[摘　要]本文創(chuàng)新性地提出了政府責任審計的概念，并從六個重要方面界定了政府責任，建立了經(jīng)濟責任和非經(jīng)濟責任兩方面的審計監(jiān)督與審計評價標準，同時對確保政府責任審計的有效實施提出了四點建議。

　　[關鍵詞]政府責任；政府責任審計；評價標準；有效實施

　　一、從審計角度對政府責任的分類

　　政府責任，從廣義上看，是指政府能夠積極地對社會公民的需求作出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。從狹義的角度看，政府責任意味著政府及其公務人員違反法律規(guī)定的義務、違法行使職權時，所應該承擔的否定性的法律后果[1].

　　政府責任的本質(zhì)是一種受托公共責任[2].政府的職能、權利和責任是互相聯(lián)系又互相對立的。政府職能本身就蘊含著相應的政府責任，政府具有一定的職能，它也必須在政治、經(jīng)濟、社會、文化方面承擔一定的責任。政府運用其公共權力來執(zhí)行其公共職能，以實現(xiàn)和保護公共利益，政府的失職、越位與錯位、缺乏效率效益等問題都將使其承擔相應的責任。下面將以政府職能、權力、責任的相互關系為基點，從審計的角度將政府責任分為經(jīng)濟責任和非經(jīng)濟責任兩大類，具體如下：

　?。ㄒ唬┙?jīng)濟責任：政府通過頒布政策、執(zhí)行法律法規(guī)、財政收支、道義勸告等權力來調(diào)整經(jīng)濟、分配收入、提供與管理公共品、保持國際收支平衡與匯率穩(wěn)定等。政府的經(jīng)濟職能主要包括：確保國民經(jīng)濟平衡發(fā)展的職能、改善收入分配職能、直接生產(chǎn)和提供公共物品彌補市場不足的職能、管理國有資產(chǎn)的職能、保護及合理開發(fā)利用自然資源職能、執(zhí)行國際經(jīng)濟政策職能等。這樣政府就在宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、公共財政管理、收入分配、公共品的提供與管理、自然資源管理、國際經(jīng)濟政策調(diào)整等方面有著相關經(jīng)濟責任。

　?。ǘ┓墙?jīng)濟責任按照其具體內(nèi)容可分為以下四個方面：

　　1.社會責任：實現(xiàn)公平與效率是政府社會管理的主要及重要工作，也是政府權力的重要體現(xiàn)。且政府社會職能可以分為：維持社會秩序職能、確保社會公平分配的職能、環(huán)境保護的職能、社會保障職能等。這樣政府的社會責任有如下幾個方面：完善市場競爭、保障就業(yè)、調(diào)節(jié)貧富差距、生態(tài)環(huán)境保護等方面。

　　2.政治責任：政府的決策和行為必須符合人民的意志，并且代表廣大人民群眾的根本利益，如果決策失誤、行為失當而造成國家和人民群眾的利益受到重大損害，應當受到行政處罰；如果違反了法規(guī)，還應當承擔法律制裁。

　　3.文化責任：政府有權力保證文化事業(yè)的健康發(fā)展，抵制和打擊有害民眾心理、道德的不良文化以及阻礙健康文化發(fā)展的行為。在我國社會主義精神文明建設中，政府文化職能主要有：發(fā)展科學技術和教育職能、發(fā)展文學藝術和體育衛(wèi)生職能和加強社會主義道德建設的職能，清除沒有社會價值而有害的文化產(chǎn)品的職能等。政府的文化責任主要體現(xiàn)在：精神文明建設、科研扶持、教育事業(yè)發(fā)展、體育事業(yè)建設等方面。

　　4.道德責任：政府及其公務員在行使公共權力、從事公共事務管理時必須承擔道德上的責任。所謂道德上的責任，也就是指政府及其公務員雖然不違背憲法和法律，但如果行為明顯與社會公德和公序良俗相悖，就應承擔的道德責任。

　　二、政府責任的幾個重要審計界定

　　審計人員明確了政府責任，才能進一步對政府的責任歸屬進行正確的界定，以形成審計意見的基礎。政府部門的公務人員是政府行為的實施者，他們是政府行為的責任人，社會應該客觀地界定公務人員的各種責任，嚴格劃分責任界限。

　　我們認為對政府及其公務人員所承擔的責任應進行如下區(qū)分：第一是前任責任與現(xiàn)任責任的區(qū)分。由于事物發(fā)展的延續(xù)性，前一任期的公務人員的活動必然對本任期的活動產(chǎn)生影響。在人員發(fā)生變動的情況下，責任區(qū)分就顯得非常重要。一般情況下，前任的努力或錯誤延伸到本期才產(chǎn)生結果的應屬于前任的責任，在審計評價時應區(qū)分前后任的責任。第二是個人責任與集體責任的區(qū)分。從現(xiàn)在我國政府部門的運作方式上看，行為主體可以是個人，也可以是集體。決策過程有領導個人決策與領導集體決策之分，審計人員必須區(qū)分個人責任與集體責任。第三是直接責任與間接責任的區(qū)分。在行使權力、發(fā)揮職能作用時，行為主體對結果都負有責任，不能簡單地處理為責任平攤或由某個人全部承擔。具體的行為主體只對某項工作的直接負責部分承擔直接責任，其他部分承擔間接責任或連帶責任。第四是主觀責任與客觀責任的區(qū)分。外部客觀因素變化與行為人態(tài)度需要在審計判斷中考慮。濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守等主觀原因會帶來主觀責任；而國際形勢變化、國家政策調(diào)整、自然災害等不可抗拒的外因會帶來客觀責任。第五是工作失誤與玩忽職守責任的區(qū)分。一般甚至重大的錯誤，和舞弊都有著本質(zhì)的區(qū)別，在審計評價和處理上都要區(qū)別對待。主要可以從兩個方面進行衡量：一是看行為的性質(zhì)，二是看問題的結果。舞弊如果造成了重大后果， 就涉及很多法律問題，因此審計人員在面對錯誤和舞弊問題的性質(zhì)判斷時，一定要慎重，不可輕易下結論。最后是違規(guī)、違紀、違法和犯罪的責任的區(qū)分。審計過程中，遇到審計對象的違規(guī)、違紀、違法和犯罪等問題的處理是不一樣的。因而在審計評價中，一定要首先予以區(qū)分。對于有違規(guī)違紀行為的責任人要按照有關規(guī)定及時移送監(jiān)察機關或上級紀檢部門處理，有的情況可根據(jù)需要反映給被審計單位領導，對于涉嫌違法犯罪的要移交司法機關處理。

　　三、政府責任的審計監(jiān)督與評價

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　　目前，我國開展的政府審計主要為財政財務審計和政府績效審計。政府受托公共責任的履行情況的考核由財務財政審計和政府績效審計共同實行監(jiān)督和控制，政府的受托公共財物責任與政府財務審計對應，受托管理責任與政府績效審計對應。其中政府績效審計作為一種對受托責任的深入考核方式，能夠?qū)φ熑蔚挠行男衅鸬奖O(jiān)督和控制作用[3]，推動政府更好地為全體人民服務，為社會的發(fā)展而工作。

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　　現(xiàn)在的政府審計不僅強調(diào)政府財政財務收支的合規(guī)合法性，同時強調(diào)政府履行其責任的經(jīng)濟性、效率性和效果性，但是單一的財政財務審計或者政府績效審計都不能適應政府責任審計的要求，二者的有機結合才能夠?qū)崿F(xiàn)對政府及其公務人員履行責任的有效監(jiān)督。政府責任審計是財政財務審計和政府績效審計的結合，政府責任是政府績效審計和財政財務審計的最終目標。政府審計通過履行其審計職責來發(fā)揮作用，責任是現(xiàn)代審計必須關注的對象，財政財務審計和政府績效審計都是面向政府責任的監(jiān)督行為[4].

　　我們根據(jù)政府財政財務審計和政府績效審計的內(nèi)涵，對政府責任審計進行如下界定：政府責任審計是國家審計機關和審計人員接受委托或者根據(jù)授權，依法對政府部門及其公務人員強制進行的審查，通過對反映其權力使用與職能實現(xiàn)結果的經(jīng)濟及其非經(jīng)濟活動資料的審查，最終對其承擔責任的履行情況發(fā)表審計意見。政府責任審計的作用是對政府肩負的公共受托管理責任的有效履行情況進行評價與鑒證。政府責任審計一方面可以監(jiān)督和控制政府履行職責的狀況，促進其良性運轉；另一方面，可以為政府的宏觀決策和重大變動提供依據(jù)。

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　　政府責任的審計評價是對政府部門及其公務人員承擔的責任的履行情況作出一個結論性的意見，這就需要在把握審計評價原則的基礎上，科學地、恰當?shù)亟⒇熑卧u價標準。

　　1.把握審計評價原則

　　審計評價的結論是社會各界關注的焦點，要使審計評價的結論客觀、公正、科學，就要正確把握審計評價的原則。結合我國政府公共受托責任的特點和實際，政府責任的審計評價應該遵循以下原則：（1）責權對立統(tǒng)一原則，政府責任與政府權力之間有著嚴格的對立統(tǒng)一關系，政府責任與政府權力首先是對立的關系，同時政府的責任又是由于政府享有的權力才產(chǎn)生的，評價時要注意權力和責任的對應性；（2）客觀性原則，是指對政府責任的審計評價的依據(jù)和結論應該建立在客觀事實的基礎上分析判斷是否有效履行其責任；（3）目的性原則，政府責任的審計評價首要關注的是政府部門制定的目標的完成情況，審計評價必須圍繞一定的目的進行；（4）重要性原則，政府責任審計的范圍廣，要求明確哪些事項對責任的履行有重要影響，突出評價重點；（5）合法性原則，要求評價的責任是符合國家憲法、審計法和相關法律法規(guī)的規(guī)定。

　　2.建立審計評價標準

　　政府責任分為經(jīng)濟責任和非經(jīng)濟責任，政府責任審計要和財政財務審計、政府績效審計相結合，本文特綜合財政財務審計評價標準和政府績效審計評價標準，從經(jīng)濟責任和非經(jīng)濟責任兩個方面建立政府責任審計評價標準。

　　政府非經(jīng)濟責任的審計評價可采用是非標準，評價政府是否恰當執(zhí)行政策法規(guī)，執(zhí)行結果是否產(chǎn)生了好的效果。

　　對政府責任進行審計評價時，由于政府所承擔的責任范圍廣，涉及面寬，復雜多樣，難以確定一個統(tǒng)一的審計評價標準，同時也很難形成一套具有普遍意義的評價指標體系，總體上可分為定量和定性指標。政府經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容具有可計量性，對經(jīng)濟責任的評價可運用定量指標，對于非經(jīng)濟責任難以量化，一般可采用定性指標，通過分析被審計單位或者項目的具體情況而定。政府經(jīng)濟責任和非經(jīng)濟責任評價指標的綜合運用，其基本目標是審查評價政府活動的合法性、合規(guī)性、真實性、經(jīng)濟性、效率性和效果性，在此基礎上，全面評價政府的管理水平。

　　3.確保政府責任審計的實施

　　對政府責任的審計不僅僅要對政府活動進行監(jiān)督、控制、評價，提出審計意見，確保政府責任審計達到預期的目的。從目前中國實施政府責任審計的現(xiàn)狀，還需要從以下幾個方面創(chuàng)造更加良好的條件：（1）審計機關只能對審計出的問題進行定性或作出相關的處理處罰，不能根除每年審查出的違法違規(guī)問題的深層次原因，這就需要及時出臺配套的執(zhí)法措施，確保審計執(zhí)行的效果；（2）目前傳統(tǒng)的行政型政府審計模式不符合政府責任審計的要求，應該改變現(xiàn)有的審計模式，充分實現(xiàn)審計的獨立性，以保證有效發(fā)揮審計工作的監(jiān)督作用；（3）當前我國審計人員的綜合素質(zhì)不強，知識結構單一，需要加強多方面專業(yè)培訓以及招收各種專業(yè)人才，培養(yǎng)一支適應性強、綜合素質(zhì)高、知識結構多元化的審計人才隊伍；（4）審計“關口”應該前移，主要強調(diào)以任中審計為主，離任審計為輔，有利于實現(xiàn)審計的幫助和促進作用，審計機關要特別注重對任中領導干部履行政府責任的評價。

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