政府機構、項目績效審計在國外已經實行多年，而我國尚處在起步階段，要不要開展政府機構、項目績效審計和如何開展政府機構、項目績效審計也是我國審計理論界比較關注的話題，本文擬從政府機構、項目績效審計的必要性及其方法的角度，簡要地談談自己的看法。

　　一、政府機構、項目績效審計的概念

　　政府機構、項目績效審計實際上是對政府機構、項目管理審計和效果審計的總稱。1981年美國會計總署在頒布實施的“政府機構、項目活動及職能的審計標準”中將管理審計定義為是確定：a一個單位是否是以經濟、有效的方式管理和利用其資源（如：人力資源、財務及地產資源）；b造成不經濟或無效管理的原因；c一個單位是否執(zhí)行了有關經濟和有效的法規(guī)。將效果審計定義為：效果審計決定期望的結果或利潤是否能實現，法規(guī)或其他權力機構確定的目標是否能達到，被審單位是否考慮了其他以更低成本實現期望結果的選擇。換句話說，效果審計是對公共部門真正的績效進行衡量，也就是說對一個單位或一個項目是否能實現其目標進行評價。

　　二、開展政府機構、項目績效審計的必要性

　　近年來，隨著我國政治制度的改革，人民群眾參政議政熱情不斷高漲，公眾不僅要求政府機構提供更多更好的服務，還關注政府機構提供的服務所耗費的財務和經濟方面的資源以及提供的服務產生的效果。因財務審計和合規(guī)性審計難以滿足公眾要求，且政府機構、項目績效現狀離公眾要求又有很大差距，只有盡早實行政府機構、項目績效審計，促使政府機構盡全力提高行政績效。

　　（一）財務審計和合規(guī)性審計的局限性

　　傳統(tǒng)的財務審計和合規(guī)性審計只檢查政府機構財務收支和預算執(zhí)行情況，評價和確定是否符合法律、規(guī)定。審計人員因為審計范圍和審計手段的限制無法弄清政府機構提供的服務所耗費的財務和經濟方面的資源以及提供的服務產生的效果。如對政府交通部門的公路建設項目的審計，運用財務審計和合規(guī)性審計只能反映政府交通部門的公路建設項目的資金收支和預算執(zhí)行情況，無法反映政府交通部門可能在設計與建設現代化高速公路中精心利用資源，取得的巨大成就，更難反映建成的現代化高速公路是否必要或位置是否得當，總之無法反映這一公路建設項目的績效。因此，作為國家審計機關對政府機構、項目的審計不能僅僅停留在評價財務控制，確定是否符合法律、規(guī)定等財政財務收支合法、合規(guī)的層面上，而應從評價政府機構運用其資源效益的角度審查其內部管理系統(tǒng)和管理制度。通過審計檢查政府機構是否達到法律要求及法定工作目標，評價其工作效果與成效。這就要求我國政府機構的審計應從傳統(tǒng)的財務審計和合規(guī)性審計向績效審計轉變。

　?。ǘ┱畽C構、項目績效現狀要求盡早實行績效審計

　　我國政府機構改革后，政府機構的行政效率有了較大提高，政府機構履行職能的效果也很明顯。但是，這與人民群眾迫切要求提高服務質量，改進政府機構工作的要求還有很大差距。特別是部分政府機構行政效率低下，管理工作不到位，損失浪費的現象比較嚴重。以原人民銀行近年來履行金融監(jiān)管職責績效現狀分析為例子，就不難看出開展政府機構、項目績效審計的必要性。

　　近年來，原人民銀行為更好地履行金融監(jiān)管職責出臺了多項舉措，從引進巴塞爾協議中關于資本充足率的硬性規(guī)定，到《商業(yè)銀行考核評價辦法》，都體現了監(jiān)管當局以一整套指標體系來衡量金融運行質量和自身監(jiān)管績效的努力。但是，人民銀行近年來金融監(jiān)管績效不高的問題始終未能得到根本解決，主要表現：一是金融監(jiān)管難以保證金融機構安全運行。即金融機構不良資產比率仍在高位徘徊，金融機構違規(guī)經營時有發(fā)生，非銀行金融機構資本充足率低下，抗風險能力微弱。二是人民銀行近年來金融監(jiān)管組織體系不完善，金融監(jiān)管未能形成合力。大區(qū)分行成立后，市縣兩級支行雖然也建立了各自的金融監(jiān)管組織機構，但由于缺乏一整套統(tǒng)一有序的、組織高效監(jiān)管信息網絡系統(tǒng)和監(jiān)管指揮系統(tǒng)，大監(jiān)管未能形成合力。三是金融監(jiān)管各環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一性，影響了整體監(jiān)管績效的發(fā)揮。市縣兩級支行行使金融監(jiān)管職能科室分散，多頭監(jiān)管。金管、農金、內審、貨幣調統(tǒng)、會計、國庫等職能部門分擔著內容交叉的監(jiān)管職責，各部門都要按上級對口部門的安排開展檢查工作，由于缺乏溝通與統(tǒng)籌使得重復檢查，多部門同時檢查的現象經常發(fā)生，既造成人力物力浪費，又影響了整體監(jiān)管績效，還加重了被監(jiān)管單位的應酬負擔。四是監(jiān)管組織機構所獲取的信息質量不高限制了監(jiān)管績效。如部分商業(yè)銀行和非銀行金融機構內部控制存在問題，提供給人民銀行的會計核算和賬表數據可信度不高，監(jiān)管當局現場檢查和非現場檢查無法進行。

　　金融機構安全運行指標受金融監(jiān)管這一變量影響最大，監(jiān)管當局效率低下，管理工作不到位，監(jiān)管資源損失浪費的現象，都會嚴重威脅金融機構安全運行，誘發(fā)金融危機，從而導致國家政治危機。因此，正確分析監(jiān)管當局監(jiān)管績效，堵塞監(jiān)管漏洞，對于提高監(jiān)管當局監(jiān)管質量，提高監(jiān)管當局監(jiān)管能力，化解金融機構的金融風險非常重要，這樣做也迫使監(jiān)管當局難以尋找其他客觀理由逃避監(jiān)管責任。

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　　績效審計從傳統(tǒng)的財務審計和合規(guī)性審計中脫穎出來，以美國為首的西方國家多年來運用績效審計促進了政府機構加強管理，盡全力提高其行政績效。通過績效審計政府機構管理工作明顯得到加強，績效審計收到了較好的效果。

　　一是督促政府機構以更低成本實現法規(guī)或其他權力機構確定的目標。政府機構法定職責是權力機關制定的，也是人民群眾賦予的，政府機構履行法定職責要緊緊圍繞法規(guī)或其他權力機構確定的目標開展工作，通過績效審計檢查政府機構履行法定職責的績效，就會讓在其位不謀其政者和利用職權謀其私利者無法向人民群眾交待，也讓政府機構中的濫竽充數者無立身之地。

　　二是提高政府機構管理效益?？冃徲嬐ㄟ^檢查被審計單位管理效益水平，評價和分析影響整體管理效益的因素，找出提高政府機構管理效益的途徑，提出改進工作的建議，幫助政府機構不斷改進工作，挖掘潛力，從而提高其整體管理效益。

　　三是為準確確定政府機構管理者業(yè)績提供依據。國家資源的使用者對國家所承擔的責任，不僅僅是要保證管理活動真實、合法，而更為重要的是要使用國家資源產生最大效益，這樣才能算是真正履行法定職責。開展政府機構績效審計確定資源管理者所實現的效益水平，通過檢查擠掉部分政府機構浮夸績效的水分，革除官出數字，數字出官的惡習，為選賢任能制造公平、客觀的環(huán)境。

　　三、政府機構、項目績效審計的方法

　　由于績效審計的敏感性和影響力，審計人員提出的審計報告的有關責任就更大了。這就要求審計人員選用的審計方法能夠直接搜集、分析和說明手頭的數據?？晒徲嬋藛T選用的審計方法有：采訪和調查，基本數據搜集、分析，非統(tǒng)計抽樣和交易檢查，組織和系統(tǒng)分析及各種形式的統(tǒng)計抽樣和分析方法。我認為應重點把握以下三點：

　　（一）根據績效審計的特點，制定不同項目的審計方案

　　管理審計則集中于對政府機構在達到其行政目標時對人力、設備和財產等資源利用狀況進行審查。這種審計通常包括對政府機構的體制、程序及組織狀況的考察。效果審計審查的是組織或項目的目標及這些目標的完成情況?？冃徲嫷纳鲜鎏攸c是不能用傳統(tǒng)審計所通用的方法來完成的，而應根據每一項績效審計的特點，相應制定不同項目的審計方案。

　?。ǘ┌盐罩埸c：項目目標

　　無論是管理審計還是效果審計都要把握項目目標，這是績效審計成功的關鍵。首先要確定被審計項目在設立時，法定授權部門所要實現的可衡量的目標。掌握項目目標，就可確定應用哪些績效衡量標準。法定目標可以從很多方面來確定，包括確定項目的法規(guī)文件，法規(guī)文件的形成過程以及執(zhí)行這些法規(guī)文件的具體規(guī)定。有時法定文件中關于項目的目標不一定描述得很清楚。在這種情況下，審計人員就不得不從其他文件中去尋找法定目標。管理被審計項目的單位也是審計人員了解法定目標的重要信息來源。被審計單位編制的年報、預算也都有助于了解項目的法定目標。其次是審計人員必須清楚被審計單位可在制定其工作程序和目標時誤解或忽視了法定目標，這就可能導致實現了單位目標，而未實現真正的法定目標。

　　（三）應用多學科領域的知識，采用科學的分析方法

　　績效審計在國內外都是較新的領域，它實際上是對傳統(tǒng)審計在邏輯上的延伸，同時它又是傳統(tǒng)審計與其他領域的技術與發(fā)展的結合。這些領域包括：公共管理的績效與現代預算制度；成本效益與經濟學的分析方法；應用統(tǒng)計學與計算機科學；心理調查技術與其他行為科學；包括政治科學在內的社會科學。從事績效審計的人員除了具備會計學方面知識外，還應懂得上述其他方面的知識。運用多學科領域的知識，對審計目標進行考察，收集相關數據進行分析，為審計結論提供科學依據。如：進行管理審計時要對被審計單位資源取得、使用和管理進行分析，審計人員就要審查被審計項目物力資源和人力資源的取得過程。審查物力資源時要審查取得物力資源的成本費用，采購物資的成本耗費是衡量采購工作績效的主要指標。審查人力資源時要分析工資及福利待遇的費用。審計人員還要審查各項現有的管理制度，包括存貨、人員、信息和會計等。審查資源的運用可能是管理審計中最難的部分。對資源的運用和分析不僅要對人員和設備閑置時間進行衡量，而且還要確定被審單位是否以經濟和有效的方式運用其雇員和設備，任何一項管理審計都不能以絕對數量來衡量經濟性和效益性。因此，在對任何公共部門進行管理審計時就不可能肯定地說這個單位有經濟效益或沒有經濟效益，但是，管理審計人員是可以通過將被審計單位與其類似單位或公認一些標準比較而得出一些結論。進行效果審計時，當法定目標與項目目標均已確定，為了衡量是否達到目標的項目結果，審計人員應選擇并分析那些可數量化的信息。在整個效果審計過程中，審計人員應盡全力確定項目活動與其成果的原因與效果之間的有效性與重要性。必須有充足與詳細的資料證明其產出成果是有效的。