「關(guān)鍵詞」　審計目標(biāo)　調(diào)整　審計質(zhì)量

　　X審計廳就開展某地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任審計進行審前調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)Y縣存在一項事關(guān)農(nóng)民利益的問題，并就此展開了歷時近兩個月的審計。審計以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞國家相關(guān)政策，從關(guān)注人民群眾的切身利益出發(fā)，揭示了Y縣多年存在的許多嚴(yán)重違反財經(jīng)法規(guī)的問題。

　　一、一項經(jīng)濟責(zé)任審計在審前調(diào)查中發(fā)現(xiàn)國債項目的建設(shè)存在事關(guān)農(nóng)民利益的問題，并確定將此作為審計的重點內(nèi)容之一

　　2003年9月，按照該年度經(jīng)濟責(zé)任審計項目計劃，X審計廳在實施對某地區(qū)地委領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任審計前進行了審前調(diào)查。審前調(diào)查的主要內(nèi)容是把該地區(qū)執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策情況作為擬審計內(nèi)容，重點審計該地區(qū)所屬部分縣、市農(nóng)業(yè)專項資金的管理使用情況和國家有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策執(zhí)行情況。

　　在調(diào)查中，審計組選擇了Y縣近年由國債資金安排的一個天然草場恢復(fù)和建設(shè)項目。經(jīng)現(xiàn)場查看和有關(guān)方面的介紹了解，該項目通過國債資金投入進行了土地平整，興建了配套水利設(shè)施和圍欄設(shè)施，項目超計劃完成投資，工程效益明顯，并且通過了有關(guān)主管部門的驗收。同時，審計組還了解到，該項目由Y縣畜牧開發(fā)中心建設(shè)管理，項目土地由Y縣畜牧開發(fā)中心向牧民租借，項目生產(chǎn)的牧草隨行就市供應(yīng)本地市場，改變了該地以往要從外地購進牧草的局面，滿足了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民對牧草的需求。

　　就此，審計人員憑借專業(yè)判斷意識到，該項目的建設(shè)管理存在事關(guān)牧民利益的問題，牧民只是從本項目間接受益而沒有直接受益。那么，國家投入大量國債資金的直接受益者究竟是誰？Y縣畜牧開發(fā)中心的項目經(jīng)營管理收益做怎樣的制度安排？牧民究竟是否最終受益？由此，審計組決定作為此次經(jīng)濟責(zé)任審計的一項內(nèi)容，對Y縣的該國債項目展開審計，以評價該地區(qū)執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的情況。

　　評析：審計人員對該國債項目的審前調(diào)查分析，憑借其專業(yè)判斷，在了解該項目投資及效益完成情況的同時，對項目的經(jīng)營管理情況也給予了關(guān)注。審計人員確定把該國債項目作為審計的內(nèi)容之一，把項目的經(jīng)營管理與國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策結(jié)合起來進行審查分析，是符合作為此項經(jīng)濟責(zé)任的審計目標(biāo)的。

　　二、對國債項目的審計發(fā)現(xiàn)一些重大問題線索，審計目標(biāo)需要調(diào)整

　　經(jīng)初步審計，Y縣天然草場恢復(fù)和建設(shè)項目經(jīng)國家有關(guān)部委批準(zhǔn)立項，計劃總投資1250萬元，其中國債資金1000萬元，地縣配套250萬元；計劃建設(shè)草場11.3萬畝，其中人工草地3萬畝，圍欄改良草地8.3萬畝。該項目由Y縣畜牧開發(fā)中心建設(shè)管理，超計劃完成了投資；項目用地大部分屬于未確定使用權(quán)屬的戈壁草原，部分借用了農(nóng)牧民的口糧田（此情況與審前調(diào)查有出入）。

　　從關(guān)注農(nóng)牧民是否從該國債項目受益出發(fā)，審計組從項目的經(jīng)營管理入手對該項目的經(jīng)營管理情況進行了審查。審計情況表明，項目建成后，除部分草地由Y縣畜牧開發(fā)中心經(jīng)營外，另有一部分草地被Y縣政府土地局以土地出讓的名義“出讓”給了3家民營企業(yè)。由Y縣畜牧開發(fā)中心經(jīng)營的部分草地，使這個邊遠(yuǎn)的國家貧困縣城的部分干部職工子女得到安置；縣政府沒有就該中心管理經(jīng)營該項目收益，做出繼續(xù)擴大草場建設(shè)讓農(nóng)牧民受益的制度安排；項目所用農(nóng)牧民的部分土地由該中心每年支付租金，農(nóng)牧民沒有從該項目的開發(fā)中直接受益。同時，“出讓”給3家民營企業(yè)的草地，合同確定出讓年限為30年或50年不等，確定“土地出讓金”為400余萬元，但受讓公司均未直接支付貨幣資金，而是由受讓公司提供高級越野車、轎車作價抵交了其應(yīng)交的“土地出讓金”，由縣委、政府使用；另外因Y縣建設(shè)縣政府綜合辦公大樓、縣賓館、縣城基礎(chǔ)設(shè)施等工程以及建設(shè)本項目欠了3家受讓公司的工程款，縣政府決定以這些應(yīng)付的工程款抵頂了3家受讓公司應(yīng)交的其余部分“土地出讓金”。上述審計結(jié)果表明，農(nóng)牧民沒有從國家國債資金扶持開發(fā)的這一項目中直接受益。

　　同時，審計組對該國債項目的財務(wù)收支審計情況表明，由于該項目在國債資金到位前先期投入了其他專項資金，國家投入該項目的1000萬元國債資金到位后有880萬元被轉(zhuǎn)出，部分被直接用于支付縣政府綜合辦公大樓工程款、縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，部分被轉(zhuǎn)入Y縣財政違規(guī)設(shè)立的一個所謂“過渡賬戶”，并且與其他幾個違規(guī)設(shè)立的“過渡賬戶”間存在互相轉(zhuǎn)移資金的情況；經(jīng)對幾個過渡賬戶收支情況的審計表明，多種專項資金被違規(guī)轉(zhuǎn)移至這些“過渡賬戶”進行核算，這些“過渡賬戶”的部分資金被用于政府綜合辦公大樓、縣賓館、縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及用于購車等。而對于各項資金的來源和相對應(yīng)的使用去向，由于多年來資金隨意調(diào)撥和會計核算混亂，財務(wù)人員也不能清楚地予以說明。但對此，審計人員意識到，這里面有更多有關(guān)群眾利益的問題被涉及。究竟有多少工資專項資金、住房公積金、扶貧資金等支持了這個貧困縣政府綜合辦公大樓、賓館及縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？Y縣干部職工的工資是否按時足額發(fā)放？本屬于干部職工的住房公積金有多少被擠占？國家扶持農(nóng)牧民脫貧致富的扶貧資金有多少被挪用？

　　上述方面的審計已經(jīng)引起了Y縣縣委、政府的震動，上述作為實物“土地出讓金”的高級汽車也被Y縣自行封存，但是審計進展并不順利。考慮到上述審計已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了許多重大問題線索必須查清，但同時考慮因?qū)徲嬊闆r復(fù)雜要全面查清這些問題需要更多時間，考慮對該國債項目的審計只是此次對地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容之一，審計目標(biāo)已經(jīng)需要調(diào)整。在聽取審計組的匯報后，X審計廳研究決定要對這些重大問題線索進行全面審計，并決定將上述重大問題線索交由該地區(qū)地委專門組織有關(guān)部門進行全面查處。

　　評析：X審計廳決定對上述重大問題線索繼續(xù)進行深入的審查，符合依法審計、突出重點的原則，遵循了《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》的基本要求。X審計廳基于審計目標(biāo)出現(xiàn)需要進行調(diào)整的情況，決定對審計目標(biāo)進行調(diào)整，將上述重大問題線索交由該地區(qū)地委專門組織有關(guān)部門進行全面查處，考慮了原經(jīng)濟責(zé)任審計項目的對象特點以及審計成本等因素。

　　三、審計目標(biāo)調(diào)整后的安排使審計發(fā)現(xiàn)的重大線索得到全面查處落實

　　該地區(qū)地委對X審計廳專題反映的問題十分重視。按照X審計廳的建議，該地區(qū)地委立即組成了由該地區(qū)審計局牽頭的多部門聯(lián)合審計組，對Y縣2001至2003年的財政收支進行了全面的審計。聯(lián)合審計在X審計廳的指導(dǎo)下進行。

　　依據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的Y縣上述重大問題線索，針對Y縣政府提出的“該縣實行的是將各種專項資金集中捆綁使用的做法，已得到有關(guān)部門的肯定”，為全面查清Y縣擠占挪用各種專項資金的情況，聯(lián)合審計組制定審計實施方案，重新確立了審計的目標(biāo)，將占Y縣財政總支出近一半且主要是由上級安排的各種專項資金的管理使用情況作為審計重點，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，從關(guān)注人民群眾的切身利益出發(fā)，對Y縣執(zhí)行國家有關(guān)政策的情況，進行了全面審計。聯(lián)合審計組對2001至2003年Y縣所完成的110個專項資金項目的計劃批復(fù)、資金管理使用及項目完成情況進行了全面審計，對Y縣財政管理的30個銀行賬戶的各項資金來源和支出去向及結(jié)余情況進行了逐筆跟蹤核對。審計突出針對Y縣執(zhí)行國家有關(guān)政策特別是專項資金管理使用規(guī)定存在的問題，在審計的期間范圍和項目抽查范圍上，突破了歷次審計。通過審計全面查清并深入揭示了Y縣在執(zhí)行國家有關(guān)政策方面多年來一直存在的許多問題。

　　在審計全面揭示了上述問題后，該地區(qū)地委、行署給予了高度重視，對存在的問題組織進行了全面的處理和整改，包括責(zé)令Y縣出售已被“封存”的汽車，歸還被擠占挪用的專項資金，對已轉(zhuǎn)包的草場重新確定承包價格，將國債項目開發(fā)的草場部分分配給牧民等。

　　評析：審計目標(biāo)調(diào)整后所進行的審計，使審計發(fā)現(xiàn)的重大線索得到了全面查處落實，并且在此基礎(chǔ)上，擴大了審計成果，在更大范圍揭示了Y縣多年存在的深層次問題。此次在審計目標(biāo)調(diào)整后進行的審計，已不是對原經(jīng)濟責(zé)任審計項目的審計目標(biāo)進行修正，而是根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的重大問題線索重新確立一個新的審計項目和審計目標(biāo)后進行的。

　　四、關(guān)于審計目標(biāo)調(diào)整的思考

　　上述審計案例，給我們在審計實踐中處理有關(guān)審計目標(biāo)的調(diào)整，留下了很多思考。概括起來，主要有以下幾個方面：

　　其一，對審計線索重要性的判斷和處理，既關(guān)系審計目標(biāo)的調(diào)整，更關(guān)系對依法審計原則的遵循和審計風(fēng)險。在審計實踐包括審計調(diào)查和審計過程中，審計人員都有可能發(fā)現(xiàn)重大審計線索和重大問題審計線索。審計人員需要運用專業(yè)判斷來識別、確認(rèn)審計線索的重要性和價值。對發(fā)現(xiàn)的重大審計線索是否能夠識別，與審計人員的專業(yè)水平有關(guān)；對已識別的重大審計線索，往往也存在與本審計項目有關(guān)還是無關(guān)的問題；審計人員對已初步識別的重大審計線索在審計實踐中究竟需要深入審查到什么程度，往往也需要根據(jù)審計時間、審計成本等考慮確定。對此，目前已有的審計準(zhǔn)則還無明確規(guī)定，特別是專業(yè)審計準(zhǔn)則目前還基本沒有出臺。因此，加快研究出臺專業(yè)審計準(zhǔn)則，規(guī)范對重大審計線索的判斷和處理，進而規(guī)范對審計內(nèi)容和重點、審計目標(biāo)的調(diào)整，對于堅持依法審計、防范審計風(fēng)險，都是很重要的。

　　其二，因發(fā)現(xiàn)重大審計線索需要對審計進行的調(diào)整，除需要對原審計項目、審計目標(biāo)下的審計內(nèi)容和重點進行調(diào)整外，也會存在需要對原審計項目的審計目標(biāo)進行調(diào)整，還會存在由于發(fā)現(xiàn)的重大審計線索與原審計項目不盡相關(guān)而需要重新確立審計項目、審計目標(biāo)的第三種情形。《審計機關(guān)審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》明確了“審計中發(fā)現(xiàn)重大違法案件線索需要改變審計內(nèi)容和重點的，應(yīng)當(dāng)調(diào)整審計實施方案”；同時明確了審計實施方案中審計目標(biāo)的調(diào)整、審計組所在部門認(rèn)為需要報審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的其他事項的調(diào)整，應(yīng)報經(jīng)審計機關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。應(yīng)該說，《辦法（試行）》包含了以上三種情形的審計調(diào)整。但需要指出的是，審計人員在提出進行審計調(diào)整并在確定調(diào)整后做進一步的審計之前，往往難以或不能確定其所發(fā)現(xiàn)的線索是不是屬于重大違法案件線索。相比較而言，審計人員可以判斷的是是否屬于重大問題線索。因此，從依法審計的角度看，要求審計人員審計中發(fā)現(xiàn)重大問題線索應(yīng)當(dāng)提出調(diào)整，比要求“審計中發(fā)現(xiàn)重大違法案件線索”應(yīng)提出調(diào)整，會具有更強的約束力。另外，由于客觀上存在第三種情形的調(diào)整，在由于發(fā)現(xiàn)重大問題線索出現(xiàn)確需進行這種調(diào)整的情況時，如何保證不會影響原審計項目的完成，并且通過有效措施保障所發(fā)現(xiàn)的重大問題線索能夠得到全面審查落實，不會出現(xiàn)因?qū)徲嬛黧w包括審計機關(guān)和審計組的改變而受影響等，也是我們需要研究完善的問題。

　　其三，我們對審計中發(fā)現(xiàn)重大問題線索的判斷和處理的關(guān)注，不僅關(guān)系審計權(quán)力的正確運用，而且也切實關(guān)系到審計的質(zhì)量。目前，由于各種違紀(jì)違規(guī)問題的復(fù)雜性，客觀上也切實需要我們對審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題線索予以“一查到底”。而審計實踐中，往往由于審計時間、審計成本等的約束，還存在一些問題沒有得到全面查處的情況，這是需要我們特別予以關(guān)注的。