這里所稱結(jié)存資金是指留存在行政事業(yè)單位的預算內(nèi)、外、其他資金形成的結(jié)余性資金。包括：各類基金、專項結(jié)余、經(jīng)常性結(jié)余等。

　　審計了解并認為，目前行政事業(yè)單位部門結(jié)存資金數(shù)額較大，且呈逐年遞增趨勢，不利于財政資金的統(tǒng)籌管理與使用，也不利于提高資金效益和緩解建設與資金的矛盾，更不利于經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，規(guī)范部門結(jié)存資金監(jiān)管，強化財政職能，發(fā)揮沉淀資金效益，減輕財政負擔十分迫切。經(jīng)調(diào)查，部門結(jié)存資金呈現(xiàn)兩個特點：一是在構(gòu)成上以基金和專項結(jié)余為主；二是在分布上具有普遍性，并以有資金分配權(quán)的重點部門和事業(yè)單位為主。

　　一、結(jié)存資金較大的主要原因

　?。ㄒ唬┦聵I(yè)單位管理體制不順，財政監(jiān)管難度較大

　　在結(jié)存資金構(gòu)成中，絕大多數(shù)為事業(yè)單位的各類基金，而基金構(gòu)成的合理性取決于其收支活動是否真實與合法，更取決于事業(yè)單位的管理方式。

　　就目前管理體制來看，一是絕大多數(shù)事業(yè)單位從屬于行政部門，財政財務收支活動的監(jiān)管依賴于主管部門，加之事業(yè)單位多、分布散、資金規(guī)模不一，財政等外部監(jiān)管鞭長莫及。二是基于從屬關(guān)系，事業(yè)單位與行政部門間的收支活動有其內(nèi)在聯(lián)系，有些主管部門為了部門利益，將應上繳財政或應在本部門核算的預算外及其他財政收入在下屬單位核算，造成收入不實，加大了基金分配基數(shù)。三是事業(yè)單位收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化且來源復雜。近年來，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，全額或差額事業(yè)單位，除上級撥入、執(zhí)收所得等財政收入外，不同程度的存在著國有資產(chǎn)出租或其他經(jīng)營性收入，對此，財政不易掌握，控制更難。

　?。ǘ┫嚓P(guān)政策與制度存在缺陷

　　1、基金分配制度不盡合理。事業(yè)基金和福利基金是事業(yè)單位收支相抵后的結(jié)余分配。其收入來源包括財政撥款、預算外資金以及其他資金。就預算外資金而言，法規(guī)明確規(guī)定其不得用于個人福利支出，但根據(jù)基金分配制度，此類資金結(jié)余參與分配，其結(jié)果不僅擴大基金規(guī)模，且改變資金使用性質(zhì)，影響法規(guī)執(zhí)行的嚴肅性，并造成財政性資金支出向個人傾斜。

　　2、預算外資金支出管理政策滯后。多年來，預算外資金支出所采取的“專戶存儲”并編入單位部門預算的管理政策，是為了加強預算外資金收入管理，有效調(diào)動部門積極性，緩解部門經(jīng)費不足所提出來的。隨著預算外資金的增加以及收入管理的不斷規(guī)范，特別是部門預算改革提出了加大綜合預算管理的要求，這種實為部門所有的預算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財政資金統(tǒng)籌管理與使用帶來不利，也為部門結(jié)存資金提供了空間。

　?。ㄈ╊A算管理改革仍有空間

　　1、零基預算未完全到位。預算編制多采取“上年基數(shù)加增長”的方法，雖發(fā)揮了財政總量控制的優(yōu)勢，但實際操作中，為滿足“財政控制數(shù)”和部門爭取資金的要求，一些部門拿資金找項目，高標準編制預算，造成執(zhí)行與預算脫節(jié)，部分項目未實施或相互調(diào)劑、寬打窄用產(chǎn)生差額，導致結(jié)余。部門預算改革雖然提出了以零基預算為基礎，逐步實行預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌的綜合預算要求，但因多年慣性以及零基預算需做大量的核實確認工作，財政力量無從保證，實際仍延續(xù)了傳統(tǒng)方法。

　　2、預算統(tǒng)籌作用不明顯。按照要求各部門收支及以前年度的結(jié)余或基金，應在預算編制中給予全面的體現(xiàn)，但部分單位的收入等未全部納入預算，致使部門結(jié)存資金只增不減。另外，用基金彌補事業(yè)經(jīng)費雖列入預算編制項目，但基本上未落實。

　　3、專項資金管理有待完善。首先，上級補助資金對口下?lián)埽煌ㄟ^下級財政，對其收支余情況財政無從掌握；又因部分切塊資金預算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現(xiàn)，財政監(jiān)督難以到位，同時給有資金分配權(quán)的部門留有調(diào)劑資金的空間，應撥不撥或少撥資金，形成資金在部門滯留。其次，政策因素形成結(jié)余。如，根據(jù)相關(guān)政策，各地區(qū)增設高新技術(shù)企業(yè)融資擔保專項資金，但由于資金風險，加之缺少合適項目，多數(shù)未用，在管理部門滯留。上述情況有客觀原因，但也要管理措施不到位，致使資金在部門積淀。另外，專項結(jié)余應交不交現(xiàn)象時有發(fā)生。

　　二、規(guī)范結(jié)存資金從微觀和宏觀兩個層面著手

　　（一）健全制度，規(guī)范資金管理

　　首先，預算管理要求應納入綜合預算統(tǒng)籌安排的資金、基金，在編制部門預算時優(yōu)先考慮結(jié)存資金，逐步消化，同時加大綜合統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展，切實將部門結(jié)存資金用實用好。

　　其次，建立健全相關(guān)制度，規(guī)范監(jiān)管行為。一是明確結(jié)存資金管理原則，規(guī)定結(jié)存資金的范圍、控制標準、使用方向、統(tǒng)籌比例，加強對結(jié)存資金的真實性、合規(guī)性、完整性的監(jiān)管；對政策性和多渠道取得并長期閑置的結(jié)余，制定過渡性管理原則，納入部門預算。二是完善基金分配制度，規(guī)范事業(yè)單位基金管理與監(jiān)督。三是以收支并重為原則，研究預算外資金綜合統(tǒng)籌管理辦法，在不影響部門和單位積極性的同時，研究探討以綜合統(tǒng)籌為原則，以保障事業(yè)發(fā)展為目的，試行按比例編入部門預算的管理模式，并逐步向預算內(nèi)資金管理過渡。四是完善財務核算監(jiān)督制度，實行問責制，明確違規(guī)操作責任和檢查責任，提高財務核算水平。

　?。ǘ┥罨母铮岣哔Y金效益

　　1、完善部門預算，強化預算編制、執(zhí)行和決算。一是逐步落實和推進零基預算，加大綜合預算力度，提高預算編制的科學性。預算單位應加強年度預算收支計劃的論證，預算編制力求準確、細化，財政部門深入調(diào)查，重點加強專項預算編制的真實性、合理性的審核，增強預算的嚴肅性、準確性和科學性；對于切塊資金由主管部門提出分配方案，納入單位部門預算，財政統(tǒng)一撥款。二是采取預算執(zhí)行季報、實地檢查、重點項目跟蹤等形式，加強對部門或單位預算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴格資金撥付程序，在確保預算資金到位的前提下，避免或減少資金在部門滯留的可能。三是加強對決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實、可靠。

　　2、推進政府采購，規(guī)范支出管理。在政府采購規(guī)模逐步擴大、采購效益不斷提高、集中支付比例逐漸加大的基礎上，進一步嚴格執(zhí)行采購目錄，對應納入、能納入政府采購的項目必須實行政府采購，以減少資金撥付環(huán)節(jié)，避免資金在部門滯留。

　　3、加快國庫集中收付制度改革，確保財政三項改革的整體推進。部門預算、政府采購是國庫集中收付制度改革的基礎，國庫集中收付制度是確保前兩項改革到位的保障，創(chuàng)造條件，加快改革，對加強結(jié)存資金管理將起著關(guān)鍵作用。

　　4、深化行政事業(yè)管理體制改革，健全法人責任制。一是堅持政事分開的原則，加快行政事業(yè)管理體制改革，在全面分析事業(yè)單位的收支構(gòu)成的基礎上，對其單位性質(zhì)重新加以確認，促進事業(yè)單位市場化運作，使有條件的事業(yè)單位盡快走上自主經(jīng)營、自負盈虧發(fā)展之路，確保財政支出的合理性和效益性；同時，科學確定事業(yè)與行政主管上下兩級的職能、管理權(quán)限及財政撥款形式，建立健全責權(quán)利相統(tǒng)一的管理體制。二是做好預算體制改革與行政事業(yè)管理體制改革相關(guān)政策的銜接，特別是對有執(zhí)收職能的二三級事業(yè)單位，應加強其資金收、管、用相關(guān)政策的研究以及政策執(zhí)行的監(jiān)督與指導，防止財政資金體外循環(huán)。