農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行現(xiàn)行稽核體制是：總行設(shè)立稽核部，主管全行稽核工作；省分行設(shè)立稽核處，地市分行設(shè)立稽核科，負責(zé)轄內(nèi)的稽核工作；縣（市、區(qū)）支行不設(shè)立稽核機構(gòu)。這個體制的特點：一是稽核機構(gòu)按下審一級的原則設(shè)定，縣（市、區(qū)）支行不設(shè)稽核機構(gòu)，由地、市分行稽核科對其實施稽核。二是具有雙重領(lǐng)導(dǎo)的特點，稽核部門受上級行稽核部門和本行行長的領(lǐng)導(dǎo)，以上級行領(lǐng)導(dǎo)為主，并接受國家審計機關(guān)和人民銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。三是稽核部門主要負責(zé)人的任免和調(diào)動，必須事先征得上級行稽核部門的同意；其他稽核人員的任免和調(diào)動，必須事先征得本級行稽核部門負責(zé)人的同意。可以用“下審一級”和“雙重領(lǐng)導(dǎo)”來概括農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行稽核體制的特征。幾年來的稽核活動實踐，越來越清楚地暴露出現(xiàn)行稽核體制的弊端。

　　“下審一級”的原則，實際上把最高管理層管理活動排除在稽核監(jiān)督之外。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行由于其政策性和治理結(jié)構(gòu)的特征，形成了一級法人、三級管理、一級經(jīng)營的管理體制。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理的基本政策、基本制度、重大事項都由最高管理層決策。省分行和地、市分行為了更好地落實上級行的決策，結(jié)合各自不同的情況，制定具體的實施意見。縣（市、區(qū)）支行則按照上級行的決策要求從事經(jīng)營活動。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營風(fēng)險雖然集中體現(xiàn)在基層經(jīng)營行，但決策風(fēng)險則主要體現(xiàn)在上級管理行。從某種意義上說，基層行的經(jīng)營風(fēng)險是局部風(fēng)險，而最高管理層決策的風(fēng)險是影響全局的風(fēng)險。現(xiàn)行體制對這一風(fēng)險存在明顯的管理缺失。

　　按照“下審一級”原則，“縣（市）支行不設(shè)稽核機構(gòu)，由地市分行稽核科對其實施稽核監(jiān)督”。據(jù)2001年底資料，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立1615個縣（市、區(qū)）支行，經(jīng)營7430億元貸款。由于農(nóng)業(yè)的自然特性和我國傳統(tǒng)糧棉市場的制約，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營的糧棉油貸款集中在糧棉油主產(chǎn)區(qū)的分支機構(gòu)。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基層行管理資源基本上是按機構(gòu)配置，主產(chǎn)區(qū)基層行人均承擔(dān)的業(yè)務(wù)量更集中一些。由于業(yè)務(wù)量集中，業(yè)務(wù)量和人力資源配置不對稱，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營風(fēng)險在糧棉主產(chǎn)區(qū)的分支機構(gòu)更為突出。

　　承擔(dān)對縣（市、區(qū)）支行實施稽核任務(wù)的地市分行，處于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理的第一線。當(dāng)前，國家對糧食管理的政策作了重大調(diào)整，糧食體制改革的進程加快，收購資金封閉管理的政策基礎(chǔ)和市場、企業(yè)環(huán)境都發(fā)生了很大的變化。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基層行政策目標(biāo)和財務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)的難度越來越大，需要集中更多的力量加強信貸和財務(wù)管理。而地市分行的編制有限，在這種情況下，往往把監(jiān)督、保障職能放到了次要位置，稽核人員配備不足，稽核人員的素質(zhì)不能保證的現(xiàn)象是比較普遍的問題。

　　風(fēng)險因素應(yīng)該是管理資源配置的前提，而目前農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一線稽核資源的配置不夠理想，存在的問題是：（1）一線稽核人員不足，不能滿足對基層行經(jīng)營風(fēng)險監(jiān)控的需要；（2）稽核資源不能按風(fēng)險量的大小配置，資源配置失衡；（3）一線稽核人員素質(zhì)普遍不高。

　　在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”下，以上級行領(lǐng)導(dǎo)為主的稽核體制只是一種形式，在實際工作中難以真正落實。審計署在1995年7月14日發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第四條明確指出：內(nèi)部審計機構(gòu)在本單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，依照國家法律、法規(guī)和政策、財務(wù)收支標(biāo)準和經(jīng)濟效益狀況進行內(nèi)部審計監(jiān)督，獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本單位領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)并報告工作。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、稽核職能與其他職能的關(guān)系，這里已經(jīng)說得很清楚了：（1）稽核部門在本單位主要領(lǐng)導(dǎo)人直接領(lǐng)導(dǎo)下；（2）獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。而“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模糊了稽核職能在管理體系內(nèi)部的定位。在這種情況下，稽核職能不具備客觀、有效地履行其職責(zé)的充分條件，使稽核部門、稽核工作人員在稽核活動中往往處于“兩難”的境地，影響了稽核職能的充分發(fā)揮。

　　“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的另一個突出問題是對稽核信息真正反饋的障礙。在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”稽核體制下，稽核部門處于一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不確定，稽核責(zé)任不明確的狀況。實際上稽核部門作為各級行的一個職能部門，只能是接受本級行長的領(lǐng)導(dǎo)，按照行長的安排開展工作。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行現(xiàn)行的一級法人、分級授權(quán)的管理體制，使得總行不可能直接管理或監(jiān)控所有的經(jīng)營活動，需要授權(quán)委托給各級行行長。而由于各自的職責(zé)以及對職責(zé)履行結(jié)果的考核，必然牽涉到領(lǐng)導(dǎo)者個人的或者單位集體的利益。正是這些局部利益沖突，在各級行之間往往會出現(xiàn)對稽核工作的干預(yù)，稽核信息失真是一個突出的問題。不僅僅稽核部門不能如實披露稽核信息的問題，甚至是使稽核部門處于不敢查或不敢真查，不敢報或不敢全報，存在難以實施有效稽核監(jiān)督的問題。

　　二、對現(xiàn)行稽核體制進行改革的思路

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對稽核體制改革一直非常重視。朱總理在全國金融工作會議上提出：“銀行內(nèi)部稽核部門要真正實行總行垂直領(lǐng)導(dǎo)”。2002年4月，何林祥行長在全國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行稽核工作會議上指出：“目前我行稽核體制暴露了一些問題，主要是稽核的相對獨立性和權(quán)威性不強，稽核難、反映難、處理難，不能對一級法人負責(zé)?；速|(zhì)量不高的問題不能得到有效解決，不能很好地適應(yīng)形勢發(fā)展和工作需要，有必要進行適當(dāng)改革”。

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行稽核體制究竟怎樣改革好？我認為有二個前提：第一、理想的內(nèi)部稽核模式應(yīng)該體現(xiàn)標(biāo)準化的、超然的原則，要保證其獨立性。要把實際工作中可能存在的客觀制約因素減少到最低限度；第二，必須適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行一級法人、三級管理、一級經(jīng)營管理體制的特殊要求。改革的最終目標(biāo)是要逐步建立由總行垂直領(lǐng)導(dǎo)的、對一級法人負責(zé)的稽核管理體制，但必須分階段來實現(xiàn)這個目標(biāo)。現(xiàn)階段改革的具體設(shè)想是“改革兩頭，改造中間”。一頭是總行，成立在監(jiān)事會和總行行長領(lǐng)導(dǎo)下的稽核監(jiān)督委員會，總行稽核部為其執(zhí)行機構(gòu)。稽核部既是總行的一個職能機構(gòu)，又根據(jù)稽核監(jiān)督委員會的指示，對總行管理活動中內(nèi)部控制的適當(dāng)性、及時性、有效性和執(zhí)行效果進行稽核評價和監(jiān)督。直接計劃、組織總行稽核項目的實施，同時負責(zé)系統(tǒng)內(nèi)部稽核管理；另一頭是改革一線稽核體制，這是最重要的，也是最迫切需要改革的。撤消地市分行稽核科，地市分行不再承擔(dān)對縣（市）支行實施稽核監(jiān)督的職責(zé)，集中精力加強對轄內(nèi)的業(yè)務(wù)檢查監(jiān)督及其他管理活動。設(shè)立由分行稽核處領(lǐng)導(dǎo)下的稽核派駐組，負責(zé)對地市分行及其營業(yè)部、縣（市）支行的稽核監(jiān)督。這里一個比較突出的是稽核隊伍的人事管理問題，可以采取交流制由省分行人事部門集中管理。

　　所謂“改造中間”，即實行適度的稽核部門管理和稽核項目管理分離。稽核部門管理，如稽核計劃管理、人事管理、質(zhì)量管理、培訓(xùn)管理、檔案管理等仍在現(xiàn)行體制內(nèi)實施。對稽核項目管理分成“總行項目”和“省分行項目”執(zhí)行?？傂谢瞬块T系統(tǒng)對內(nèi)部會計控制、內(nèi)部管理控制實施更全面的直接監(jiān)督，保證第一手的稽核信息直接通達。“總行項目”的計劃、組織、報告、考察等由總行稽核部負責(zé)，并直接對總行稽核監(jiān)督委員會報告。必要時總行可以臨時指派特派員負責(zé)對項目的監(jiān)督。