政府審計是政府行為的一部分，政府行為是一種公共行為，政府審計自然具有公共性，但在我國社會主義處于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的特殊時期，政府審計的公共性又有其特殊性，本文擬從我國政府審計和公共財政、國有企業(yè)、公共資源和公共權力的關系，論述政府審計的公共性。

　　一、公共審計與公共財政

　　從廣義上講，政府審計是政府財政的一部分，中國政府審計從財政部門分離出來的事實也從政府審計的產(chǎn)生源頭上說明了這一點，因此，要論述政府審計的公共性，要先從政府財政的公共性說起。

　　從20世紀80年代初國內(nèi)學術界圍繞公共財政問題展開討論，到90年代初財政管理部門將其引入財政支出結(jié)構調(diào)整和稅費制度改革的實踐，再到90年代末中央明確提出構建公共財政框架的目標，以及黨的十六屆三中全會做出健全公共財政體制的戰(zhàn)略部署，公共財政在中國從思想向行動的轉(zhuǎn)變歷時20余年。在此期間，在我國財政的總體運行格局上，財政收入正在由“取自家之財”走向“取眾人之財”，即來源于國有經(jīng)濟單位的上繳款大幅度減少了，其他經(jīng)濟成分的上繳款份額迅速上升了；財政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”，即專門投向國有經(jīng)濟單位的支出份額大幅度減少了，覆蓋多種所有制經(jīng)濟單位利益的支出迅速增多了；政策取向正在由“區(qū)別對待”走向“國民待遇”，即旨在限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展、扶持公有制經(jīng)濟發(fā)展的政策性安排減少了，著眼于支持多種所有制經(jīng)濟的政策安排增加了。所有這些變化，歸結(jié)起來實質(zhì)是財政運行格局趨向于公共化的具體體現(xiàn)，表明財政收支運作的立足點由主要著眼于滿足國有經(jīng)濟單位的需要擴展至著眼于滿足整個社會的公共需要，財政收支效益的覆蓋面由基本限于城鎮(zhèn)企業(yè)和居民延伸至城鎮(zhèn)和農(nóng)村的所有企業(yè)和居民。

　　伴隨著我國財政運行格局所發(fā)生的三個層面的深刻變化，政府審計的公共性也在這種轉(zhuǎn)變過程中得以逐漸形成和確立。與財政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”、財政收入正在由“取自家之財”走向“取眾人之財”、政策取向正在由“區(qū)別對待”走向“國民待遇”相適應，中國政府審計背后的理念從財政的預算收入和預算執(zhí)行的角度講，其實是對公共之事、公共之財和公共政策的監(jiān)督，相應地，政府審計對財政收支的審計行為就具有了公共性，即政府審計對公共財政的審計就是一種公共性質(zhì)的審計。就公共審計和公共財政的關系而言，一方面，政府審計是以公共財政為監(jiān)督對象的，政府審計的公共性衍生于政府財政的公共性，沒有政府財政的公共性就沒有政府審計的公共性。另一方面，政府財政的公共性的確立和保證又離不開政府審計的監(jiān)督。實際上，自政府審計部門成立以來，政府審計對財政收支的監(jiān)督力度逐漸加強，促進了財政預算等工作的發(fā)展和完善，離開政府審計即公共審計對公共財政的監(jiān)督，公共財政也是不完整的?？傊?，公共審計和公共財政是互相促進的協(xié)調(diào)發(fā)展過程。

　　二、公共審計與國有企業(yè)

　　我國國有企業(yè)所有權在實施過程中存在的問題就是國有企業(yè)的所有者缺位，作為委托人的國家或公眾與作為代理人的國有企業(yè)經(jīng)營者存在信息不對稱。一方面，國有企業(yè)作為市場的參與者，以實現(xiàn)利潤最大化為目標，另一方面，國有企業(yè)的公共資金性質(zhì)決定其要完成國資產(chǎn)保值增值的任務。在目前的社會主義市場經(jīng)濟過程中，一些國有企業(yè)損失浪費等現(xiàn)象還比較嚴重，損害國家的利益時有發(fā)生，上述的公共利益損失本文稱為典型損失，即這種損失是制度所明確禁止的。同時，一些壟斷性的國有企業(yè)利用壟斷權力，采取壟斷高價等策略，提高了整個國民經(jīng)濟的運行成本，增加了企業(yè)的經(jīng)營成本和個人的成活成本，嚴重削弱了微觀經(jīng)濟體的競爭力，由此造成了在制度范圍內(nèi)沒有明確禁止的經(jīng)濟成本或損失，既非典型損失。

　　在成熟的市場經(jīng)濟中，在競爭性的市場中，因國有企業(yè)運行的低效率等原因，一般而言，國有企業(yè)是難以生存的，但在我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的特殊時期中，國有企業(yè)還大量存在，同時對國有企業(yè)的改革也正在如火如荼的進行當中。在國有企業(yè)改革的過程中，政府審計自然是可以有所作為的，如最近幾年開展的效益審計，在對國有企業(yè)改革的過程中如何對國有資產(chǎn)保值增值，如何避免國有企業(yè)在改制過程中的國有資產(chǎn)流失，以及如何降低公共資金的典型和非典型成本方面，從而提高國有企業(yè)的效率、增進國民福利等方面，政府審計取得了大量卓有成效的成果。因國有企業(yè)的公共資金性質(zhì)，政府審計在國有企業(yè)監(jiān)督這一角色上自然也具有了公共性。另外，政府審計的這種公共性是具有歷史性的，當國有企業(yè)改革完成，政府審計在這方面的監(jiān)督也將逐漸淡化。

　　三、公共審計與公共資源

　　自然資源的數(shù)量一般來說是有限的，自然資源的使用一般具有外部性，在我國自然資源歸國家所有，因此自然資源是公共資源。使用自然資源不是為了保值增值，而是要使其有限的數(shù)量得到合理的使用和安排，用經(jīng)濟學的術語來說，就是約束條件下極大化的問題，即在自然資源數(shù)量有限的條件下的最大化產(chǎn)出或最大化社會福利的問題。實際上，公共資源的合理使用也是一項公共權力（本文在后面對公共權力有詳細的論述）。這種公共權力從語義分析的角度有兩層含義：一是公共資源的權利，二是主體對公共資源所享有的權利，本文所說的公共資源僅指主體對公共資源所享有的權利。公共資源權是指特定的主體對公共資源所享有的法定權利，主要包括公共資源的利用權知情權和公共資源侵害的請求權。對國家來說，公共資源權就是國家環(huán)境資源管理權，是國家作為環(huán)境資源的所有人，為了社會的公共利益，而利用各種行政、經(jīng)濟、法律等手段對公共資源進行管理和保護，從而促進社會、經(jīng)濟和自然的和諧發(fā)展。

　　在我國社會主義市場經(jīng)濟體系的建立過程中，公共資源的不合理使用以及因此帶來的惡劣影響已經(jīng)引起廣泛關注，如煤礦的不合理開采以及因此引起的礦難、植被的不合理使用引發(fā)的水災等，這些問題的存在，一方面是公共資源使用的低效率，另一方面引起了一定的社會騷亂，破壞了公共秩序。國家為維護和合理使用公共資源，每年投入了大量的人力、物力和財力，如退耕還林還草計劃的實施等。政府審計對國家為保護和合理使用公共資源的所做的資金支出及其使用效果等，也相應地安排了審計項目。在政府審計和公共資源的關系上，政府審計的公共性也相應表現(xiàn)為兩個方面，一是促進公共資源合理使用，二是對保護公共資源所做的財政資金支出的檢查。

　　四、公共審計與公共經(jīng)濟權力

　　本部分主要討論政府審計和公共經(jīng)濟權力的關系，因公共經(jīng)濟權利是公共權力的一部分，先從公共權力說起。公共權力，一般被稱作國家權力，是國家統(tǒng)治和公共管理的前提和手段，而其邊界，也就是它“有所不能為”這一點，是政治生活中最為核心的問題。討論公共權力的邊界問題，根本原因在于它有著危及或侵犯個人利益的可能性。個人與社會群體在面臨公共權力時，其利益的實現(xiàn)和擴展勢必會涉及到如何設定公共權力的邊界。市場經(jīng)濟亦即自由交易的領域，宗教信仰的領域，思想觀念的領域，等等，都是私人利益的領域，是個人選擇的問題，公共權力在此領域一般保持中立，只有公共設施建設、法律、國防等領域才是公共權力的活動范圍?，F(xiàn)代社會生活的最大特性就是，社會事務的復雜性、多元化和自主性空前提高。在此情況下，公共權力如何正確地定位及使用便尤為重要。社會事務復雜性極高，常使公共權力的作為收效甚微；而社會自主性和自治能力的提高，又使公共權力對社會矛盾解決的成本高于社會自身解決的成本；社會的日趨多元化，使生活于其中的每個人最為關注生活的自由度而不是某一特定或整齊化一的生活狀態(tài)；價值觀日益多元分化，利益分化整合的速度加快，政府應扮演中立的協(xié)調(diào)人的角色，而不是所謂的“多數(shù)意志”的代表。政府不能單單因為對統(tǒng)一性或?qū)降淖非蠖鴮ωS富多彩的社會生活方式予以裁剪或人為的重新整合；現(xiàn)代意識強調(diào)的是尊重社會的自發(fā)秩序和自發(fā)規(guī)則，政府不應在非公共生活的領域有太多的作為。當然，公共權力不能超越邊界作為，還有一個重要原因，那就是所謂的“政府失靈”問題。按照公共選擇學派的分析，政治家和政府的行為不僅可能與公共利益相背，而且更可能導致資源配置的低效率、無效率甚至是巨大的資源浪費。也就是說，政府本身也存在著無法克服的缺陷，這一方面是由于政府的壟斷特性，另一方面是由于政府官員的經(jīng)濟人本性，同時也是由政府特定的活動方式?jīng)Q定的。在此情況下，如果政府的活動邊界無限擴大或任意作為，其自身的缺陷將會進一步擴大，而改進的辦法將是無力和代價高昂的。因此必須對公共權力的活動范圍要予以明確的界定，同時保證市場競爭和社會的自發(fā)秩序。

　　政府審計是公共權力的組成部分，法律賦予了政府審計對部分公共權力特別是公共經(jīng)濟權力予以監(jiān)督的職能。根據(jù)上面的分析，我們可以得出結(jié)論，我國的政府審計是一種具有公共性質(zhì)的行為，只有通過公共性來定義和理解政府審計，我們才有可能理解政府審計和被審計對象之間的關系，并建立一套與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的審計制度，也只有將公共化作為政府審計的建設方向，我們才有可能將人民的愿望、需要和利益凸顯于政府審計工作的方方面面，把為人民謀利益切實貫徹到政府審計的各項工作之中?？傊覈?jīng)濟改革與發(fā)展的方向在于公共化，經(jīng)濟的市場化必然帶來政府審計的公共化，這既是我們對政府審計和被審計對象的關系的基本概括，也是我們對于政府審計實質(zhì)意義的基本理解。

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