查處分離制度是一種新的審計業(yè)務管理模式，是職能分離制度在審計業(yè)務管理上的具體表現(xiàn)。該制度要求在審計機關(guān)內(nèi)部將現(xiàn)場審計查證與審計處理處罰職能加以分離，使之分屬于不同的內(nèi)設機構(gòu)掌管和行使。這種制度在我省審計實踐中，最早是株洲縣審計局實行的。2003年3月，株洲縣審計局在總結(jié)多年來審計執(zhí)法工作實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《株洲縣審計局查處分離暫行辦法》，并以縣審發(fā)[2003]1號文印發(fā)全局執(zhí)行。

    查處分離制度的基本做法是：

    1，組織機構(gòu)

    審計機關(guān)設立查處分離領(lǐng)導小組，審計機關(guān)負責人任組長，全面負責查處分離制度的實施工作。審計業(yè)務人員打破原來的處（科、股）室界限，重新組合，按人員結(jié)構(gòu)、特長和工作需要內(nèi)設若干個審計現(xiàn)場查證組和一至二個審計處理處罰組。

    2，工作職責

    （1）搞好審計調(diào)查，制定和調(diào)整審計實施方案；

    （2）送達審計通知書；

    （3）召開進點會議，實施現(xiàn)場審計；

    （4）編寫審計日記和審計工作底稿；

    （5）擬寫審計報告，并負責審計報告征求意見，必要時修改審計報告。查證組的審計人員對各自取得的審計證據(jù)。編制的審計日記和審計工作底稿負責。審計組組長（主審）對審計報告的真實性、合法性負責。

    查證組與處理處罰組兩者之間的關(guān)系是既分工又協(xié)作，同時相互制約和監(jiān)督。

    一、實行查處分離制度的依據(jù)

    1，理論依據(jù)之一——權(quán)力制衡的客觀要求。審計機關(guān)作為行政執(zhí)法機關(guān)之一，自然擁有行政權(quán)力，即審計執(zhí)法權(quán)。如果不加強對審計人員制約和監(jiān)督，其手中的權(quán)力存在成為“私權(quán)力”的傾向。因此，實行查處分離制度，不失為審計機關(guān)內(nèi)部以權(quán)力制約權(quán)力，加強內(nèi)部監(jiān)督的良方之一；可以說，是從“權(quán)力制約權(quán)力”的原則出發(fā)而形成的審計機關(guān)內(nèi)部分工協(xié)作、相互制約、相互監(jiān)督的審計業(yè)務管理制度。

    2，理論依據(jù)之二——符合現(xiàn)代行政程序的要求和發(fā)展趨勢。職能分離制度的基本內(nèi)核是為了加強行政機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力制約，防止行政執(zhí)法人員以權(quán)謀私和濫用權(quán)力，而將行政機關(guān)內(nèi)部的某些相互聯(lián)系的職能加以分離，使之分屬于不同的行政執(zhí)法人員掌握和行使，正是體現(xiàn)了在行政執(zhí)法中的調(diào)查權(quán)與決定權(quán)的分離，完全符合現(xiàn)代行政程序的要求和發(fā)展趨勢。

    3，法律依據(jù)——《行政處罰法》第五十四條規(guī)定：“行政機關(guān)應當建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度”。該法還在規(guī)定行政處罰的聽證程序和執(zhí)行程序時確立了職能分離制度。國務院國發(fā)[1996]13號文件也作了類似的規(guī)定。實行查處分離的審計業(yè)務管理制度，其本質(zhì)就是從審計業(yè)務管理體制入手，加強審計機關(guān)內(nèi)部對審計行政執(zhí)法的監(jiān)督檢查，這與《行政處罰法》的立法宗旨和立法精神相一致。

    4，事實依據(jù)——株洲縣審計局是湖南省各級審計機關(guān)最早實行查處分離制度的審計機關(guān)，實行查處分離制度尚不足兩年，還有待進一步提高和完善。但實踐表明，與原來的審計組包打天下的審計業(yè)務管理制度相比，查處分離制度具有許多優(yōu)越性，其產(chǎn)生的良好效應正在顯現(xiàn)出來。

    二、查處分離制度的優(yōu)越性

    第一，有效地進行了權(quán)力分解和制約，有利于加強審計監(jiān)督力度和審計機關(guān)的廉政建設。實行查處分離制度，查證組不用考慮處理處罰及其執(zhí)行情況，因此，不會為防止審計決定難以執(zhí)行而在現(xiàn)場審計時不愿觸及深層次的問題。而且，處理處罰組和查證組相互監(jiān)督，有利于防止審計處理處罰時濫用權(quán)力，也有效加大了審計監(jiān)督力度。株洲縣審計局的實踐表明，該局2002年實行查處分離制度的當年，審計收繳財政數(shù)額是前幾年平均數(shù)的二倍多，且入庫率為100%，單個審計項目也比以前同規(guī)模的審計項目的處理處罰力度加大了一倍多。

    第二，有利于整合審計資源，提高審計工作效率。實行查處分離制度，查證組專司現(xiàn)場審計之職，審計報告交被審計單位簽署意見后就完成了任務，下一步工作由處理處罰組負責；處理處罰組專司處理處罰及其相關(guān)工作，全局所有審計人員的“專業(yè)分工”更細了，工作效率也相應得到了提高。

    第三，有利于統(tǒng)一審計執(zhí)法尺度，維護審計執(zhí)法的形象和權(quán)威。實行查處分離制度，由于處理處罰組專司處理處罰職能，因此，處理處罰比以前定性更準確更合法更適當。對于同一性質(zhì)的違紀違規(guī)問題能夠做到口徑一致，處理原則一致，保證審計執(zhí)法不偏不倚，樹立了良好的審計執(zhí)法形象。

    第四，有利于解決審計決定執(zhí)行難的問題。實行查處分離制度，處理處罰組專司審計決定的執(zhí)行之職。因此，執(zhí)行審計決定時，處理處罰組相對于以前審計組在時間、精力、經(jīng)驗、技巧等方面有優(yōu)勢，這對督促被審計單位執(zhí)行審計決定是大有裨益的。

    第五，有利于調(diào)動審計人員的學習積極性，全面提高審計隊伍的素質(zhì)。實行查處分離制度，審計人員今天面對的是財政同級審計，明天面對的是企業(yè)審計，后天則是投資審計，這對審計人員的業(yè)務知識、技能和水平提出了更新更高的要求，加大了審計人員的學習壓力和動力，促使審計人員不斷提高業(yè)務能力和水平，由“單一型”審計人員向“全能型”轉(zhuǎn)變。

    第六，有利于明確工作責任，防范和降低審計風險。查處分離制度使審計業(yè)務分工明確，責任到部門到人，這有利于分清審計責任。審計人員普遍感到責任加大了，肩上的擔子重了。因此，審計質(zhì)量意識會得到提高，審計人員在審計工作中會更加自覺地從嚴依法審計，切實防范審計風險。

    三、查處分離制度的實施條件

    查處分離制度作為審計機關(guān)對審計業(yè)務管理的新辦法，并非所有的審計機關(guān)都適合。實行查處分離制度，一般應具備以下幾個條件：

    其一，查處分離制度的實施，是審計機關(guān)內(nèi)部管理的一項重大改革，必須得到相關(guān)部門，特別是黨委，人大和政府的支持。否則，難以順利實施。

    其二，審計機關(guān)要思想統(tǒng)一，特別是領(lǐng)導班子要思想統(tǒng)一，尤其是一把手要有實施查處分離制度的堅定態(tài)度、信心和勇氣。審計機關(guān)應加強宣傳教育，做好說服工作，使全局人員的思想認識統(tǒng)一到積極推動查處分離制度的實施上來，調(diào)動全局人員的積極性和創(chuàng)造性，奠定良好的思想基礎(chǔ)。

    其三，實施查處分離制度的審計機關(guān)，審計人員的數(shù)量至少應達到1 0人。一個審計機關(guān)審計人員少于1 0人，則無法組成人員結(jié)構(gòu)合理的查證組和處理處罰組。

    其四，實施查處分離制度的審計機關(guān)，至少應有2名熟悉各種審計業(yè)務，通曉法律法規(guī)，綜合協(xié)調(diào)能力較強的審計人員。實施查處分離制度后，一個處理處罰組往往對應多個查證組。如果處理處罰組沒有較高素質(zhì)的一定數(shù)量的審計人員，是很難依法對各種性質(zhì)的違法違規(guī)行為予以處理處罰，更無法向被審計單位提出科學的，操作性強的審計建議。

    四、目前實施查處分離制度存在的不利因素

    首先，各級審計機關(guān)，特別是基層審計機關(guān)沒有足夠的“全能型”審計人員組成處理處罰組。這就增加了處理處罰組的組成難度，即使成立了處理處罰組，也會因其不懂審計業(yè)務或法律而受制于查證組，造成形式上實行查處分離，而實質(zhì)上依然是查證組包打天下的局面。

    其次，實行查處分離制度會遭到部分人員的阻撓和干擾。由于實行查處分離之后，分管業(yè)務的副職領(lǐng)導只能對現(xiàn)場審計或處理處罰擁有決定權(quán)，無法從頭到尾左右一個審計項目，可能會遭到極個別領(lǐng)導干部的反對。另外，由于實行查處分離制度，對審計人員的要求提高了，審計人員的壓力加大了，也許會有人對查處分離制度產(chǎn)生抵觸情緒。

    再次，在業(yè)務上，不利于上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的監(jiān)督和指導。實行查處分離制度后，下級審計機關(guān)不可能按照上級審計機關(guān)的模式和數(shù)量予以對口，更何況在審計項目的安排上是審計機關(guān)根據(jù)情況隨時予以調(diào)整的。因此，增大了上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)在業(yè)務上的管理和指導的難度。

    第四，經(jīng)驗欠缺，沒有形成一整套現(xiàn)成的查處分離制度管理辦法。查處分離制度是最近兩年才出現(xiàn)的新的審計業(yè)務管理制度，我省也只有個別縣（區(qū)）審計局試行，處于試驗摸索階段，沒有一整套現(xiàn)成的各種具體的管理辦法予以借鑒，有待于在實踐中不斷總結(jié)、完善。

    五、實行查處分離制度應注意的事項

    首先，要加大宣傳力度。宣傳查處分離制度的優(yōu)越性，讓當?shù)攸h委、人大和政府支持這項改革，也要讓被審計單位理解、認同這項改革，還要在審計機關(guān)內(nèi)部形成高度一致的認識。

    其次，防止走過場，換湯不換藥。查處分離制度是一項新的業(yè)務管理制度，要防止形式上實行查處分離，而實質(zhì)上查證組包辦處理處罰事務等現(xiàn)象的發(fā)生，否則，依然是查證組“包打天下”的話，這一改革就失去了意義。

    再次，查證組與處理處罰組之間要注意配合、協(xié)調(diào)，防止兩者之間產(chǎn)生矛盾，出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。

    最后，要注意查處分離制度與其他制度，如審計機關(guān)審計業(yè)務集體審定制度、審計執(zhí)法過錯責任追究制度，審計質(zhì)量管理辦法等制度的協(xié)調(diào)一致。