政府審計(jì)是政府行為的一部分，政府行為是一種公共行為，政府審計(jì)自然具有公共性，但在我國(guó)社會(huì)主義處于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特殊時(shí)期，政府審計(jì)的公共性又有其特殊性，本文擬從我國(guó)政府審計(jì)和公共財(cái)政、國(guó)有企業(yè)、公共資源和公共權(quán)力的關(guān)系，論述政府審計(jì)的公共性。

　　一、公共審計(jì)與公共財(cái)政

　　從廣義上講，政府審計(jì)是政府財(cái)政的一部分，中國(guó)政府審計(jì)從財(cái)政部門分離出來的事實(shí)也從政府審計(jì)的產(chǎn)生源頭上說明了這一點(diǎn)，因此，要論述政府審計(jì)的公共性，要先從政府財(cái)政的公共性說起。

　　從20世紀(jì)80年代初國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞公共財(cái)政問題展開討論，到90年代初財(cái)政管理部門將其引入財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和稅費(fèi)制度改革的實(shí)踐，再到90年代末中央明確提出構(gòu)建公共財(cái)政框架的目標(biāo)，以及黨的十六屆三中全會(huì)做出健全公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略部署，公共財(cái)政在中國(guó)從思想向行動(dòng)的轉(zhuǎn)變歷時(shí)20余年。在此期間，在我國(guó)財(cái)政的總體運(yùn)行格局上，財(cái)政收入正在由“取自家之財(cái)”走向“取眾人之財(cái)”，即來源于國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的上繳款大幅度減少了，其他經(jīng)濟(jì)成分的上繳款份額迅速上升了；財(cái)政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”，即專門投向國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的支出份額大幅度減少了，覆蓋多種所有制經(jīng)濟(jì)單位利益的支出迅速增多了；政策取向正在由“區(qū)別對(duì)待”走向“國(guó)民待遇”，即旨在限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶持公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性安排減少了，著眼于支持多種所有制經(jīng)濟(jì)的政策安排增加了。所有這些變化，歸結(jié)起來實(shí)質(zhì)是財(cái)政運(yùn)行格局趨向于公共化的具體體現(xiàn)，表明財(cái)政收支運(yùn)作的立足點(diǎn)由主要著眼于滿足國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位的需要擴(kuò)展至著眼于滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要，財(cái)政收支效益的覆蓋面由基本限于城鎮(zhèn)企業(yè)和居民延伸至城鎮(zhèn)和農(nóng)村的所有企業(yè)和居民。

　　伴隨著我國(guó)財(cái)政運(yùn)行格局所發(fā)生的三個(gè)層面的深刻變化，政府審計(jì)的公共性也在這種轉(zhuǎn)變過程中得以逐漸形成和確立。與財(cái)政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”、財(cái)政收入正在由“取自家之財(cái)”走向“取眾人之財(cái)”、政策取向正在由“區(qū)別對(duì)待”走向“國(guó)民待遇”相適應(yīng)，中國(guó)政府審計(jì)背后的理念從財(cái)政的預(yù)算收入和預(yù)算執(zhí)行的角度講，其實(shí)是對(duì)公共之事、公共之財(cái)和公共政策的監(jiān)督，相應(yīng)地，政府審計(jì)對(duì)財(cái)政收支的審計(jì)行為就具有了公共性，即政府審計(jì)對(duì)公共財(cái)政的審計(jì)就是一種公共性質(zhì)的審計(jì)。就公共審計(jì)和公共財(cái)政的關(guān)系而言，一方面，政府審計(jì)是以公共財(cái)政為監(jiān)督對(duì)象的，政府審計(jì)的公共性衍生于政府財(cái)政的公共性，沒有政府財(cái)政的公共性就沒有政府審計(jì)的公共性。另一方面，政府財(cái)政的公共性的確立和保證又離不開政府審計(jì)的監(jiān)督。實(shí)際上，自政府審計(jì)部門成立以來，政府審計(jì)對(duì)財(cái)政收支的監(jiān)督力度逐漸加強(qiáng)，促進(jìn)了財(cái)政預(yù)算等工作的發(fā)展和完善，離開政府審計(jì)即公共審計(jì)對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督，公共財(cái)政也是不完整的。總之，公共審計(jì)和公共財(cái)政是互相促進(jìn)的協(xié)調(diào)發(fā)展過程。

　　二、公共審計(jì)與國(guó)有企業(yè)

　　我國(guó)國(guó)有企業(yè)所有權(quán)在實(shí)施過程中存在的問題就是國(guó)有企業(yè)的所有者缺位，作為委托人的國(guó)家或公眾與作為代理人的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者存在信息不對(duì)稱。一方面，國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)的參與者，以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，另一方面，國(guó)有企業(yè)的公共資金性質(zhì)決定其要完成國(guó)資產(chǎn)保值增值的任務(wù)。在目前的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中，一些國(guó)有企業(yè)損失浪費(fèi)等現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，損害國(guó)家的利益時(shí)有發(fā)生，上述的公共利益損失本文稱為典型損失，即這種損失是制度所明確禁止的。同時(shí)，一些壟斷性的國(guó)有企業(yè)利用壟斷權(quán)力，采取壟斷高價(jià)等策略，提高了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本，增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本和個(gè)人的成活成本，嚴(yán)重削弱了微觀經(jīng)濟(jì)體的競(jìng)爭(zhēng)力，由此造成了在制度范圍內(nèi)沒有明確禁止的經(jīng)濟(jì)成本或損失，既非典型損失。

　　在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)中，因國(guó)有企業(yè)運(yùn)行的低效率等原因，一般而言，國(guó)有企業(yè)是難以生存的，但在我國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的特殊時(shí)期中，國(guó)有企業(yè)還大量存在，同時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革也正在如火如荼的進(jìn)行當(dāng)中。在國(guó)有企業(yè)改革的過程中，政府審計(jì)自然是可以有所作為的，如最近幾年開展的效益審計(jì)，在對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的過程中如何對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，如何避免國(guó)有企業(yè)在改制過程中的國(guó)有資產(chǎn)流失，以及如何降低公共資金的典型和非典型成本方面，從而提高國(guó)有企業(yè)的效率、增進(jìn)國(guó)民福利等方面，政府審計(jì)取得了大量卓有成效的成果。因國(guó)有企業(yè)的公共資金性質(zhì)，政府審計(jì)在國(guó)有企業(yè)監(jiān)督這一角色上自然也具有了公共性。另外，政府審計(jì)的這種公共性是具有歷史性的，當(dāng)國(guó)有企業(yè)改革完成，政府審計(jì)在這方面的監(jiān)督也將逐漸淡化。

　　三、公共審計(jì)與公共資源

　　自然資源的數(shù)量一般來說是有限的，自然資源的使用一般具有外部性，在我國(guó)自然資源歸國(guó)家所有，因此自然資源是公共資源。使用自然資源不是為了保值增值，而是要使其有限的數(shù)量得到合理的使用和安排，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來說，就是約束條件下極大化的問題，即在自然資源數(shù)量有限的條件下的最大化產(chǎn)出或最大化社會(huì)福利的問題。實(shí)際上，公共資源的合理使用也是一項(xiàng)公共權(quán)力（本文在后面對(duì)公共權(quán)力有詳細(xì)的論述）。這種公共權(quán)力從語(yǔ)義分析的角度有兩層含義：一是公共資源的權(quán)利，二是主體對(duì)公共資源所享有的權(quán)利，本文所說的公共資源僅指主體對(duì)公共資源所享有的權(quán)利。公共資源權(quán)是指特定的主體對(duì)公共資源所享有的法定權(quán)利，主要包括公共資源的利用權(quán)知情權(quán)和公共資源侵害的請(qǐng)求權(quán)。對(duì)國(guó)家來說，公共資源權(quán)就是國(guó)家環(huán)境資源管理權(quán)，是國(guó)家作為環(huán)境資源的所有人，為了社會(huì)的公共利益，而利用各種行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段對(duì)公共資源進(jìn)行管理和保護(hù)，從而促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然的和諧發(fā)展。

　　在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立過程中，公共資源的不合理使用以及因此帶來的惡劣影響已經(jīng)引起廣泛關(guān)注，如煤礦的不合理開采以及因此引起的礦難、植被的不合理使用引發(fā)的水災(zāi)等，這些問題的存在，一方面是公共資源使用的低效率，另一方面引起了一定的社會(huì)騷亂，破壞了公共秩序。國(guó)家為維護(hù)和合理使用公共資源，每年投入了大量的人力、物力和財(cái)力，如退耕還林還草計(jì)劃的實(shí)施等。政府審計(jì)對(duì)國(guó)家為保護(hù)和合理使用公共資源的所做的資金支出及其使用效果等，也相應(yīng)地安排了審計(jì)項(xiàng)目。在政府審計(jì)和公共資源的關(guān)系上，政府審計(jì)的公共性也相應(yīng)表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是促進(jìn)公共資源合理使用，二是對(duì)保護(hù)公共資源所做的財(cái)政資金支出的檢查。

　　四、公共審計(jì)與公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力

　　本部分主要討論政府審計(jì)和公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的關(guān)系，因公共經(jīng)濟(jì)權(quán)利是公共權(quán)力的一部分，先從公共權(quán)力說起。公共權(quán)力，一般被稱作國(guó)家權(quán)力，是國(guó)家統(tǒng)治和公共管理的前提和手段，而其邊界，也就是它“有所不能為”這一點(diǎn)，是政治生活中最為核心的問題。討論公共權(quán)力的邊界問題，根本原因在于它有著危及或侵犯?jìng)€(gè)人利益的可能性。個(gè)人與社會(huì)群體在面臨公共權(quán)力時(shí)，其利益的實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展勢(shì)必會(huì)涉及到如何設(shè)定公共權(quán)力的邊界。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)亦即自由交易的領(lǐng)域，宗教信仰的領(lǐng)域，思想觀念的領(lǐng)域，等等，都是私人利益的領(lǐng)域，是個(gè)人選擇的問題，公共權(quán)力在此領(lǐng)域一般保持中立，只有公共設(shè)施建設(shè)、法律、國(guó)防等領(lǐng)域才是公共權(quán)力的活動(dòng)范圍?，F(xiàn)代社會(huì)生活的最大特性就是，社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性、多元化和自主性空前提高。在此情況下，公共權(quán)力如何正確地定位及使用便尤為重要。社會(huì)事務(wù)復(fù)雜性極高，常使公共權(quán)力的作為收效甚微；而社會(huì)自主性和自治能力的提高，又使公共權(quán)力對(duì)社會(huì)矛盾解決的成本高于社會(huì)自身解決的成本；社會(huì)的日趨多元化，使生活于其中的每個(gè)人最為關(guān)注生活的自由度而不是某一特定或整齊化一的生活狀態(tài)；價(jià)值觀日益多元分化，利益分化整合的速度加快，政府應(yīng)扮演中立的協(xié)調(diào)人的角色，而不是所謂的“多數(shù)意志”的代表。政府不能單單因?yàn)閷?duì)統(tǒng)一性或?qū)降淖非蠖鴮?duì)豐富多彩的社會(huì)生活方式予以裁剪或人為的重新整合；現(xiàn)代意識(shí)強(qiáng)調(diào)的是尊重社會(huì)的自發(fā)秩序和自發(fā)規(guī)則，政府不應(yīng)在非公共生活的領(lǐng)域有太多的作為。當(dāng)然，公共權(quán)力不能超越邊界作為，還有一個(gè)重要原因，那就是所謂的“政府失靈”問題。按照公共選擇學(xué)派的分析，政治家和政府的行為不僅可能與公共利益相背，而且更可能導(dǎo)致資源配置的低效率、無效率甚至是巨大的資源浪費(fèi)。也就是說，政府本身也存在著無法克服的缺陷，這一方面是由于政府的壟斷特性，另一方面是由于政府官員的經(jīng)濟(jì)人本性，同時(shí)也是由政府特定的活動(dòng)方式?jīng)Q定的。在此情況下，如果政府的活動(dòng)邊界無限擴(kuò)大或任意作為，其自身的缺陷將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，而改進(jìn)的辦法將是無力和代價(jià)高昂的。因此必須對(duì)公共權(quán)力的活動(dòng)范圍要予以明確的界定，同時(shí)保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)的自發(fā)秩序。

　　政府審計(jì)是公共權(quán)力的組成部分，法律賦予了政府審計(jì)對(duì)部分公共權(quán)力特別是公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力予以監(jiān)督的職能。根據(jù)上面的分析，我們可以得出結(jié)論，我國(guó)的政府審計(jì)是一種具有公共性質(zhì)的行為，只有通過公共性來定義和理解政府審計(jì)，我們才有可能理解政府審計(jì)和被審計(jì)對(duì)象之間的關(guān)系，并建立一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的審計(jì)制度，也只有將公共化作為政府審計(jì)的建設(shè)方向，我們才有可能將人民的愿望、需要和利益凸顯于政府審計(jì)工作的方方面面，把為人民謀利益切實(shí)貫徹到政府審計(jì)的各項(xiàng)工作之中?？傊?，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的方向在于公共化，經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化必然帶來政府審計(jì)的公共化，這既是我們對(duì)政府審計(jì)和被審計(jì)對(duì)象的關(guān)系的基本概括，也是我們對(duì)于政府審計(jì)實(shí)質(zhì)意義的基本理解。

　　（作者：審計(jì)署駐沈陽(yáng)特派員辦事處孫永君）