——2005年度中央預算執(zhí)行審計工作報告特點概述

　　預算執(zhí)行審計是法律賦予審計機關的基本職責，是國家審計的永恒主題。自1995年審計法實施以來，審計署已連續(xù)11年開展了中央預算執(zhí)行審計，在維護國家財政經濟秩序、提高財政資金使用效益、促進廉政建設、保障國民經濟和社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。一是揭露和查處了預算執(zhí)行中存在的違法違規(guī)問題，促進規(guī)范了預算管理；二是真實反映了預算執(zhí)行的客觀情況，為人大、政府加強預算監(jiān)督和管理提供了依據(jù)；三是促進了各部門依法理財、依法行政，推動了財政體制改革。據(jù)統(tǒng)計，1996年以來，全國各級審計機關通過預算執(zhí)行審計，共查出違規(guī)問題金額12989.2億元，發(fā)現(xiàn)經濟犯罪案件線索1196件。審計處理后，已上交財政1293億元，減少財政撥款和補貼69.5億元。通過對審計情況的研究分析，審計署提出的規(guī)范銀行開戶、整頓會計秩序、細化預算管理、推行部門預算、改革專項轉移支付制度、規(guī)范政府外債收支管理等建議被采納后，取得了很好的效果。預算執(zhí)行審計作為審計機關為財政經濟工作服務的重要載體，已經成為政府加強宏觀管理的重要手段，成為人大監(jiān)督財政收支的重要依據(jù)。一年一度的中央預算執(zhí)行審計工作報告越來越受到社會各界的廣泛關注。

　　今年6月27日，李金華審計長受國務院委托向十屆全國人大常委會第二十二次會議作了《關于2005年度中央預算執(zhí)行的審計工作報告》。與往年相比，今年的審計工作報告在體例和內容等方面都有較大變化，特色十分突出，體現(xiàn)了審計工作的進一步深化和發(fā)展。

　　一、重點報告預算執(zhí)行審計情況

　　今年2月28日，十屆全國人大常委會第二十次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國審計法》，胡錦濤主席簽署第48號主席令予以公布，自2006年6月1日起施行。審計法的這次修訂是對原審計法施行11年來審計工作經驗的科學總結。修訂后的審計法是一部適應我國社會經濟和審計工作發(fā)展需要，有利于加強審計監(jiān)督、規(guī)范審計行為，并與國際慣例接軌的法律。她在繼續(xù)保留關于“國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”規(guī)定的同時，特別規(guī)定：“審計工作報告應當重點報告對預算執(zhí)行的審計情況”。這樣做，可以使審計工作報告更加集中全面地反映預算執(zhí)行審計情況，有利于人大及其常委會更好地履行預算審查職責和監(jiān)督政府預算執(zhí)行的職責，維護預算的法律嚴肅性。正是根據(jù)這一規(guī)定，今年的中央預算執(zhí)行審計工作報告重點報告了中央預算執(zhí)行審計情況，對金融、企業(yè)、經濟責任等其他審計情況，報告中提到了，但不是作為重點內容反映的。

　　金融、企業(yè)和經濟責任審計情況不作為審計工作報告的重點內容反映，并不表明這三個方面不是審計監(jiān)督的重點領域。實際上，按照法律規(guī)定，近年來審計機關在對金融、企業(yè)和領導干部經濟責任方面不斷加大審計力度，取得了明顯成效。去年審計署組織開展了對中國農業(yè)銀行2004年度資產負債損益情況和11戶中央管理企業(yè)領導人員任期經濟責任履行情況的審計，這些審計的有關情況將通過審計結果公告形式向社會公布。財政審計、金融審計、企業(yè)審計和經濟責任審計構成了審計工作“3+1”的基本格局。按照新修訂的審計法的規(guī)定，這四個方面的審計今后都將予以不斷強化。

　　二、更加注重把握預算執(zhí)行的總體情況

　　今年的審計工作報告一開篇就開宗明義地指出：“今年的預算執(zhí)行審計堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，緊緊圍繞加強宏觀調控、推進依法行政、維護群眾利益、促進提高財政資金使用效益開展工作，注意分析把握預算執(zhí)行的總體情況，揭露財政財務管理中存在的一些不嚴格、不規(guī)范、不合法，影響經濟社會發(fā)展的突出問題，從體制機制上分析原因、提出建議，促進完善管理”。把握總體既是今年預算執(zhí)行審計工作的突出特點，也是今年審計工作報告的顯著特色。所謂把握總體，就是按照科學發(fā)展觀的要求，堅持用全面、系統(tǒng)、辯證的觀點看待審計事項，揭示和反映預算執(zhí)行的整體情況和存在的突出問題。今年的審計工作報告將把握總體的理念體現(xiàn)于通篇，堅持在把握總體的基礎上突出重點。閱讀了這個報告，有助于從總體上了解、掌握和認識去年中央預算執(zhí)行的基本情況，得出總體概念。

　　一是今年的報告用較大的篇幅、較為全面地表述了預算執(zhí)行的基本概況，這樣做便于完整反映中央預算執(zhí)行及每項資金管理使用的全貌。如報告在反映中央預算執(zhí)行審計情況之前，從“國民經濟持續(xù)快速發(fā)展，保證了中央財政收入穩(wěn)定增長”、“嚴格控制預算支出，合理分配使用超收節(jié)支資金”、“合理配置財政資源，促進了各項社會事業(yè)發(fā)展”、“加大轉移支付力度，促進了區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展”、“堅持依法行政，圓滿完成十屆全國人大三次會議批準的中央預算”等五個方面，全面介紹了2005年度中央預算執(zhí)行的基本概貌；之后在對各部門單位、各專項資金審計情況作反映時，也都注意首先講述基本情況。與簡單化地直接反映審計發(fā)現(xiàn)的問題相比，這樣做的好處是，可以防止“只見樹木，不見森林”的缺憾。

　　二是今年的報告注意采取“點面結合”的方式，反映存在的主要問題，即注意把審計事項放在整個中央預算執(zhí)行的大背景下進行考察，把審計發(fā)現(xiàn)的問題放置在項目和資金管理的總體情況中進行審視。這樣便于通過閱讀報告由點及面和由面及點地看待審計發(fā)現(xiàn)的問題，進而科學、全面地把握資金管理、使用的總體狀況。因此，報告對每個審計項目的表述，都注意反映了審計抽查單位的覆蓋面、審計的資金量及其占被審計項目資金總量的比重，以及審計發(fā)現(xiàn)問題占審計資金量的比重等。如報告在列舉2005年度中央部門本級及所屬單位預算執(zhí)行中存在的9個方面問題的同時，特別指出：“這次審計查出的2005年度新發(fā)生的違法違規(guī)問題金額8.65億元，僅占審計當年資金量的0.6%.”就每個具體問題來說，都應引起足夠重視并且必須認真加以糾正，但就總體來看，存在的問題僅占整個預算執(zhí)行一定的比重。采用這種方式反映中央部門的預算執(zhí)行情況，能夠給人一個全面、準確的概貌。

　　三、更加注重全面客觀地評價審計對象

　　審計的基本職能是監(jiān)督、評價和鑒證。通過審計，一方面要揭露和查處存在的問題，促進被審計單位搞好整改；另一方面要對審計事實作出客觀公正的評價，反映被審計單位財政財務管理的真實狀況。與往年的審計工作報告相比，今年的報告更加注重了全面、客觀地評價審計對象。

　　一是堅持“一分為二”，既如實揭露問題，又充分肯定成績。不論是反映財政部、發(fā)展改革委預算管理情況，還是反映48個中央部門具體預算執(zhí)行情況，抑或是反映專項審計和審計調查情況，報告都堅持既充分披露審計發(fā)現(xiàn)的問題，又用一定篇幅全面肯定各部門單位在加強財政財務管理方面取得的成效和進步，從而避免了僅僅列示問題所容易使人產生的“以偏概全”的弊端。今年的審計工作報告與往年相比篇幅較長，除了審計內容廣泛、豐富之外，加大正面評價的份量也是原因之一。而且在作出審計評價時，堅持了實事求是的精神。如對青藏鐵路建設的環(huán)保問題，黨中央、國務院及國內外各方面高度關注。從審計調查的情況看，青藏鐵路環(huán)境保護工作達到了環(huán)境影響評價報告的要求，為我國重大項目的工程建設與環(huán)境保護協(xié)調開展積累了寶貴經驗。審計工作報告對這方面給予了充分肯定。

　　二是堅持用發(fā)展的眼光看待事物，既揭露存在的問題，又反映被審計單位的整改情況。審計多為事后監(jiān)督。從被審計事項的發(fā)生到實施審計，再到審計工作報告，必然有一定的時間跨度。如果審計工作報告僅僅反映審計發(fā)現(xiàn)的問題，不反映審計之后一定期限內被審計單位的整改糾正情況，審計反映就不能做到客觀全面。而且從根本上說，揭露和查處問題并不是審計監(jiān)督的根本目的，通過揭露和查處問題，最根本的還是要促進被審計單位搞好整改，規(guī)范管理。因此，報告在反映審計發(fā)現(xiàn)問題的同時，應當及時、如實反映被審計單位的整改情況。今年的報告在這方面下了功夫，對各部門單位的整改情況反映得比較充分，除了按照往年慣例報告了2004年度中央預算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題的糾正情況外，還特別列舉反映了今年審計過程中被審計單位“邊審邊改”的情況，作出“今年中央預算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的問題進行整改的工作已初見成效”的判斷。近年來，國務院高度重視針對審計發(fā)現(xiàn)問題進行整改的工作，溫家寶總理多次強調，對審計發(fā)現(xiàn)的問題要切實糾正，給人民群眾一個滿意的答復。從實際情況看，各有關部門、單位積極整改，效果明顯。審計工作報告增加了整改方面的內容，既如實反映了這方面的情況，又體現(xiàn)了審計工作客觀公正的原則。

　　四、更加注重揭露深層次問題

　　揭露和反映經濟生活中的突出問題，是這些年來審計工作報告一以貫之的做法。今年的報告在揭露存在問題方面的力度更大、重點更突出、層次更深。

　　一是注重歸納分析，集中反映帶有普遍性和傾向性的突出問題。與個別案例相比，帶有普遍性、傾向性的問題對經濟生活的影響更大、輻射面更廣，更需要引起重視并認真加以解決。今年的審計工作報告注重在進行歸納分析的基礎上，更多地揭示這類問題。如對48個中央部門的預算執(zhí)行情況，報告沒有把濃墨重筆放在個別案例上，而是著重反映了部門及所屬單位存在的一些共性問題，包括多報多領財政資金、擠占挪用專項資金、轉移財政資金私存私放、預算未細化到具體單位和項目等，而且特別指明了48個部門中有多少部門單位存在這些問題。這樣從總體上集中反映問題，有利于引起重視，促進更好地研究和解決這些共性問題，提高中央預算管理的整體水平。

　　二是注重揭露影響財政資金使用效益的問題。部分財政資金使用效益不高是當前財政財務管理中存在的一個突出問題。客觀形勢要求審計工作在促進解決這方面問題上充分發(fā)揮作用。近年來，審計機關在繼續(xù)查處違法違規(guī)問題的同時，把是否有利于提高財政資金的使用效果作為審計工作的著眼點和落腳點，不斷加大開展效益審計的力度，揭示了在效益方面存在的一些突出問題。如報告反映的財政部、發(fā)展改革委在預算管理中存在的問題，許多并不違反法律法規(guī)，而是屬于不夠科學、合理的問題，不利于更好地發(fā)揮財政資金的效益。中央部門存在的許多問題，從根本上說是由于管理不善和決策失誤等，造成了財政資金的損失和浪費。在高速公路等專項審計中也反映出一些投資效益不高的問題。這些效益性的問題需要通過完善管理和加強科學決策等途徑，逐步加以解決。

　　三是注重揭露國家宏觀調控政策執(zhí)行中存在的問題。如中央補助地方支出管理、中央政府性建設資金分配、中小學危房改造、新型農村合作醫(yī)療等都涉及國家宏觀政策的執(zhí)行和落實。在今年的中央預算執(zhí)行審計中，把這些方面作為重點，集中反映了有關政策措施的執(zhí)行落實情況。特別是今年審計署組織開展了對上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個省（市）所屬87個開發(fā)區(qū)財政稅收政策執(zhí)行情況的審計調查，在充分肯定實行對開發(fā)區(qū)的特殊財稅優(yōu)惠政策取得明顯成效的同時，深入分析和反映了“國家關于開發(fā)區(qū)的稅收政策面臨的問題”、“地方政府關于開發(fā)區(qū)的財政政策中存在的問題”以及“地方政府關于開發(fā)區(qū)的土地出讓政策中存在的問題”，揭示了存在的一些深層次矛盾，并在此基礎上，提出了“將現(xiàn)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，轉變?yōu)橐浴a業(yè)優(yōu)惠為主，區(qū)域優(yōu)惠為輔’”等建議。這體現(xiàn)出審計機關注重從宏觀上揭示和反映問題，使審計監(jiān)督的立足點和著眼點更高，更好地為加強宏觀管理提供決策依據(jù)。

　　正是基于從總體上把握分析預算執(zhí)行情況、從宏觀的角度反映具有普遍性和傾向性問題等方面的考慮，今年審計工作報告沒有更多地反映具體案例。這并不意味審計機關不關注對違反財經法紀及其大案要案的查處。去年以來，全國各級審計機關通過預算執(zhí)行及其他各項審計共發(fā)現(xiàn)各類違法犯罪案件線索2446件，其中審計署查出302件。對這些案件，審計署和各級審計機關已通過適當方式向本級政府報告或直接移送紀檢監(jiān)察和司法機關，有關部門已經或正在查處，已有278人被追究刑事責任，478人受到黨紀政紀處分。審計工作報告之所以沒有過多列舉具體案例，主要有兩點考慮，一是在審計結果公告制度已然建立并不斷完善的情況下，審計查出的重要案例主要都通過公告形式向社會公布，已經沒有必要象在建立審計結果公告制度之前那樣在審計工作報告中列舉許多具體事例。二是審計工作報告的篇幅有限，不可能把審計查出的所有重要案例一一列舉，難免掛一漏萬，這就可能帶來曝光是否公允的問題。因此，審計工作報告上不過多列舉案例，完全是根據(jù)客觀情況來確定的。當然，不論審計工作報告上列舉不列舉違法違規(guī)案例，嚴肅查處財經領域中的各類違法犯罪行為，今后仍然是審計機關的重要職責。

　　五、更加注重理性分析

　　注重和加強理性分析貫穿于今年審計工作報告的始終，體現(xiàn)在對基本情況的概述、審計對象的評價、發(fā)現(xiàn)問題的披露、產生問題原因的剖析以及加強預算管理的意見建議等各個方面。特別是在反映了中央預算管理審計情況和中央部門預算執(zhí)行審計情況后，都分別有一個自然段進行分析，進一步闡明：“中央預算管理中存在上述問題的原因是多方面的，既有財政體制、投資體制改革不到位的影響，也有管理不嚴格、制度不落實的因素。從管理層面看，有些資金分配缺乏科學、合理的標準和依據(jù)，還存在一些不夠公正、公平的問題；預算編制和計劃安排比較粗放，公開透明度比較低，導致執(zhí)行過程中隨意性比較大，不利于增強自我約束、加強外部監(jiān)督。從體制層面看，中央和地方政府事權劃分還不夠明晰，轉移支付和投資項目設置目標還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內容重復，加上中央財政統(tǒng)得過細，在預算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，不利于加強項目管理，影響中央預算資金的科學使用”；部門預算執(zhí)行中存在一些問題的主要原因“一是部門預算改革沒有完全到位。一些中央部門尚未按要求建立起項目庫實行滾動管理，使得年初預算難以細化到具體項目和單位，執(zhí)行過程中隨意性較大。二是預算編審機制不夠健全。尚未建立起科學的支出標準和預算定額，一些資金的分配標準不統(tǒng)一、不透明，執(zhí)行過程中監(jiān)督檢查不力。財政部對各部門和各主管部門對所屬單位上報的預算審核不夠全面、嚴格，缺乏深入調查和跟蹤問責機制。三是內部財務管理有待進一步加強。有些單位依法理財意識不強，制度不健全、內控不嚴格。一些部門對所屬單位疏于監(jiān)管。”正是在作了這些理性分析的基礎上，報告針對本次中央預算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的問題，提出了“改進中央補助地方支出預算編報方式，清理整合轉移支付項目”、“進一步深化部門預算改革，增強預算的剛性約束”以及“健全中央政府性投資管理制度”的審計意見。審計的理性分析深化了審計成果，提升了報告的立意層次和思想內涵。

　　總之，今年的審計工作報告是一個概括性更強、揭露問題更深刻、分析更透徹、思想內涵更豐富的報告。應當從更為理性的角度看待、認識和理解這個報告。今年中央預算執(zhí)行審計及其報告的這些特點，體現(xiàn)了新形勢下審計工作的發(fā)展，預示著審計工作今后一個時期的發(fā)展方向。應當看到，今年的報告是審計法修訂后向全國人大常委會的第一個審計工作報告，報告本身，包括內容、結構等安排也還需要不斷探索和完善。審計署將認真聽取各方面的意見，進一步深化預算執(zhí)行審計工作，不斷提高審計質量和水平，不斷提高審計報告的質量和水平。