查處分離制度是一種新的審計(jì)業(yè)務(wù)管理模式，是職能分離制度在審計(jì)業(yè)務(wù)管理上的具體表現(xiàn)。該制度要求在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部將現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)查證與審計(jì)處理處罰職能加以分離，使之分屬于不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)掌管和行使。這種制度在我省審計(jì)實(shí)踐中，最早是株洲縣審計(jì)局實(shí)行的。2003年3月，株洲縣審計(jì)局在總結(jié)多年來(lái)審計(jì)執(zhí)法工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《株洲縣審計(jì)局查處分離暫行辦法》，并以縣審發(fā)[2003]1號(hào)文印發(fā)全局執(zhí)行。

    查處分離制度的基本做法是：

    1，組織機(jī)構(gòu)

    審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立查處分離領(lǐng)導(dǎo)小組，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，全面負(fù)責(zé)查處分離制度的實(shí)施工作。審計(jì)業(yè)務(wù)人員打破原來(lái)的處（科、股）室界限，重新組合，按人員結(jié)構(gòu)、特長(zhǎng)和工作需要內(nèi)設(shè)若干個(gè)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)查證組和一至二個(gè)審計(jì)處理處罰組。

    2，工作職責(zé)

    （1）搞好審計(jì)調(diào)查，制定和調(diào)整審計(jì)實(shí)施方案；

    （2）送達(dá)審計(jì)通知書；

    （3）召開進(jìn)點(diǎn)會(huì)議，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)；

    （4）編寫審計(jì)日記和審計(jì)工作底稿；

    （5）擬寫審計(jì)報(bào)告，并負(fù)責(zé)審計(jì)報(bào)告征求意見，必要時(shí)修改審計(jì)報(bào)告。查證組的審計(jì)人員對(duì)各自取得的審計(jì)證據(jù)。編制的審計(jì)日記和審計(jì)工作底稿負(fù)責(zé)。審計(jì)組組長(zhǎng)（主審）對(duì)審計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。

    查證組與處理處罰組兩者之間的關(guān)系是既分工又協(xié)作，同時(shí)相互制約和監(jiān)督。

    一、實(shí)行查處分離制度的依據(jù)

    1，理論依據(jù)之一——權(quán)力制衡的客觀要求。審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之一，自然擁有行政權(quán)力，即審計(jì)執(zhí)法權(quán)。如果不加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員制約和監(jiān)督，其手中的權(quán)力存在成為“私權(quán)力”的傾向。因此，實(shí)行查處分離制度，不失為審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部以權(quán)力制約權(quán)力，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的良方之一；可以說(shuō)，是從“權(quán)力制約權(quán)力”的原則出發(fā)而形成的審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部分工協(xié)作、相互制約、相互監(jiān)督的審計(jì)業(yè)務(wù)管理制度。

    2，理論依據(jù)之二——符合現(xiàn)代行政程序的要求和發(fā)展趨勢(shì)。職能分離制度的基本內(nèi)核是為了加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制約，防止行政執(zhí)法人員以權(quán)謀私和濫用權(quán)力，而將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的某些相互聯(lián)系的職能加以分離，使之分屬于不同的行政執(zhí)法人員掌握和行使，正是體現(xiàn)了在行政執(zhí)法中的調(diào)查權(quán)與決定權(quán)的分離，完全符合現(xiàn)代行政程序的要求和發(fā)展趨勢(shì)。

    3，法律依據(jù)——《行政處罰法》第五十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度”。該法還在規(guī)定行政處罰的聽證程序和執(zhí)行程序時(shí)確立了職能分離制度。國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[1996]13號(hào)文件也作了類似的規(guī)定。實(shí)行查處分離的審計(jì)業(yè)務(wù)管理制度，其本質(zhì)就是從審計(jì)業(yè)務(wù)管理體制入手，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)審計(jì)行政執(zhí)法的監(jiān)督檢查，這與《行政處罰法》的立法宗旨和立法精神相一致。

    4，事實(shí)依據(jù)——株洲縣審計(jì)局是湖南省各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)最早實(shí)行查處分離制度的審計(jì)機(jī)關(guān)，實(shí)行查處分離制度尚不足兩年，還有待進(jìn)一步提高和完善。但實(shí)踐表明，與原來(lái)的審計(jì)組包打天下的審計(jì)業(yè)務(wù)管理制度相比，查處分離制度具有許多優(yōu)越性，其產(chǎn)生的良好效應(yīng)正在顯現(xiàn)出來(lái)。

    二、查處分離制度的優(yōu)越性

    第一，有效地進(jìn)行了權(quán)力分解和制約，有利于加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度和審計(jì)機(jī)關(guān)的廉政建設(shè)。實(shí)行查處分離制度，查證組不用考慮處理處罰及其執(zhí)行情況，因此，不會(huì)為防止審計(jì)決定難以執(zhí)行而在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)不愿觸及深層次的問(wèn)題。而且，處理處罰組和查證組相互監(jiān)督，有利于防止審計(jì)處理處罰時(shí)濫用權(quán)力，也有效加大了審計(jì)監(jiān)督力度。株洲縣審計(jì)局的實(shí)踐表明，該局2002年實(shí)行查處分離制度的當(dāng)年，審計(jì)收繳財(cái)政數(shù)額是前幾年平均數(shù)的二倍多，且入庫(kù)率為100%，單個(gè)審計(jì)項(xiàng)目也比以前同規(guī)模的審計(jì)項(xiàng)目的處理處罰力度加大了一倍多。

    第二，有利于整合審計(jì)資源，提高審計(jì)工作效率。實(shí)行查處分離制度，查證組專司現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)之職，審計(jì)報(bào)告交被審計(jì)單位簽署意見后就完成了任務(wù)，下一步工作由處理處罰組負(fù)責(zé)；處理處罰組專司處理處罰及其相關(guān)工作，全局所有審計(jì)人員的“專業(yè)分工”更細(xì)了，工作效率也相應(yīng)得到了提高。

    第三，有利于統(tǒng)一審計(jì)執(zhí)法尺度，維護(hù)審計(jì)執(zhí)法的形象和權(quán)威。實(shí)行查處分離制度，由于處理處罰組專司處理處罰職能，因此，處理處罰比以前定性更準(zhǔn)確更合法更適當(dāng)。對(duì)于同一性質(zhì)的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題能夠做到口徑一致，處理原則一致，保證審計(jì)執(zhí)法不偏不倚，樹立了良好的審計(jì)執(zhí)法形象。

    第四，有利于解決審計(jì)決定執(zhí)行難的問(wèn)題。實(shí)行查處分離制度，處理處罰組專司審計(jì)決定的執(zhí)行之職。因此，執(zhí)行審計(jì)決定時(shí)，處理處罰組相對(duì)于以前審計(jì)組在時(shí)間、精力、經(jīng)驗(yàn)、技巧等方面有優(yōu)勢(shì)，這對(duì)督促被審計(jì)單位執(zhí)行審計(jì)決定是大有裨益的。

    第五，有利于調(diào)動(dòng)審計(jì)人員的學(xué)習(xí)積極性，全面提高審計(jì)隊(duì)伍的素質(zhì)。實(shí)行查處分離制度，審計(jì)人員今天面對(duì)的是財(cái)政同級(jí)審計(jì)，明天面對(duì)的是企業(yè)審計(jì)，后天則是投資審計(jì)，這對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)知識(shí)、技能和水平提出了更新更高的要求，加大了審計(jì)人員的學(xué)習(xí)壓力和動(dòng)力，促使審計(jì)人員不斷提高業(yè)務(wù)能力和水平，由“單一型”審計(jì)人員向“全能型”轉(zhuǎn)變。

    第六，有利于明確工作責(zé)任，防范和降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。查處分離制度使審計(jì)業(yè)務(wù)分工明確，責(zé)任到部門到人，這有利于分清審計(jì)責(zé)任。審計(jì)人員普遍感到責(zé)任加大了，肩上的擔(dān)子重了。因此，審計(jì)質(zhì)量意識(shí)會(huì)得到提高，審計(jì)人員在審計(jì)工作中會(huì)更加自覺地從嚴(yán)依法審計(jì)，切實(shí)防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

    三、查處分離制度的實(shí)施條件

    查處分離制度作為審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)管理的新辦法，并非所有的審計(jì)機(jī)關(guān)都適合。實(shí)行查處分離制度，一般應(yīng)具備以下幾個(gè)條件：

    其一，查處分離制度的實(shí)施，是審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的一項(xiàng)重大改革，必須得到相關(guān)部門，特別是黨委，人大和政府的支持。否則，難以順利實(shí)施。

    其二，審計(jì)機(jī)關(guān)要思想統(tǒng)一，特別是領(lǐng)導(dǎo)班子要思想統(tǒng)一，尤其是一把手要有實(shí)施查處分離制度的堅(jiān)定態(tài)度、信心和勇氣。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，做好說(shuō)服工作，使全局人員的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到積極推動(dòng)查處分離制度的實(shí)施上來(lái)，調(diào)動(dòng)全局人員的積極性和創(chuàng)造性，奠定良好的思想基礎(chǔ)。

    其三，實(shí)施查處分離制度的審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)人員的數(shù)量至少應(yīng)達(dá)到1 0人。一個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員少于1 0人，則無(wú)法組成人員結(jié)構(gòu)合理的查證組和處理處罰組。

    其四，實(shí)施查處分離制度的審計(jì)機(jī)關(guān)，至少應(yīng)有2名熟悉各種審計(jì)業(yè)務(wù)，通曉法律法規(guī)，綜合協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)的審計(jì)人員。實(shí)施查處分離制度后，一個(gè)處理處罰組往往對(duì)應(yīng)多個(gè)查證組。如果處理處罰組沒有較高素質(zhì)的一定數(shù)量的審計(jì)人員，是很難依法對(duì)各種性質(zhì)的違法違規(guī)行為予以處理處罰，更無(wú)法向被審計(jì)單位提出科學(xué)的，操作性強(qiáng)的審計(jì)建議。

    四、目前實(shí)施查處分離制度存在的不利因素

    首先，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)沒有足夠的“全能型”審計(jì)人員組成處理處罰組。這就增加了處理處罰組的組成難度，即使成立了處理處罰組，也會(huì)因其不懂審計(jì)業(yè)務(wù)或法律而受制于查證組，造成形式上實(shí)行查處分離，而實(shí)質(zhì)上依然是查證組包打天下的局面。

    其次，實(shí)行查處分離制度會(huì)遭到部分人員的阻撓和干擾。由于實(shí)行查處分離之后，分管業(yè)務(wù)的副職領(lǐng)導(dǎo)只能對(duì)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)或處理處罰擁有決定權(quán)，無(wú)法從頭到尾左右一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，可能會(huì)遭到極個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的反對(duì)。另外，由于實(shí)行查處分離制度，對(duì)審計(jì)人員的要求提高了，審計(jì)人員的壓力加大了，也許會(huì)有人對(duì)查處分離制度產(chǎn)生抵觸情緒。

    再次，在業(yè)務(wù)上，不利于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)。實(shí)行查處分離制度后，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不可能按照上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的模式和數(shù)量予以對(duì)口，更何況在審計(jì)項(xiàng)目的安排上是審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)情況隨時(shí)予以調(diào)整的。因此，增大了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上的管理和指導(dǎo)的難度。

    第四，經(jīng)驗(yàn)欠缺，沒有形成一整套現(xiàn)成的查處分離制度管理辦法。查處分離制度是最近兩年才出現(xiàn)的新的審計(jì)業(yè)務(wù)管理制度，我省也只有個(gè)別縣（區(qū)）審計(jì)局試行，處于試驗(yàn)摸索階段，沒有一整套現(xiàn)成的各種具體的管理辦法予以借鑒，有待于在實(shí)踐中不斷總結(jié)、完善。

    五、實(shí)行查處分離制度應(yīng)注意的事項(xiàng)

    首先，要加大宣傳力度。宣傳查處分離制度的優(yōu)越性，讓當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府支持這項(xiàng)改革，也要讓被審計(jì)單位理解、認(rèn)同這項(xiàng)改革，還要在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部形成高度一致的認(rèn)識(shí)。

    其次，防止走過(guò)場(chǎng)，換湯不換藥。查處分離制度是一項(xiàng)新的業(yè)務(wù)管理制度，要防止形式上實(shí)行查處分離，而實(shí)質(zhì)上查證組包辦處理處罰事務(wù)等現(xiàn)象的發(fā)生，否則，依然是查證組“包打天下”的話，這一改革就失去了意義。

    再次，查證組與處理處罰組之間要注意配合、協(xié)調(diào)，防止兩者之間產(chǎn)生矛盾，出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。

    最后，要注意查處分離制度與其他制度，如審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)集體審定制度、審計(jì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，審計(jì)質(zhì)量管理辦法等制度的協(xié)調(diào)一致。