國家審計人員是否理所當(dāng)然要參加清算組

　　清算組是企業(yè)破產(chǎn)過程中的一個重要民事主體。企業(yè)一旦宣告破產(chǎn)，便由清算組接管?！吨腥A人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱破產(chǎn)法）規(guī)定：“清算組負(fù)責(zé)破產(chǎn)財產(chǎn)的保管、清理、估價、處理和分配。”而國有企業(yè)因國有債權(quán)占企業(yè)債權(quán)的絕大部分，國有資產(chǎn)占企業(yè)資產(chǎn)的絕大部分，作為國有資產(chǎn)重要監(jiān)督主體的審計機(jī)關(guān)，參與清算活動無疑是必要的，理應(yīng)派員參加清算組，但現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定并不明晰。

　　破產(chǎn)法規(guī)定：“清算組成員由人民法院從企業(yè)上級主管部門、政府財政部門等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）規(guī)定：“清算組成員可以從破產(chǎn)企業(yè)上級主管部門、清算中介機(jī)構(gòu)及會計、律師中產(chǎn)生，也可以從政府財政、工商管理、計委、經(jīng)委、審計、稅務(wù)、物價、勞動、社會保險、土地管理、國有資產(chǎn)管理、人事等部門中指定?！币蛟撍痉ń忉屵m用企業(yè)范圍較廣，如此規(guī)定，無可厚非。但并未考慮國有企業(yè)的特殊性而明確審計和國資管理等部門的人員必須參加清算組，這無疑為人民法院指定國家審計人員為清算組成員增大了隨意性和或然因素。司法實(shí)踐中，有的法院以不違法為由，排除國家審計人員參加清算組。有的法院雖然指定了國家審計人員參加清算組，但在涉及實(shí)質(zhì)性的破產(chǎn)財產(chǎn)的估價、分配等事宜上，對其參與加以限制，參加清算組的國家審計人員也多抱著臨時心態(tài)，通知開會點(diǎn)個卯，安排發(fā)言表個態(tài)，缺少監(jiān)督責(zé)任，沒有全程介入。

　　解決這些問題，有待今后在立法上進(jìn)一步明確國家審計人員必須參加國有企業(yè)破產(chǎn)清算組，并規(guī)定其在清算組中的地位、權(quán)利、義務(wù)。目前則有賴于司法實(shí)踐中加強(qiáng)法院同審計機(jī)關(guān)的溝通，逐步建立健全國家審計人員參加清算組并有效發(fā)揮作用的機(jī)制。

　　債務(wù)人申請破產(chǎn)時提交的審計報告應(yīng)否一并提交審計機(jī)關(guān)

　　《規(guī)定》第6條規(guī)定，債務(wù)人申請破產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交企業(yè)虧損情況的書面說明，并附審計報告。在企業(yè)破產(chǎn)案件中，審計報告是法院認(rèn)定企業(yè)是否符合破產(chǎn)條件的重要證據(jù)。但《規(guī)定》并未規(guī)定作為債務(wù)人的國有企業(yè)申請破產(chǎn)時提交的審計報告應(yīng)一并報審計機(jī)關(guān)并出具審計意見。如果按此理解，破產(chǎn)條件審計的委托人是債務(wù)人，審計主體既可以是審計機(jī)關(guān)，也可以是社會審計機(jī)構(gòu)，那么審計機(jī)關(guān)對申請破產(chǎn)的國有企業(yè)是否真正符合破產(chǎn)條件則可能失去監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)中，由于國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致破產(chǎn)缺乏有效的外部約束，“內(nèi)部人”瓜分國有資產(chǎn)和利用破產(chǎn)逃債的行為時有發(fā)生，且國有企業(yè)破產(chǎn)逃廢的債務(wù)主要是國有金融機(jī)構(gòu)的貸款，因此國家審計無疑是對此進(jìn)行有效規(guī)制的手段。

　　筆者建議，立法上應(yīng)進(jìn)一步明確國有企業(yè)申請破產(chǎn)時，應(yīng)向人民法院提交審計機(jī)關(guān)出具的準(zhǔn)予申請破產(chǎn)的審計報告。如委托社會審計機(jī)構(gòu)審計，則應(yīng)將審計報告一并報審計機(jī)關(guān)，并由審計機(jī)關(guān)出具審計意見。從而使審計機(jī)關(guān)充分掌握第一手真實(shí)的審計資料，更加有效地分析判斷是否真正達(dá)到破產(chǎn)的條件，更加準(zhǔn)確地剖析破產(chǎn)的原因和責(zé)任。目前，在司法實(shí)踐中可采取由法院商請審計機(jī)關(guān)對審計報告提出意見的做法，也可采取由債務(wù)人直接提請審計機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)條件審計的辦法。

　　對清算組的破產(chǎn)清算活動可否進(jìn)行審計監(jiān)督

　　清算活動是破產(chǎn)程序的核心。破產(chǎn)法賦予了清算組相當(dāng)大的權(quán)力，而對權(quán)力監(jiān)督不力會導(dǎo)致權(quán)力的泛濫。就筆者曾經(jīng)參加過的一些破產(chǎn)審計案例來看，清算組在破產(chǎn)資產(chǎn)處置上程序并不規(guī)范，隨意性較大，暗箱操作、權(quán)錢交易時有發(fā)生，清算費(fèi)用的管理使用混亂，濫補(bǔ)濫發(fā)者有之，揮霍浪費(fèi)者有之，破產(chǎn)費(fèi)用開支節(jié)制的剛性不強(qiáng)，有的甚至利用清算職權(quán)，隨意侵占破產(chǎn)費(fèi)用，從而使破產(chǎn)費(fèi)用居高不下，既增加了破產(chǎn)成本，又損害了債權(quán)人利益。因此，無論是為了維護(hù)債權(quán)人的合法利益，還是出于防范國有資產(chǎn)流失的考慮，對清算組的清算活動進(jìn)行監(jiān)督都是必要的。

　　按現(xiàn)行法律規(guī)定，監(jiān)督主體有三個。一是人民法院，《規(guī)定》51條規(guī)定，清算組對人民法院負(fù)責(zé)并報告工作，接受人民法院的監(jiān)督。但客觀上這種監(jiān)督是以清算組貫徹落實(shí)法院審判意圖為前提的，二者幾乎等同于一體，法院對清算組在這方面的監(jiān)督也就易流于形式。二是債權(quán)人會議。《規(guī)定》52條規(guī)定，清算組應(yīng)當(dāng)列席債權(quán)人會議，接受債權(quán)人會議的詢問。但債權(quán)人缺乏必要的專業(yè)知識，且在破產(chǎn)案件中與清算組相比，明顯處于弱勢一方，知識和權(quán)力的不對稱必然導(dǎo)致監(jiān)督弱化。三是審計機(jī)關(guān)。雖然破產(chǎn)法及相關(guān)司法解釋均未明確規(guī)定，部分學(xué)者和審判人員也認(rèn)為審計機(jī)關(guān)監(jiān)督清算活動會損害司琺的獨(dú)立性。但根據(jù)《中華人民共和國審計法》（以下簡稱審計法）的規(guī)定，審計機(jī)關(guān)負(fù)有對國有資產(chǎn)營運(yùn)進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，而不管這個企業(yè)是處在正常經(jīng)營狀態(tài)，還是在破產(chǎn)過程中。清算織負(fù)責(zé)保管、清理、作價、處理和分配破產(chǎn)財產(chǎn)，并沒有改變國有資產(chǎn)的性質(zhì)，仍應(yīng)接受監(jiān)督。同時根據(jù)審計法第16條規(guī)定，人民法院也應(yīng)接受審計監(jiān)督。

　　筆者建議，立法中進(jìn)一步明確，審計機(jī)關(guān)應(yīng)對清算組的清算活動進(jìn)行審計，內(nèi)容包括清算費(fèi)用、破產(chǎn)債權(quán)、破產(chǎn)財產(chǎn)、破產(chǎn)財產(chǎn)分配方案等。有的學(xué)者認(rèn)為，清算組中有了審計機(jī)關(guān)人員參加即可實(shí)現(xiàn)對清算活動的全程監(jiān)督。筆者認(rèn)為這種理解有些牽強(qiáng)。國家審計人員參加清算組后，其身份是清算組成員，要其監(jiān)督清算組，無異于自我監(jiān)督。

　　審計成果如何應(yīng)用

　　國家審計在國有企業(yè)破產(chǎn)過程中主要有兩個層面：破產(chǎn)條件審計和破產(chǎn)清算審計。破產(chǎn)條件審計是審查申請破產(chǎn)的企業(yè)是否真正具備破產(chǎn)條件；破產(chǎn)清算審計是企業(yè)宣告破產(chǎn)后，對清算組的清算活動的審計，防止清算過程中國有資產(chǎn)被低估、賤賣和國有債權(quán)的不合理受償。

　　按照審計法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，審計機(jī)關(guān)可以依法行使處罰權(quán)和建議處理權(quán)，它包括兩方面：一是對責(zé)任人的處罰和建議處理，對造成國有企業(yè)破產(chǎn)負(fù)有直接責(zé)任的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和在清算活動中有違法行為的政府部門工作人員、中介組織人員，審計機(jī)關(guān)可以提出給予行政處分或吊扣執(zhí)業(yè)資格等建議。二是財產(chǎn)處理權(quán)。對被侵占的國有資產(chǎn)和違法所得責(zé)令限期退還。實(shí)踐中，對責(zé)任人的處罰和建議處理在破產(chǎn)終結(jié)以后都可以進(jìn)行，但對被侵占的國有企業(yè)財產(chǎn)和違法所得，一旦裁定破產(chǎn)終結(jié)，責(zé)令退還就成了“空對空”。因此，筆者建議，在國有企業(yè)破產(chǎn)終結(jié)前，如審計機(jī)關(guān)做出了限期退還財產(chǎn)的審計決定，則要待決定執(zhí)行完畢后，法院才能裁定終結(jié)破產(chǎn)。