早在1991年全國審計工作會議上，審計署就明確提出：“既要繼續(xù)進行財務審計，又要逐步向檢查有關內(nèi)部控制制度和‘績效審計’方面延伸”。但是，當時著重進行的是對國有企業(yè)的經(jīng)濟效益，基本上沒有開展對政府部門的績效審計，因此，這種績效審計具有很大的局限性。上世紀90年代中期，黨政領導干部經(jīng)濟責任審計和專項資金審計得到發(fā)展，這體現(xiàn)出績效審計的思想，但是真正全面推進政府績效審計還存在很多問題，值得我們深入研究。

　　一、我國政府績效審計中存在的問題

　?。ㄒ唬徲嫳O(jiān)督體制不合理，審計機關的獨立性不強。

　　我國憲法規(guī)定：“國務院設立審計機關，國家審計署隸屬于國務院，地方各級審計機關接受國家審計署和地方政府的雙重領導，且以當?shù)卣I導為主?！边@樣審計機關對政府的績效審計工作是難以開展的。主要是因為：一是從預算管理上看，政府審計部門的經(jīng)費來源由本級政府財政部門劃撥的，財政部門編制政府預算，同時也執(zhí)行政府預算。這種經(jīng)濟上的制約關系使得審計部門在對財政部門等進行績效評價時會有很多顧慮，很難作出獨立判斷，很難對財政部門的績效作出客觀、公正的評價；二是從審計管理體制上看，我國目前實行的是雙重負責的審計管理體制，且從某種程度上看，本級政府對于審計部門工作的領導往往超過了上級審計機關，所以審計部門對本級政府工作進行績效評價時很難超脫，往往會缺乏獨立性、權威性和客觀性。

　?。ǘ徲嬛贫炔唤∪?。

　　我國績效審計的法律制度建設還比較落后。從世界范圍看，績效審計已經(jīng)成為大部分國家政府審計的主流，許多國家已經(jīng)制定了專門的績效審計工作制度。如美國最早將績效審計以法律形式規(guī)定下來的文件是《聯(lián)邦公司控制法案》。1972年，美國會計總署的文件《政府機構、計劃項目、活動和職責的審計標準》《Standards for Audit of Governmental organizations，Activities and Functions》對政府部門及其他非政府部門有公共資金的領域進行績效審計作了具體規(guī)定；英國于1983年《國家審計法》第一次從法律上正式授權英國國家審計部門實施績效審計；澳大利亞績效審計起步于20世紀70年代，審計法授權審計長認為合適的時間間隔內(nèi)，對政府各部、其他政府單位、聯(lián)邦機構效率審計。而我國沒有專門的有關績效審計的法律，也沒有與政府績效審計相關的審計準則、評價標準、執(zhí)業(yè)規(guī)范等。

　　（三）審計技術落后。

　　目前，我國財務管理、信息處理、辦公基本上實行電子自動化，甚至有的單位完全實行辦公自動化，而我國政府績效審計中的計算機運用還處在起步階段，沒有利用計算機以及審計軟件進行輔助審計，這樣，審計人員對被審計單位的財務、辦公、管理方面等數(shù)據(jù)處理時會很難，大多數(shù)只是處理表面的輸入輸出資料，對計算機內(nèi)的程序和文件，很難或根本不能進行檢查，有些問題可能就不能發(fā)現(xiàn)，這既不能提高工作效率，也不能保證審計質量和審計結論的科學性。

　　（四）審計責任追究難落實。

　　這主要有兩方面的原因：一是目前不管財務收支審計、經(jīng)濟責任審計，還是政府績效審計，大多是“事后審計”，具體到政府績效審計，本屆政府往往拿上屆政府開刀，委托審計機關進行審計。而對于自身存在問題和漏洞卻只字不提，更談不上主動委派審計機關對自己的失誤、錯誤行為進行檢查和處理；二是即使審計機關對其進行審計，且查出存在問題，因審計機關接受當?shù)卣念I導，經(jīng)費由其供應，審計機關在進行政府責任追究時難免會顧慮重重，會大事化小，小事化了。因此這種事后監(jiān)督的執(zhí)法程序及審計管理體制的錯位，即便是績效審計工作實施的很好，也只會白費人力與物力，難以達到審計目的。

　?。ㄎ澹徲嬋藛T隊伍結構不合理。

　　我國審計人員配置缺乏復合性，知識結構難以滿足績效審計的要求。由于績效審計方式和評價的特殊性，審計人員不僅要具備財經(jīng)、審計方面的知識，還要有其他學科，如管理和工程技術等多方面的知識。目前我國的審計人員大多數(shù)是從財經(jīng)類大專院校的會計審計專業(yè)的畢業(yè)生中吸收進來的，有的是從傳統(tǒng)的財務人員轉變來的，其知識結構相對單一。而國外在吸收審計人員比較注重人員素質的綜合性，如：美國吸納審計人員時考慮各種專業(yè)的人才的搭配，并非局限于財經(jīng)類的人才，目前美國相關專業(yè)人才約占績效審計人員的75%，審計機關的總體人員的素質結構具有綜合性。

　　二、措施

　　針對上述問題，提出如下對策建議：

　?。ㄒ唬└母镂覈F(xiàn)行的審計管理體制，增強審計機關的獨立性。

　　目前我國審計管理體制為行政型，應改為立法型，即審計機關由對政府負責改為對人民代表大會負責，中央審計機關歸全國人大常委會領導，且對各級地方審計機關實行垂直領導，這樣審計機關與政府行政機構完全分離開，直接對各級人民代表大會負責，審計機關的獨立性大大增強，既有審計權，又有審計處理處罰權，審計機關作為獨立的經(jīng)濟監(jiān)督部門，對本級政府及其所管轄部門的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督時就具有審計的權威性和超脫性。

　?。ǘ┘涌旆ㄖ平ㄔO步伐，制定政府績效審計法規(guī)。

　　要實施績效審計，使政府績效審計工作規(guī)范化，就必須加緊完善和制定政府績效審計法規(guī)，建立健全審計制度，實現(xiàn)政府績效審計的規(guī)范化、制度化、法制化。具體包括：一是要做好績效審計的相關立法工作，明確績效審計的法律地位，使績效審計有必要的法律制度保障和工作機制保障；二是在借鑒國外先進的理論經(jīng)驗，結合我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際情況，建立適合我國國情的政府績效審計準則；三是制定政府績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)范、工作指南、審計質量控制辦法及審計公告辦法等。

　?。ㄈ└倪M審計技術。

　　審計機關要積極推進信息化建設，大力開展計算機輔助審計，提高審計效率、審計深度和審計質量。目前我國信息化進程的速度很快，財務會計及管理工作基本上全面實行電算化，因此審計電算化將是審計發(fā)展的必然要求。運用計算機審計可進行手工難以處理的如下工作：（1）利用審計軟件對賬簿及相關的記賬憑證進行全面審查、詳細審查，找出審計線索；（2）對會計業(yè)務進行二次處理，以確定被審計單位業(yè)務處理和控制是否恰當；（3）利用審計軟件重新生成會計報表，與被審單位提供的會計報表數(shù)據(jù)相比較，以防止出現(xiàn)“假賬真審”的情況；（4）協(xié)助審計人員進行統(tǒng)計抽樣；（5）利用計算機通過建立數(shù)學模型對被審單位的數(shù)據(jù)進行數(shù)理分析。

　?。ㄋ模┩晟平?jīng)濟責任追究制度。

　　建立健全責任追究機制，實現(xiàn)權力與責任的統(tǒng)一。這分三個層次：一是建立財政資金使用效益、效率、效果的評價標準和評價制度；二是界定清各種責任及處理處罰辦法和追究辦法；三是落實責任追究，這是關健的一步，一定要加大執(zhí)法力度，嚴肅查處責任人，不管是誰，都要一視同仁，依法依規(guī)追究其行政責任、法律責任和經(jīng)濟責任。另外，對相關人員的績效評價記入個人檔案，提供給人事組織部門，作為有關其業(yè)績考核、晉升的重要依據(jù)。

　?。ㄎ澹┘訌妼徲嬯犖榻ㄔO。

　　要構建一支多元化的審計隊伍。審計人員隊伍不僅要掌握會計、審計、稅務以及相關的法律法規(guī)，而且要具備公共行政知識、計算機技術、環(huán)保知識、人力資源管理、金融知識、工程管理、數(shù)學等其它學科的知識。需要說明的是，并不是要求每一個審計人員同時具備多元化的知識結構，而是要審計機關總體知識結構多元化且科學平衡。具體措施有：一方面要吸收引進多學科的專業(yè)人才；另一方面要加強對現(xiàn)有人員的培訓和繼續(xù)教育，加強審計知識技能培訓，使其掌握和了解多種知識，以提高其綜合素質，也可選派一些審計人員到績效審計水平先進的國家去學習、交流，學習他們的先進的理論、方法、技能和經(jīng)驗等。