權(quán)的規(guī)范流動(dòng)提供前提條件，也才能為構(gòu)筑社會(huì)信用制度提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，股權(quán)多元化的國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定是貫徹落實(shí)十六大精神，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的迫切需要。

　?。ㄈ┕蓹?quán)多元化的國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定是正確執(zhí)行相關(guān)法律、政策的基礎(chǔ)和前提。

　　我國(guó)《刑法》中有20余條是關(guān)于國(guó)有企業(yè)、國(guó)有公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的刑法保護(hù)的條款。然而，上述條款在真正執(zhí)行過(guò)程中遇到的難題是如何界定國(guó)有企業(yè)的基本范疇，即國(guó)有企業(yè)和國(guó)有公司的內(nèi)涵和外廷？在我國(guó)目前的社會(huì)實(shí)踐中，人們對(duì)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)涵和外延并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，認(rèn)定一個(gè)企業(yè)是否為國(guó)有企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)也是不確定的，由于我國(guó)部分企業(yè)在工商行政管理部門注冊(cè)登記的性質(zhì)并不是以其實(shí)際出資為依據(jù)。有的人認(rèn)為，應(yīng)以該企業(yè)在工商行政管理部門注冊(cè)登記時(shí)的性質(zhì)作為企業(yè)的性質(zhì)。也有人認(rèn)為，應(yīng)以該企業(yè)的實(shí)際出資來(lái)源確定企業(yè)的性質(zhì)。是國(guó)家獨(dú)資興辦的且注冊(cè)為全民所有制的企業(yè)才算國(guó)有企業(yè)，還是國(guó)家控股或參股的企業(yè)也算是國(guó)有企業(yè)？國(guó)有企業(yè)改制為股份有限公司或有限責(zé)任公司后是否仍算作國(guó)有企業(yè)并執(zhí)行以上條款？從我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)和行政規(guī)章來(lái)看，尚未對(duì)國(guó)有企業(yè)的內(nèi)涵和外延做出一個(gè)權(quán)威的規(guī)定。因此，股權(quán)多元化條件下的國(guó)有產(chǎn)權(quán)界定是正確執(zhí)行相關(guān)法律、政策的基礎(chǔ)和前提。

　　二、國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的基本特征

　　國(guó)有企業(yè)作為一種企業(yè)形式，其在各國(guó)立法中的定義有很大差別，稱謂也不盡相同，如：公營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)家主辦企業(yè)、國(guó)有公司、國(guó)有化企業(yè)、公營(yíng)事業(yè)等等。國(guó)有企業(yè)對(duì)于一國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有十分重要的意義，它不僅具有產(chǎn)業(yè)的組織和導(dǎo)向功能，也是國(guó)家執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的工具；不僅對(duì)國(guó)家財(cái)政起著基礎(chǔ)和支撐作用，而且關(guān)系到國(guó)家的安全和穩(wěn)定。

　　綜觀世界各國(guó)立法對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)定和我國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)具備以下基本特征：

　　1.國(guó)有企業(yè)的資本全部或部分地來(lái)源于國(guó)家，亦即國(guó)家是企業(yè)的“老板”。至于國(guó)家在企業(yè)股本中占有多少份額該企業(yè)才算國(guó)有企業(yè)，這方面要視國(guó)家需要占多少份額才能控制企業(yè)，也取決于一國(guó)的政策。比如在日本，受民商法調(diào)整的公私合營(yíng)企業(yè)被稱為“第三部門”，政府對(duì)其投資達(dá)到25%以上，但因法律和政策上將其完全與民營(yíng)企業(yè)同等對(duì)待，不加特別的優(yōu)待或限制，所以不被列為公共企業(yè)或國(guó)有企業(yè)。

　　2.國(guó)有企業(yè)在不同程度上受中央或地方政府的控制，其行為必須符合或不違背政府的意志和利益。這也是國(guó)家或國(guó)有投資主體之所以要投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的目的所在。與一般投資者一樣，中央或地方政府以及其他國(guó)有主體投資于企業(yè)時(shí)，也應(yīng)追求盈利或某種政策目標(biāo)。如果國(guó)家或國(guó)有主體投資后，就不再或不能對(duì)其投資的企業(yè)施加決定性影響，該企業(yè)也就不應(yīng)該再被視為國(guó)有企業(yè)了。

　　3.國(guó)有企業(yè)及其運(yùn)行與國(guó)有資產(chǎn)管理制度相聯(lián)系。既然國(guó)家和國(guó)有投資主體必須對(duì)其投資的企業(yè)施加所有者的影響，則國(guó)有企業(yè)包括國(guó)有主體投資的公司必然要與國(guó)有資產(chǎn)管理，運(yùn)營(yíng)的制度聯(lián)系在一起。由我國(guó)以公有制為主導(dǎo)的國(guó)情和歷史因素所決定，我國(guó)還有一個(gè)不同于西方國(guó)家的國(guó)情，就是國(guó)有企業(yè)大多數(shù)存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化和現(xiàn)代化，始終要依靠和發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的重要作用。因此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該包括國(guó)家或政府可以根據(jù)資本聯(lián)系，對(duì)其施力口控制和控制性影響的各種企業(yè)。具體地說(shuō)，除了國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有資產(chǎn)出資超過(guò)50%的企業(yè)外，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)出資不到50%者，有兩種情況也應(yīng)認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)：一種情況是幾個(gè)股東對(duì)企業(yè)的出資份額大體相當(dāng)，且都不超過(guò)50%，這時(shí)可以將國(guó)有資本在企業(yè)中超過(guò)25%者認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)；另一種情況是在股權(quán)相當(dāng)分散，除國(guó)有投資主體外，其他股東均為公眾或持股不超過(guò)5%的小股東者，國(guó)有資本在企業(yè)資本中超過(guò)10%者，即應(yīng)將其認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)。

　　三、合理界定股權(quán)多元化國(guó)有產(chǎn)權(quán)歸屬

　　確定一個(gè)企業(yè)是否是國(guó)有企業(yè)，筆者認(rèn)為可借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情確定現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)在我國(guó)的具體含義與范圍。

　　我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)的定義應(yīng)當(dāng)是指企業(yè)的資本全部或部分屬于國(guó)家所有，并為國(guó)家通過(guò)資本紐帶實(shí)施直接或間接控制的企業(yè)。對(duì)此，本文從以下三個(gè)方面加以論證：

　　（一）借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。

　　按照國(guó)際慣例，在某一企業(yè)的資本中，國(guó)有資產(chǎn)投資或國(guó)家所持股份額超過(guò)50%的，該企業(yè)就是國(guó)有企業(yè)。例如，德國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)上將公共機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦、州、鎮(zhèn)等各級(jí)政府）擁有多數(shù)資本或多數(shù)投票權(quán)的企業(yè)劃為公共即國(guó)有企業(yè)；韓國(guó)1984年頒行的《國(guó)有企業(yè)管理法》第2條明文規(guī)定，國(guó)有企業(yè)包括政府投資和“政府投資達(dá)到或超過(guò)50%的企業(yè)”。在發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，除了遵循把國(guó)家所持股份和表決權(quán)超過(guò)50%的企業(yè)劃為國(guó)有企業(yè)的原則之外，也把國(guó)家參股未達(dá)50%，但國(guó)家實(shí)際上可以控制的企業(yè)歸入國(guó)有企業(yè)。如德國(guó)把政府參股達(dá)25%以上，其他股東均為小股東的大企業(yè)視為國(guó)有；在新加坡國(guó)家控股公司控制國(guó)有企業(yè)中，國(guó)家資金參與的份額有的僅占10%左右；日本國(guó)有企業(yè)中的特殊公司，如日本電信電話株式會(huì)社、日本航空公司等即使政府投資未達(dá)半數(shù)，也都由國(guó)家予以控制。歐共體委員會(huì)《關(guān)于企業(yè)透明度條例》對(duì)此做了更加明確的表述，其第2條規(guī)定，凡“政府當(dāng)局可以憑借它對(duì)企業(yè)的所有權(quán)、控股權(quán)或管理?xiàng)l例，對(duì)其施加直接或間接的支配性影響”企業(yè)，都是公共企業(yè)。

　?。ǘ┯媚缸庸纠碚摻缍▏?guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)。

　　根據(jù)國(guó)外有關(guān)法律的規(guī)定，當(dāng)公司之間存在一方對(duì)另一方的組織、業(yè)務(wù)以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接或間接發(fā)號(hào)施令，而另一方又服從這種發(fā)號(hào)施令時(shí)，就可以認(rèn)定它們之間存在著支配、附屬關(guān)系。一旦這種關(guān)系是通過(guò)公司之間股份持有的方式形成時(shí)，就可以稱之為母子公司關(guān)系?！秶?guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》將母、子公司定義為“子公司指被另一企業(yè)所控制的企業(yè)。母公司指擁有一個(gè)或若干子公司的企業(yè)?！痹诘聡?guó)，母公司指擁有另一公司一定比例以上的股份，或者通過(guò)協(xié)議方式能夠?qū)α硪还緦?shí)行實(shí)際控制的公司，子公司的概念與母公司相反。從香港公司法第154條的規(guī)定看，母子公司關(guān)系的定義包括以下三方面的內(nèi)容：第一，甲公司是乙公司的股東并控制乙公司董事會(huì)的組成。第二，甲公司擁有乙公司平衡股份資本的50%以上。即：甲公司擁有的股份使它可以不必征求其他股東的意見(jiàn)就可以委任或罷免乙公司全部或大部分董事。第三，乙公司是甲公司的子公司，丙公司是乙公司的子公司，則丙公司也是甲公司的子公司。

　　我國(guó)《公司法》雖然涉及了“公司可以設(shè)立子公司”的內(nèi)容，但對(duì)母子公司關(guān)系以及何為子公司無(wú)明文規(guī)定。根據(jù)我國(guó)財(cái)政部于1995年印發(fā)的《合并會(huì)計(jì)報(bào)表暫行規(guī)定》，母公司在編制合并會(huì)計(jì)報(bào)表時(shí)，應(yīng)當(dāng)將下列情況下其所控制的境內(nèi)外所有子公司納入合并會(huì)計(jì)報(bào)表的合并范圍。（1）母公司擁有其過(guò)半數(shù)以上權(quán)益性資本的被投資企業(yè)，包括：直接擁有其過(guò)半數(shù)以上權(quán)益性資本的被投資企業(yè)；間接擁有其過(guò)半數(shù)以上權(quán)益性資本的被投資企業(yè)；直接和間接方式擁有其過(guò)半數(shù)以上權(quán)益資本的被投資企業(yè)。間接擁有過(guò)半數(shù)以上權(quán)益性資本是指通過(guò)子公司而對(duì)子公司的子公司擁有其過(guò)半數(shù)以上權(quán)益性資本。直接和間接方式擁有其過(guò)半數(shù)以上權(quán)益性資本指母公司雖然只擁有其半數(shù)以下的權(quán)益性資本，但通過(guò)與子公司合計(jì)擁有其過(guò)半數(shù)以上的權(quán)益性資本。（2）其他被母公司所控制的被投資企業(yè)。母公司對(duì)于被投資企業(yè)雖然不持有其過(guò)半數(shù)以上的權(quán)益性資本，但母公司與被投資企業(yè)之間有下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)將被投資企業(yè)作為母公司的子公司，納入合并會(huì)計(jì)報(bào)表的合并范圍：通過(guò)與被投資公司的其他投資者之間的協(xié)議，持有被投資公司半數(shù)以上表決權(quán)；根據(jù)章程或協(xié)議，有權(quán)控制企業(yè)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)政策；有權(quán)任免董事會(huì)等類似權(quán)力機(jī)構(gòu)的多數(shù)成員；在董事會(huì)或類似權(quán)力機(jī)構(gòu)會(huì)議上有半數(shù)以上投票權(quán)?！镀髽I(yè)會(huì)計(jì)制度》第158條也就此做出了相應(yīng)的規(guī)定：企業(yè)對(duì)其他單位投資如占該單位資本總額50%以上，或雖然占該單位注冊(cè)資本總額不足50%，但具有實(shí)質(zhì)控制權(quán)的，應(yīng)當(dāng)編制合并會(huì)計(jì)報(bào)表?！镀髽I(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)控制的描述是指有權(quán)決定一個(gè)企業(yè)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)政策，并能據(jù)以從該企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中獲取利益。

　　從母子公司關(guān)系考慮，如果母公司是國(guó)有企業(yè)，則其子公司也應(yīng)當(dāng)是國(guó)有企業(yè)。當(dāng)國(guó)有投資主體通過(guò)股份持有的方式對(duì)其參與投資企業(yè)的組織、業(yè)務(wù)以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接或間接發(fā)號(hào)施令，而被投資企業(yè)又服從這種發(fā)號(hào)施令時(shí)，就可以認(rèn)定它們之間存在著支配、附屬關(guān)系。這種關(guān)系既構(gòu)成母子公司關(guān)系，也構(gòu)成國(guó)有企業(yè)的邏輯鏈條。

　?。ㄈ┪覈?guó)目前政策法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定。

　　目前，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)控股或控制的企業(yè)是否以及如何將其界定為國(guó)有企業(yè)，我國(guó)法律尚未做明確界定，但在有關(guān)政策法規(guī)中己體現(xiàn)出與國(guó)際慣例接軌的現(xiàn)象。如在原國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局于1994年發(fā)布的《股份有限公司國(guó)有股權(quán)管理暫行辦法》中，要求國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份制改組時(shí)，要保證國(guó)家股或國(guó)有獨(dú)資（公司）企業(yè)在原國(guó)有企業(yè)中的控股地位。國(guó)有股權(quán)控股分為國(guó)有股權(quán)持股比例超過(guò)50%的所謂“絕對(duì)控股”，以及在股權(quán)分散的情況下，國(guó)有股權(quán)持股比例高于30%、低于50%，國(guó)家對(duì)企業(yè)具有控制性影響的所謂“相對(duì)控股”。在《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）中，也把“對(duì)國(guó)有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督”，與國(guó)有企業(yè)及其他國(guó)有主體的審計(jì)并列規(guī)定。我國(guó)每年所做的各種經(jīng)濟(jì)成分分析和統(tǒng)計(jì)，也是將國(guó)有資產(chǎn)占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)作為國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)加以統(tǒng)計(jì)和分析的。我國(guó)于1998年向大中型國(guó)有企業(yè)派駐稽查特派員，也同時(shí)包括了這些企業(yè)。不過(guò)，以上的兩個(gè)法規(guī)及做法尚未把國(guó)有股權(quán)控股的企業(yè)明確稱為“國(guó)有企業(yè)”，在概念上仍是沿用把國(guó)有企業(yè)或全民所有制企業(yè)同公司制企業(yè)區(qū)別開(kāi)來(lái)的做法。

　　綜上所述，我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)的定義應(yīng)當(dāng)是指企業(yè)的資本全部或部分屬于國(guó)家所有，并為國(guó)家通過(guò)資本紐帶實(shí)施直接或間接控制的企業(yè)。明確了這個(gè)概念，就可以明確國(guó)有資產(chǎn)管理的口徑和范圍，同時(shí)，也就明確了國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作的目標(biāo)和對(duì)象。