[摘　要]財政改革是經(jīng)濟改革的重要組成部分，經(jīng)過多年特別是近十年來的努力，我國財政改革取得了非?？上驳某尚В谌〉贸尚У耐瑫r，我國財政改革仍然面臨一些亟待解決的問題。面對存在的問題，我國“十一五”期間及今后財政改革的目標定位是：逐步建立一個強大的國家財政，進一步健全、完善適應市場經(jīng)濟要求的公共財政制度。本文就此問題做了一個基本評價，并對今后的財政改革提出了總體的政策思路。

　　[關鍵詞]財政改革；公共財政；財政政策

　　一、對我國財政改革發(fā)展情況的基本評價

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　　近十年來，經(jīng)過不斷地改革，我國經(jīng)濟發(fā)展非?？?、變化非常大。從財政領域來看，財政改革、財政政策、財政管理變化比較大，改革力度也很大。

　　1.財政領域經(jīng)過近十年的改革，新的財稅體制框架已基本確立。我國財政體制、稅收制度按照市場經(jīng)濟及其制約下的公共財政的要求有了很大的變化，包括中央和地方的分配關系、國家和企業(yè)的分配關系、稅制的分配關系都有了很大的變化，按照市場經(jīng)濟的要求更加規(guī)范。

　　2.中國的財政政策在我國的社會經(jīng)濟發(fā)展過程中起到了非常大的作用。我國從1998年開始到2004年實施的積極的財政政策，發(fā)行長期建設國債9100億元，對我國經(jīng)濟的增長起到了非常大的作用。從理論上來講，經(jīng)濟的增長靠的是“三架馬車”———投資、消費、出口的帶動，而積極財政政策對投資、消費和出口的增長起到了非常大的作用，通過這三方面最終促進我國經(jīng)濟的增長和結構的調(diào)整?？梢哉f，到目前為止經(jīng)濟形勢之所以這樣好，很大程度上要歸功于積極財政政策的實施。

　　3.財政管理包括預算管理、支出管理，近年來的變化也比較大。我國歷史上，財政改革的重點是放在收入方面，在支出管理、預算管理方面，我們和市場經(jīng)濟國家差距比較大。從預算編制到預算執(zhí)行，在透明度、管理辦法方面都和國外有比較大的差距。近幾年我國財政預算管理改革的力度很大，使我國的財政管理向著制度化、規(guī)范化方向邁進。

　　4.通過財政改革以及政策性調(diào)整，中央、地方及全國的財力都有了較快增長。就全國而言，1980年全國的財政收入大約是1000億元，1992年全國的財政收入也只有3400億元，而到2004年全國的財政收入已經(jīng)超過26400億元?？傮w財力的提高，對政府宏觀調(diào)控能力的改善，對整個國家社會經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了非常明顯的作用。

　　（二）我國財政改革目前面臨的問題

　　1.財政收入占GDP的比重仍比較低。1978年，我國財政收入占GDP的比重是31%，之后不斷下降，到1996年這一比重下降到10.7%，從1996年到現(xiàn)在，財政收入占GDP的比重開始回升，到了2004年這一比重上升到19.3%.盡管如此，應該說目前這一比重仍然偏低。依據(jù)是：一是這一比重與政府宏觀調(diào)控的要求相比、與我國經(jīng)濟發(fā)展對財力的要求相比還有很大差距。有很多事情需要財力支持， 但因財力不足，使之無法滿足；二是這一比重與國際相比還有很大差距。據(jù)世界銀行有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，低收入國家財政收入占GDP的比重約為23%，中等收入國家27%，高收入國家達40%.由此可見，我國這一比重同世界其他國家相比嚴重偏低。不管從國外的情況來看，還是從過去的100年多來看，亦或從發(fā)展趨勢來看，財政收入占GDP的比重均呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，可以說財政收入比重提高的趨勢是現(xiàn)代社會、現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的一個必然規(guī)律。

　　2.財政赤字和債務規(guī)模表現(xiàn)出加速膨脹的趨勢。財政赤字在“八五”期間（1991年-1995年）大約每年不足400億元，“九五”時期（1996年-2000年）大約每年1300億元，2001年到2004年財政赤字大約每年3000億元，財政赤字的規(guī)模在不斷提高，從而也使我國總體的債務規(guī)模提高的速度非?？臁Ｘ斦肯蛏鐣l(fā)行的債務，1991年為93億元，到1995年已達1510億元，2004年的債務收入高達7022億元，其中長期建設國債1100億元。我國目前已進入債務高峰期，即借新債還舊債，2004年還本付息規(guī)模是2900億元，加上巨額的赤字，所以債務發(fā)行規(guī)模急劇擴大。到2004年底，我國的債務余額為22000多億元，略低于上年的財政收入。這也是影響我國下一步財政發(fā)展戰(zhàn)略的重要因素。

　　3.中央財政的財力在下降，債務在上升。中央的財力等于中央財政收入加上地方對中央財政的上解減去中央對地方的稅收返還。到目前為止，中央財力占全國財政收入的比重大約不到1/3.由于我國的財政赤字與債務都是指中央財政的赤字與債務，所以目前中央財政的債務依存度已超過60%.因此，盡管我們的財政狀況有改善，但潛在的風險依然存在。

　　4.財政支出方面存在很多問題：首先是財政資金總量不足和財政資金浪費的現(xiàn)象并存，即一方面財政資金比較緊張，另一方面存在財政資金浪費的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：一是我國建設領域存在大量盲目建設、重復建設，盲目引進、重復引進的問題，這主要是領導決策機制的問題；二是我國城鎮(zhèn)建設浪費現(xiàn)象嚴重，大拆大建，大搞形象工程、政績工程，超過了國家和地方財政的承受能力；三是法制不嚴，紀律松弛，腐敗嚴重。其次是財政分配的格局與市場經(jīng)濟的發(fā)展要求還很不適應，財政“缺位”和“越位”的現(xiàn)象并存。財政缺位即財政應該支持的卻支持不到位，表現(xiàn)在對教育、環(huán)保、“三農(nóng)”等方面；財政越位即在改革發(fā)展的過程中財政不應支持的、財政應該退出的領域，卻沒有退出。第三，財政供養(yǎng)的人口太多。比如1996年，財政供養(yǎng)人口數(shù)量為3672萬，比1978年增長了27%；供養(yǎng)比例也由2.1%增長到了1978年的3.0%.目前，財政供養(yǎng)人口數(shù)量已經(jīng)達到了3840萬，其中公務員是1000萬，事業(yè)單位職工是2800萬，這對各級財政都形成了很大壓力。

　　5.地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距擴大。盡管西部地區(qū)近幾年增長勢頭比較快，但與東部地區(qū)相比，仍然比較滯后。在1995年，東部地區(qū)的財政收入約占全國財政收入的50%，中西部地區(qū)約占到49%；2000年東部地區(qū)這一比重上升為56%多，西部地區(qū)已不到44%，到2004年東部地區(qū)的財政收入占全國財政收入的比重超過60%.因此，中西部地區(qū)的財力現(xiàn)狀對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支撐能力比較弱，對科教文衛(wèi)和社會發(fā)展的支撐能力同樣也比較弱。這就是說，從長遠發(fā)展趨勢來看，地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展的后勁是不同的，中央財政下一步應該有所作為，特別是在緩解區(qū)域間財政、經(jīng)濟及居民收入水平、消費水平之間的差距方面，應該承擔起重要的職責，要進一步通過財政政策、財政改革防止差距的擴大。

　　6.基層財政非常困難，尤其是縣鄉(xiāng)兩級財政困難。主要表現(xiàn)在：第一，基層財政赤字面非常大。全國縣級預算單位大約有2400多個，赤字面大約占到1/3，而且主要分布在中西部地區(qū)。第二，債務情況嚴重。截至目前，鄉(xiāng)本級、村本級債務余額大約是3259億元，其中鄉(xiāng)本級債務是1776億元，村本級債務是1483億元，而縣本級債務余額大約占到縣鄉(xiāng)村三級債務總額的70%.第三，工資拖欠嚴重?，F(xiàn)在，我國仍有許多地方發(fā)不了工資，主要集中在中西部地區(qū)的基層，表現(xiàn)在兩方面：一是工資政策不能兌現(xiàn)，財政沒錢，二是不能按時發(fā)工資，欠發(fā)工資。

　　7.財稅體制改革領域存在很多問題。第一，事權的劃分存在弊端。最大的弊端是中央本級的事權沒有完全明確，中央本級應該做的事情下放到地方，事權下放，財力集中，成為基層財政困難的重要原因。尤其是，教育方面的事權沒有理清，基礎教育包括農(nóng)村教育事權下放到基層，基層完全沒有能力承擔。中央和省本級只重視高等教育，忽視了基礎教育。第二，地方稅制體系改革不完善。地方稅種改革滯后，稅權劃分不合理。第三，企業(yè)所得稅實行內(nèi)外資企業(yè)兩套稅制。內(nèi)資企業(yè)的稅負為22%，外資企業(yè)的稅負為11%，內(nèi)資企業(yè)無法公平地參與競爭。第四，轉(zhuǎn)移支付制度存在很大的弊端。目前，財政部對地方的各類轉(zhuǎn)移支付大約每年9000億元，其中稅收返還近5000億元，財力性轉(zhuǎn)移支付包括各專項撥款是4000多億。存在的問題：一是轉(zhuǎn)移支付中的稅收返還按基數(shù)法分配，對改善地區(qū)間的發(fā)展差距和財政差距非常不利；二是專項撥款太多，總量多，分配不規(guī)范，透明度不高。

　　二、今后我國財政改革發(fā)展的目標定位

　?。ㄒ唬┩ㄟ^改革和政策調(diào)整要逐步建立一個強大的國家財政

　　國家財政既包括中央財政，也包括地方財政。建立一個強大的國家財政，不是從財政自身考慮，而是從宏觀的角度、從戰(zhàn)略的角度、從長遠的角度、從大局考慮給未來的財政定位。未來中國社會經(jīng)濟發(fā)展的前景和面臨的難點表現(xiàn)在以下兩方面：

　　1.未來20-30年中國經(jīng)濟將保持“又長又高”的增長。之所以得出這樣的結論，根據(jù)以下幾點：第一，中國是發(fā)展中國家，未來長時期內(nèi)需求潛力很大。從理論的角度和國外的經(jīng)驗來看，有需求就會帶動國家的經(jīng)濟增長，需求和增長的關系非常密切。需求表現(xiàn)在三方面：一是基礎設施需求潛力大。二是城市化發(fā)展的潛力非常大。目前的城市化率大約40%，到2020年，城市化率將達到55%-60%，城市化的發(fā)展對需求是一個很大的帶動。三是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整會有大量的需求。較大的需求對中國未來的經(jīng)濟增長有很大的帶動作用。第二，我國下一步的增長和發(fā)展有物質(zhì)和技術的支撐。我國現(xiàn)在有72種產(chǎn)品的產(chǎn)能、產(chǎn)量在國際上居第一，主要農(nóng)產(chǎn)品、主要工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量在國際上都處于領先位置。第三，中國的儲蓄率很高。到目前為止，居民儲蓄大約超過12萬億元，這對中國未來的經(jīng)濟增長是很大的支持。第四，國際經(jīng)驗表明，當一個國家從低收入向中高收入過渡時，會有很長時間的高增長。

　　2.中國未來社會經(jīng)濟發(fā)展正處于一個經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型時期。中國未來發(fā)展的定位是要實現(xiàn)“四化”，即工業(yè)化、市場化、城市化、國際化。但“四化”對社會經(jīng)濟的沖擊很大，在這樣一個過程中，中國未來社會經(jīng)濟的發(fā)展還面臨很多難點。世界銀行的報告《2020年的中國》中指出，中國未來若干年的發(fā)展面臨四大難題：一是中國的未來用什么手段來避免經(jīng)濟的大起大落，促使經(jīng)濟平穩(wěn)、健康、協(xié)調(diào)地發(fā)展。二是中國未來的糧食安全會對中國形成很大的考驗。三是環(huán)境保護。四是社會保障。報告稱，“中國下一步如何建立一個既充滿競爭又充滿關懷的社會，對中國政府是一個很大的考驗”。除此之外，就業(yè)也是一個很大的問題，中國越往前走，就業(yè)壓力就越大；中國下一步還要加強國防。因此，我們未來的財政政策必須要從宏觀的、戰(zhàn)略的角度來考慮建立強大的國家財政。建立強大的國家財政有三個標志：一是通過改革要提高兩個“比重”，即中央財政收入占全國財政收入的比重和中央財政收入占GDP的比重；二是減少赤字，控制債務；三是建立防范風險的機制。

　　（二）通過改革要建立適應市場經(jīng)濟要求的公共財政

　　公共財政的核心點就是要解決市場失靈，要提供公共產(chǎn)品，要滿足社會公共需要。公共財政改革過程中最大的爭議是在公共財政框架下，下一步財稅政策還要不要支持經(jīng)濟發(fā)展。有人認為，公共財政的任務就是滿足社會的公共開支。筆者認為，在市場經(jīng)濟和公共財政改革的框架下，我國未來的財政政策和稅收政策還是要想辦法支持經(jīng)濟發(fā)展，公共財政和財政支持經(jīng)濟的發(fā)展二者不要對立起來。這種“支持”和傳統(tǒng)的對經(jīng)濟發(fā)展的支持是不一樣的。首先是支持的范圍不一樣，以前財政支持就是統(tǒng)收統(tǒng)支，而下一步的支持需要明確選擇支持的方向和重點。其次是支持的手段不同，過去支持經(jīng)濟發(fā)展的手段是投資辦企業(yè)、搞項目，下一步在市場經(jīng)濟條件下財政支持經(jīng)濟發(fā)展的手段，第一是要大量運用財政貼息的手段，第二可以考慮運用財政投資補助手段，第三可以考慮運用財政股份投資的手段，此外還有稅收、政府財政的手段，可以綜合運用這些手段支持我國經(jīng)濟的發(fā)展。

　　三、今后財政改革總體的政策取向和政策思路

　　（一）財政政策的轉(zhuǎn)型

　　今年開始我國實行穩(wěn)健的財政政策，這主要是考慮到宏觀經(jīng)濟形勢的變化，財政風險的增加，同時也考慮到財政的可持續(xù)發(fā)展。下一步穩(wěn)健的財政政策的發(fā)展趨勢：

　　1.財政赤字要逐漸減少。今年預算安排的赤字是3000億元，而去年的財政赤字是3200億元，財政赤字率要逐年下降。財政赤字率今年是2%，去年是2.3%，2003年是2.7%，2002年是3%，可以看出我國的財政赤字率在下降，今后一段時期，我國財政赤字的規(guī)模不一定會有很大減少，但赤字率會繼續(xù)下降。

　　2.長期建設國債要繼續(xù)減少。今年的長期建設國債是800億元，去年是1100元，2003年是1400億元，2002年是1500億元，規(guī)模在不斷減少。今后幾年我國的長期建設國債不會取消，但是規(guī)模下一步會適當壓縮。

　　3.預算內(nèi)投資會增加。長期建設國債減少后，為了發(fā)揮財政宏觀調(diào)控和支持經(jīng)濟發(fā)展的作用，財政預算內(nèi)投資要進一步增加。前兩年財政預算內(nèi)投資每年增加100-150億元，下一步隨著財政分配結構的調(diào)整和財政收入的增加，預算內(nèi)投資還會進一步增加。

　　4.長期建設國債和預算內(nèi)投資的方向要發(fā)生變化。第一要支持現(xiàn)有的已開工的在建工程，第二要加強對農(nóng)村的投入，第三要對西部大開發(fā)和老東北工業(yè)基地的振興以及中部的崛起給予必要的傾斜，第四要支持國有企業(yè)的技術改造。

　?。ǘ┫乱徊截斦С龅闹攸c方向

　　1.大力加強對“三農(nóng)”的投入。去年，中央財政和地方財政對“三農(nóng)”的投入規(guī)模在歷史上是力度最大的一年，總額達3000億元。財政部最近提出公共財政要覆蓋農(nóng)村。相應的政策措施有：一是加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施的投入。包括水利設施、農(nóng)業(yè)生態(tài)、國土整治、移民建鎮(zhèn)、農(nóng)村電網(wǎng)等。二是支持農(nóng)業(yè)結構調(diào)整。包括種子工程，畜牧良種，優(yōu)質(zhì)飼料，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。三是完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系。財政要增加氣象投入，病蟲害疫情監(jiān)控的投入，農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡建設的投入等等。四是逐步建立農(nóng)業(yè)救助性支持體系。包括農(nóng)業(yè)災害補助，農(nóng)產(chǎn)品市場風險補助，農(nóng)村困難群體糧食補助，特殊困難農(nóng)民生產(chǎn)補助（農(nóng)機具、良種）等。五是加大對農(nóng)村教育、衛(wèi)生、社會保障的投入。

　　2.加強對社會保障的支持。社會保障整體的改革面臨三大任務：一是拓寬社會保障的覆蓋面。二是降低社會保障收費。三是解決個人賬戶的空帳問題，目前空賬余額是6000億元，以每年1000億元的速度遞增。解決這些問題，財政要做的是：第一，調(diào)整分配結構。中央和地方共同努力，要提高社會保障支出占財政支出的份額。第二，建立社會保障預算。我國未來的政府預算應該包括三大預算，即政府公共收支預算、國有資本預算、社會保障預算。第三，社會保障收費的征管方式改革。目前全國21省市由地稅部門來收取社會保險費，將在全國推開。

　　3.加強對企業(yè)的支持。要轉(zhuǎn)變觀念，下一步應該不分所有制，按國家的產(chǎn)業(yè)政策支持。此外還有綜合運用其他各種手段進行支持。地方政府要正確理解把握好、運用好國家對國有企業(yè)改革發(fā)展的政策。中央財政對國有企業(yè)的改革發(fā)展要做三件事情：一要支持政策性破產(chǎn)；二要支持國有企業(yè)主輔分離改革，把社會職能剝離出來；三要支持國有企業(yè)的技術改造。

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　　1.增值稅轉(zhuǎn)型。即把生產(chǎn)型的增值稅改為消費型的增值稅。東北試點的效果非常明顯。下一步要盡快在全國推廣。國家因此減少的財政收入是800億到1000億。

　　2.內(nèi)外資企業(yè)所得稅盡快并軌。

　　3.加強對節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保、資源綜合利用等行業(yè)的支持。

　　4.取消農(nóng)業(yè)稅。目前全國28個省市農(nóng)業(yè)稅已免征，明年可以全部取消農(nóng)業(yè)稅。今后我國在很長時期，農(nóng)民處于無稅時代，之后是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。

　?。ㄋ模┲醒肱c地方財政的關系

　　1.所得稅共享政策要穩(wěn)定。中央60%，地方拿40%.

　　2.中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度要完善，特別要加大一般性轉(zhuǎn)移支付和對中西部地區(qū)、民族地區(qū)、困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　　3.大力減少專項撥款，進行歸并，提高透明度。

　　4.關于省以下財政體制的改革。這里主要是省直管縣的改革，在浙江省已取得了非常好的效果，2004年又在河南、湖北、吉林三省進行試點。省直管縣的改革已列入十六屆五中全會的精神，但全國不能“一刀切”，要根據(jù)各地情況可以分散決策。此外，省以下財政體制改革還要考慮以下幾方面問題：第一，積極推進事權劃分改革。第二，地方稅改革要加大力度。第三，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。第四，行政事業(yè)改革要配套進行。沒有這些改革，光有省管縣改革，中央與地方的關系、省以下各級地方的關系也不能處理得很好。