「摘要」　經(jīng)濟形勢的發(fā)展和審計環(huán)境的變化，揭示了地方審計體制改革的必然性。中央審計機關(guān)改革在先，地方審計機關(guān)跟行，穩(wěn)步遞進，是國家審計體制改革的基本設(shè)計。中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)在體制改革上，應(yīng)有所分工和側(cè)重，解決各自不同的體制問題。地方審計機關(guān)體制改革應(yīng)允許在改革范圍、內(nèi)容、程序和時間上存在差異性，體現(xiàn)一定的靈活度，且擁有較高的成功率，以更好地服從和服務(wù)于地方改革開放和經(jīng)濟建設(shè)，適應(yīng)于政治體制改革的最新要求。

　　「關(guān)鍵詞」　地方政府　審計體制　改革創(chuàng)新　策略措施

　　一、問題的提出

　　國家審計體制建立近二十年，我國審計事業(yè)取得了巨大成就和長足發(fā)展。從總體上看，國家審計體制運行狀態(tài)平穩(wěn)，結(jié)果良好，為改革開放和經(jīng)濟發(fā)展作出了的重要貢獻。但是，目前審計環(huán)境發(fā)生了深刻變化，以原有的政治和經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)建立起來的審計體制，與新形勢的相容性和適應(yīng)性相對削弱，其不足和缺陷不可避免地暴露出來。對現(xiàn)行審計體制實施改革與完善，推進審計事業(yè)深入發(fā)展，已成為廣大審計人員和社會各界的共識。近年來理論界和實務(wù)界對國家審計體制的改革進行了廣泛而深入的研究，完成一系列理論準備和方案論證；但是這些改革準備主要是針對中央審計機關(guān)的。地方審計機關(guān)如何實施改革，以及在國家審計體制改革中處于什么地位，發(fā)揮什么作用；地方審計體制改革與中央審計機關(guān)改革關(guān)系如何，彼此是否存在差異；改革方案究竟如何設(shè)計和實施，各地方之間是否允許存在差別或者體現(xiàn)出某些特色等等，都有必要作專門、系統(tǒng)和深入的研究論證。

　　二、我國地方審計體制的特征分析

　　不論什么國度，國家審計體制的建立都要體現(xiàn)統(tǒng)治者的意志，將審計列屬于國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中立法、司法或行政體系，并力圖與本國政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展兼容或相互適應(yīng)，從體制和制度上保持審計主體及行為的獨立性———這是國家審計體制的共性特征，我國也不例外。我國審計體制反映了我國基本國情，獨具若干本域化個性特征，主要是：（1）屬于行政型審計模式。我國國家審計機關(guān)隸屬于行政部門，在行政首長的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；以行政首長交辦的事項為首要任務(wù)，突出行政權(quán)威和行政手段，強調(diào)行政處理處罰，以行政權(quán)力作為驅(qū)動審計工作的主導(dǎo)力量等。（2）審計機關(guān)行使處理處罰權(quán)。審計機關(guān)具有對違反國家規(guī)定的財政、財務(wù)收支的行為和違反審計法的行為，采取審計處理和審計處罰措施的權(quán)力；這與西方各國國家審計存在重要差別，西方諸國國家審計只有檢查權(quán)和報告權(quán)，而沒有處理處罰權(quán)或者沒有直接的處理處罰權(quán)。（3）審計機關(guān)負責人的任免執(zhí)行與普通行政長官相同的任免程序。我國審計機關(guān)負責人的任免完全按照行政長官的任免程序，作為政府職能部門的負責人，其任期同于其他行政機關(guān)首長；而西方諸國大多將審計機關(guān)負責人同法院、檢察院院長一一并列入特殊任免人選，其任免的程序與普遍行政長官不同，其任期也普遍長于其他行政長官，不能隨意罷免，有的甚至是終身制。（4）審計機關(guān)普遍實行行政首長負責制的管理體制。審計機關(guān)負責人對審計機關(guān)工作負總責，對審計機關(guān)業(yè)務(wù)和行政決策提出主導(dǎo)性意見，在審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體中具有特別權(quán)重；而西方各國審計機關(guān)較多采用相對獨立的分工負責制，內(nèi)部決策采用合議制（領(lǐng)導(dǎo)成員就決策方案經(jīng)過協(xié)商，形成一致意見）或表決制（以投票及少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決策）的議事和決策模式。

　　我國地方審計機關(guān)與中央審計機關(guān)血脈相承，不僅具有上述國家審計機關(guān)的幾乎全部的體制特征，而且還具有一些地方審計機關(guān)的特點，主要是：（1）審計體制的劃一性。地方審計體制參照中央審計體制，并將中央審計機關(guān)的體制復(fù)制到地方，即地方審計機關(guān)的隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、報告關(guān)系和經(jīng)費關(guān)系等基本結(jié)構(gòu)與中央審計機關(guān)如出一轍，其運行規(guī)律和管理模式基本無異，僅僅由于中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)行政層次的差異，才導(dǎo)致其管轄范圍和職責權(quán)限的不同。（2）雙重領(lǐng)導(dǎo)制。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制是地方審計體制的明顯特性，而中央審計機關(guān)不存在“雙重”問題，因為國家審計署是最高審計機關(guān)，向國務(wù)院總理負責并報告工作，其責任關(guān)系是單向的；但是地方審計機關(guān)卻面臨著業(yè)務(wù)管理和行政管理的雙向領(lǐng)導(dǎo)，分別接受來自上一級審計機關(guān)和本級人民政府的指示，存在著發(fā)生矛盾的可能性。（3）審計經(jīng)費保障僅僅列入《審計法》和地方有關(guān)審計行業(yè)的法規(guī)和制度，而沒有列入《財政法》、《預(yù)算法》和其他有關(guān)財政部門的“本法”，因此對財政機關(guān)呈非剛性約束，這就使得有些地方（主要是市縣兩級機關(guān)）審計經(jīng)費（有的甚至是審計人員的工資）得不到基本保障。（4）地方審計機關(guān)面對更加復(fù)雜的審計環(huán)境。由于地方政治經(jīng)濟文化的差異，審計發(fā)展水平不平衡，加之現(xiàn)行審計體制的運行對地方行政首長的素質(zhì)及其對審計工作的重視、支持程度有較強的依賴，所以各地方審計體制運行機制有效性及其運行的結(jié)果存在著明顯差異，有的地方機關(guān)審計獨立性、“同級審”、兩個審計報告制度實施、審計處理處罰的落實等方面的問題和矛盾，顯得特別突出。

　　三、中央與地方審計體制改革分工與比較

　　中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)是兩個不同的層次，現(xiàn)行審計體制運行中存在的問題，既有共性問題，也有個性問題，改革謀求解決的體制問題有相同點，也有不同之處，因此，中央與地方審計機關(guān)在體制改革中聯(lián)系與分工并存，應(yīng)遵循先中央后地方、大統(tǒng)一小差異、總體與局部兼顧的基本原則。

　　中央審計機關(guān)體制改革的著力點，主要應(yīng)置于有關(guān)審計體制的法律和制度、審計運行機制、審計隸屬關(guān)系與報告關(guān)系、審計主體內(nèi)部職責權(quán)限和外部的橫向縱向關(guān)系等方面。具體包括：

　　系統(tǒng)回顧和總結(jié)我國近二十年審計體制運行狀況，確定其優(yōu)勢及成功經(jīng)驗，找出其缺陷與不足，分析現(xiàn)行審計體制與國家政治、經(jīng)濟、文化、管理制度的相容性和適應(yīng)性，確立改革的基本對象和主體目標?，F(xiàn)行審計體制的優(yōu)勢是最大限度地突出了審計工作的主旋律———即圍繞政府中心工作，服從和服務(wù)于改革開放和社會主義經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)這個大局，有利于在政府指導(dǎo)下開展審計工作，也有利于審計機關(guān)履行職責，這符合我國基本國情和黨的基本路線的要求；存在的不足是審計監(jiān)督的職責經(jīng)常受到各種阻礙難以落實到位，審計報告制度的實施受到一定制約，審計監(jiān)督的獨立性受到干擾，審計經(jīng)費得不到應(yīng)有保障。因此在宏觀上說，審計體制改革的主要目標是改善審計的獨立性，完善審計監(jiān)督的有效機制，使審計監(jiān)督體制更加適應(yīng)新的歷史時期我國政治經(jīng)濟發(fā)展的需要。

　　比較中外審計體制的模式，結(jié)合我國審計體制運行記錄，綜合世界各國審計體制變化的基本趨勢，決定我國審計體制改革的走向：選擇新的審計體制模式，還是保留原有體制的主體結(jié)構(gòu)，實施改良和完善。西方各國立法型、司法型審計體制與其本國政治、經(jīng)濟、文化和歷史傳統(tǒng)相適應(yīng)，有著肥沃的生存土壤和發(fā)展基礎(chǔ)；西方各國的審計體制經(jīng)歷了許多變異，不是通常人們所想象的純而又純“立法型”或“司法型”；我國審計體制改革不能盲目照搬西方審計體制的模式，強調(diào)“與國際慣例接軌”。我們應(yīng)當借鑒和參考西方各國審計史上，審計體制的演變和發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，同時總結(jié)我國歷史上國家審計與行政監(jiān)察相結(jié)合的體制特色，在對現(xiàn)行審計體制的主流予以肯定的基礎(chǔ)上，選擇對現(xiàn)有審計體制的漸近改良的改革路徑。

　　確定體制改革的大政方針和中央審計機關(guān)改革的主體方案。主要解決國家審計體制改革的深度和廣度，改革目標實現(xiàn)的方式（一次性到位還是漸近式接近），本次改革的階段性目標，以后改革的后續(xù)時期和遞進性目標等改革政策和策略。國家審計體制改革的主體方案包括：提升審計機關(guān)的法律地位，調(diào)整國家審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、隸屬關(guān)系、報告關(guān)系，明確審計機關(guān)職責權(quán)限，對審計機關(guān)負責人的任免采取更嚴密的法定程序，完善審計經(jīng)費保障機制，健全審計機關(guān)抗干擾的機制，以從體制上保障審計監(jiān)督的獨立性等等。

　　審計體制改革實施后，對新體制與現(xiàn)行的法律、法規(guī)、制度規(guī)章相抵觸的，由中央審計機關(guān)對其制訂的行政法規(guī)、準則、制度規(guī)章等進行修訂和調(diào)整；對有關(guān)立法機構(gòu)制訂的法律法規(guī)，提請有關(guān)立法機關(guān)進行修訂或給予解釋。

　　通過審計體制改革，理順中央審計機關(guān)與地方審計機關(guān)、地方各審計機關(guān)之間以及審計機關(guān)本部與派出機構(gòu)之間的職責關(guān)系，以利于各司其職、各負其責，形成國家審計內(nèi)部不同層次和不同主體的合理分工。要根據(jù)財政財務(wù)隸屬關(guān)系及國有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系劃分審計管轄關(guān)系，根據(jù)審計管轄關(guān)系劃分審計職責權(quán)限。改革后上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)從直接的項目管理轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制度政策與規(guī)范、確定一定時期的工作重點、檢查審計工作質(zhì)量、通報審計情況、傳遞審計信息、組織重大審計項目協(xié)作、為地方提供政策和業(yè)務(wù)咨詢等方式進行管理，對上下級審計機關(guān)存在的共同審計領(lǐng)域，應(yīng)通過加強溝通與協(xié)調(diào)，以聯(lián)合和協(xié)同審計的形式解決。

　　解決審計體制改革涉及的其他問題，協(xié)調(diào)審計機關(guān)與其他部門的關(guān)系，為審計體制改革取得理想效果，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。如與審計體制改革相適應(yīng)，審計機關(guān)內(nèi)部職能部門應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整，精減內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，增強其靈活性和便捷性；合并或簡化附屬機構(gòu)（如信息中心、培訓(xùn)中心、研究中心等），突出審計機關(guān)重點職能；處理好改革后與財政部門、紀律檢查機關(guān)、監(jiān)察部門及其他經(jīng)濟監(jiān)督、行政監(jiān)督部門的關(guān)系；完善內(nèi)部管理的基礎(chǔ)性工作，出臺相應(yīng)的配套改革和管理措施，促進審計機關(guān)的業(yè)務(wù)水平、管理水平、工作效率和人員素質(zhì)水平的全面提升。

　　地方審計機關(guān)改革與此明顯不同，它不能解決審計體制帶有制度性和根本性的問題，而只能根據(jù)中央審計體制改革的基本走向和目標，結(jié)合本地方經(jīng)濟水平及審計事業(yè)發(fā)展狀況，有針對性地進行適應(yīng)本地方政治經(jīng)濟形勢、有利于審計發(fā)展的改革。

　　地方審計體制改革應(yīng)著力解決普遍存在的、并且長期困擾審計人員的體制問題，主要是：

　　雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下存在的矛盾和困惑。由于地方審計機關(guān)隸屬于本級政府，審計機關(guān)的主要負責人的任免獎懲維系于政府，審計機關(guān)全體人員的“生計”也在地方政府掌握之中，這使得審計機關(guān)不得不面對來自各方面的干擾，且難以有效抗拒；經(jīng)常要進行兩難選擇，一方面要查處被審計單位的違法違規(guī)的財政財務(wù)收支問題，另一方面還要保護地方利益、促進地方經(jīng)濟發(fā)展，審計人員經(jīng)常不得不做出違心的選擇。實踐證明，地方審計機關(guān)難以跳出本級政府的“手心”，審計機關(guān)在監(jiān)督政府方面難以有所作為，加之由于缺乏審計干部的保護機制，審計主體獨立性大打折扣。通過體制改革，要明確地方審計機關(guān)的隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和報告關(guān)系，解除審計人員的后顧之憂，建立審計人員保護機制，最大限度保障審計主體的獨立執(zhí)法，而不受外界侵擾。

　　理順上下級審計機關(guān)的關(guān)系，實現(xiàn)工作重點轉(zhuǎn)移。上級審計機關(guān)減少下達審計項目后，地方審計機關(guān)的工作機制應(yīng)發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，從被動完成上級下達的審計項目轉(zhuǎn)向主動服務(wù)于地方經(jīng)濟建設(shè)、加強對政府財政財務(wù)收支活動的監(jiān)督；從上級審計機關(guān)導(dǎo)演下級審計機關(guān)演出轉(zhuǎn)向地方審計機關(guān)自導(dǎo)自演；為此應(yīng)在體制上明確地方審計機關(guān)的職責范圍，確定上一級審計機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)的權(quán)限和方式，特別應(yīng)當指出上一級審計機關(guān)在下級審計機關(guān)審計工作受到外來干擾，其獨立性受到侵害所給予的保護和協(xié)助辦法，以及下級審計機關(guān)對共管審計項目的參與方式及管理模式，上下級機關(guān)之間審計質(zhì)量監(jiān)督和審計復(fù)議執(zhí)行程序等。

　　確保審計人員的執(zhí)法手段和必要的權(quán)威性。維持審計處理處罰權(quán)，是我國國家審計的重要特色，也是現(xiàn)階段審計執(zhí)法所不可缺少的手段，是審計權(quán)威性的重要標志。問題是審計體制改革后，是否有必要擴大審計的處理處罰權(quán)限和范圍，給審計人員更多的帶有司法強制性的監(jiān)督手段，以解決審計難、處理難、落實更難的矛盾，這是地方審計體制改革的難點之一。

　　解決審計經(jīng)費問題。通過改革，采取相對固定的經(jīng)費預(yù)算和撥付制度，改變各地方審計機關(guān)審計經(jīng)費“八仙過海，各顯神通”的自行謀取格局，使審計經(jīng)費制度化、規(guī)范化、剛性化，不為地方政府和財政部門領(lǐng)導(dǎo)人的素質(zhì)及重視程度所左右。

　　當然，各地方審計體制改革還會遇到許多具體情況和問題，如審計機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置、審計人員的職數(shù)配備、審計監(jiān)督機制的運行環(huán)境問題等等，這些體制問題在各地方有不同的表現(xiàn)和原因，解決的方法不能一概而論，地方審計體制改革的模式也不能千篇一律；因此地方審計體制改革，在范圍、內(nèi)容、程序和方法上，存在著一定的差異性和復(fù)雜性，需要更充分的準備、更細致的工作、更多的時間投入、更多的關(guān)注和耐心。

　　四、地方審計體制改革方略及實施要點

　　地方審計體制改革應(yīng)以現(xiàn)行審計體制為基礎(chǔ)，在現(xiàn)行法律法規(guī)的基本框架內(nèi)進行，對地方性政策法規(guī)的影響程度也應(yīng)壓縮在最低限度；同時，地方審計體制改革應(yīng)注意保持近些年來審計事業(yè)發(fā)展的良好勢頭，珍惜來之不易的審計發(fā)展大好形勢，減少改革可能帶來的震蕩，最大限度地利用現(xiàn)有審計資源和外界有利的條件，通過改革對現(xiàn)行審計體制進行補充、改進、完善和升級，確實使審計事業(yè)走上一個新、更高的發(fā)展平臺。

　　地方審計體制的改革應(yīng)源于地方黨委和政府對審計體制的科學(xué)認識和定位，源于審計事業(yè)發(fā)展的自身要求，而不僅僅是上級審計機關(guān)的行政指令或自上而下的“統(tǒng)一行動”，不應(yīng)是一種從眾行為和權(quán)宜之計。因此改革的啟動可以有早有遲，不必強求一致；條件不成熟的地方可以先等一等、放一放、看一看，積累力量，打好基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件，確保審計體制改革的充分準備、成熟醞釀和一定的成功率。

　　加強對地方審計體制改革的指導(dǎo)。中央審計機關(guān)在自身體制改革的基礎(chǔ)上，總結(jié)改革的成功經(jīng)驗，供地方審計機關(guān)體制改革時借鑒和參考；對地方審計體制改革中可能遇到的問題和矛盾應(yīng)作出預(yù)計，對改革固有的風險要及時提醒地方審計機關(guān)力行防范；對改革出現(xiàn)的阻力應(yīng)作好思想和認識準備，對體制改革的實施程序、改革方案的論證、改革工作的領(lǐng)導(dǎo)等應(yīng)做出相應(yīng)的明細規(guī)則，供地方審計體制改革作指導(dǎo)或參考；但是這類指導(dǎo)與必須遵照的行政命令意義不同。地方審計體制改革應(yīng)允許一定的自由度。

　　地方審計體制改革方案，可以由地方自己根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展的要求自行設(shè)計，允許在審計體制的基本框架下，在本級政府的領(lǐng)導(dǎo)和參與下，對現(xiàn)行地方審計體制的某些環(huán)節(jié)作一些變通或“微調(diào)”（如根據(jù)審計工作需要，在縣以下設(shè)立縣級審計機關(guān)的派出機構(gòu)或?qū)徲嫹志郑粚徲媹蟾嬷贫茸鞒稣{(diào)整，除了向政府提交審計結(jié)果報告外，可同時向地方人大報告；對審計負責人的任免采取更為嚴格的程序，不得因?qū)徲嬘|怒地方領(lǐng)導(dǎo)或損傷地方利益而被免職；地方審計機關(guān)在一定范圍內(nèi)擁有向社會公布或向有關(guān)部門通報審計結(jié)果的權(quán)力等），以更好地貼近地方改革開放和經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)。

　　地方審計機關(guān)可以聯(lián)合，以一個或幾個行政區(qū)劃為單位實施改革，也可以單獨實施改革，改革方案及論證過程應(yīng)報上一級審計機關(guān)備案。

　　地方審計體制改革允許試點、分階段摸索、漸行推進。如對理論界和某些地方審計機關(guān)呼聲較高的地方審計體制垂直的改革方案（包括市級審計機關(guān)垂直到省和審計機關(guān)上垂一級），均可以在上級審計機關(guān)的指導(dǎo)和本級政府的支持下，在對正常審計工作不產(chǎn)生太大的影響的情況下，選擇一定的范圍、一定的時期進行試點，對其成功經(jīng)驗可以總結(jié)推廣，對失敗的教訓(xùn)也應(yīng)認真吸取，為以后改革提供借鑒和參考。

　　合理設(shè)定改革目標的希望值。對改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題不要回避，對改革的失敗不要懼怕，更不能輕易否定改革。要宣傳改革的意義，合理設(shè)定改革的目標和希望值，不能希望畢其功于一役，希望將審計工作出現(xiàn)的所有問題通過一次改革全部得以解決；審計工作中遇到的許多問題，有些并不是審計體制問題，也不是審計所特有的，所以希望審計體制解決眾多的社會、文化、傳統(tǒng)遺留的問題是不現(xiàn)實的，用這樣的眼光來苛求審計體制改革也是不科學(xué)的。

　　由于地方審計體制改革存在地區(qū)差異，所以信息溝通、資源共享，及時交流經(jīng)驗，取長補短，發(fā)現(xiàn)、分析和解決改革中帶有的共性和普遍性的問題，就顯得特別重要，可以使改革少走彎路，避免改革探索中的無用功和重復(fù)勞動，使改革立于更高的起點，節(jié)省改革的社會成本，取得更大的改革效益。理論界要激活有關(guān)審計體制改革的研究，為改革實踐提供理論支持和指導(dǎo)。

　　理論研究應(yīng)務(wù)實求真，注重地方審計體制改革的特殊性，要減少空泛的規(guī)范性理論研究，提倡對現(xiàn)行審計體制運行結(jié)果的實證分析，減少對終極性審計體制模式的理論描述，提倡面對改革實踐、以現(xiàn)實為起點的、以解決實際問題為目標的實務(wù)性研究；減少閉門造車式地做理論文章，提倡深入實際的調(diào)查研究；減少理論觀點的淺層次分析，提供觸及本質(zhì)問題的深入研究———這也是審計體制改革不少缺少的重要內(nèi)容。