摘　要：本文從新的角度，以和諧社會的眼光結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀重新審視了中國政府績效審計(jì)。并對以下幾個(gè)問題進(jìn)行了探討———政府績效審計(jì)的涵義、緣由；政府績效審計(jì)在中國的發(fā)展現(xiàn)狀；然后結(jié)合我國構(gòu)建和諧社會的科學(xué)發(fā)展觀，以其對政府績效審計(jì)的指導(dǎo)作用作了初步探索。

　　關(guān)鍵詞：政府績效審計(jì)；科學(xué)發(fā)展觀；和諧社會

　　一、政府績效審計(jì)的含義

　　績效審計(jì)是指由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用審計(jì)程序和方法，對被審單位或項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性、經(jīng)濟(jì)性、有效性進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)和鑒證，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)其管理、提高效益的一種獨(dú)立性的監(jiān)督活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)性是指以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源，簡單地說就是支出是否節(jié)約；效率性是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡單地說就是支出是否講求效率；效果性是指在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，簡單地說就是能否達(dá)到目標(biāo)。按國內(nèi)外公認(rèn)的解釋，績效審計(jì)也稱“3E”審計(jì)?？梢哉f，政府績效審計(jì)就是一種將經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與經(jīng)濟(jì)管理結(jié)合起來，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的節(jié)約、效率和效果進(jìn)行綜合考核和評價(jià)的審計(jì)方法。

　　二、開展政府績效審計(jì)的緣由

　　1.開展政府績效審計(jì)是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，審計(jì)職能作用的范圍不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的合規(guī)性財(cái)務(wù)審計(jì)逐步向績效審計(jì)延伸，成為國家審計(jì)發(fā)展的一種趨勢。公眾作為公共資源的所有者，希望獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息；而政府機(jī)構(gòu)為了更好地發(fā)揮作用，管理和控制活動(dòng)不斷增強(qiáng)，開支也與日俱增。在這種情況下，人們越來越關(guān)注政府資金的支出、投向、效益和效果狀況，要弄清這些問題，任務(wù)理所當(dāng)然地落在了審計(jì)機(jī)關(guān)的身上，因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)可以為社會公眾提供政府管理資金和資源的有效信息。

　　2.開展政府績效審計(jì)是審計(jì)署倡導(dǎo)和鼓勵(lì)的探索性審計(jì)內(nèi)容。早在1991年的全國審計(jì)工作會議上，審計(jì)署就提出“既要繼續(xù)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和績效審計(jì)方面延伸”的工作思路。2002年1月15日，李金華審計(jì)長在全國審計(jì)工作會議上強(qiáng)調(diào)指出：“績效審計(jì)是世界發(fā)達(dá)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，加入WTO以后，我國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的一體化增強(qiáng)，審計(jì)機(jī)關(guān)之間相互交流與合作增多，有更多的相通之處需要我們相互借鑒。我們要抓住機(jī)遇，積極在效益審計(jì)方面進(jìn)行探索”。同年6月初，李金華審計(jì)長在廣東省考察審計(jì)工作時(shí)，對深圳市開展績效審計(jì)工作給予了充分肯定，并要求很好地總結(jié)，以探索出自身的規(guī)律性，進(jìn)行理論上的升華。近幾年來，我國興起的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)，除了對其真實(shí)性、合規(guī)性和合法性進(jìn)行審查外，還開始對其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價(jià)，這說明績效審計(jì)的觀念在我國已經(jīng)開始萌芽、成長。

　　3.開展政府績效審計(jì)，許多國家已經(jīng)為我們探索出了不少有益的經(jīng)驗(yàn)。目前，廣泛開展績效審計(jì)的國家包括美國、英國、加拿大、德國、瑞典、挪威、荷蘭、澳大利亞等，其中有些國家的政府審計(jì)機(jī)關(guān)還總結(jié)出了一些相對成熟的績效審計(jì)方法和規(guī)律。

　　三、政府績效審計(jì)在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

　　社會主義審計(jì)制度建立于1983年，自此我國的政府審計(jì)在監(jiān)督財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的合法性和合理性，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展上發(fā)揮了很大的作用。但它始終只是作為一種較低層次的審計(jì)，還有更廣的空間可以發(fā)揮作用，完全可以成為一種綜合性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。與西方國家不同的是，我國的財(cái)政并非真正意義上的公共財(cái)政，與之并存的還有大量以盈利為目的的國有資產(chǎn)財(cái)政，這就為我國政府績效審計(jì)工作的開展加大了難度，也就是說，應(yīng)該將國有資產(chǎn)財(cái)政部分的經(jīng)濟(jì)效益審查與公共財(cái)政部分的經(jīng)濟(jì)效益審查并重。總括起來，我國目前的政府效益審計(jì)主要是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)對政府及其各隸屬部門、事業(yè)單位發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性所進(jìn)行的審查和評價(jià)。但無論是在審計(jì)的深度上還是廣度上，我國政府績效審計(jì)都未能達(dá)到應(yīng)有的效果。因此，在強(qiáng)調(diào)構(gòu)建和諧社會的今天，以新的角度對我國的政府績效審計(jì)重新審視有重要的意義。

　　四、科學(xué)發(fā)展觀之于政府績效審計(jì)

　　1、科學(xué)發(fā)展地看待其本質(zhì)

　　對于績效審計(jì)的“3E”，現(xiàn)在也有人提出增加環(huán)境性（Environment）和公平性（Equity）兩個(gè)內(nèi)容，變成“5E”，但從內(nèi)容上講，環(huán)境性和公平性可歸于效果性范疇。無論“3E”還是“5E”，都必須堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀才能實(shí)現(xiàn)。這既是建立和諧社會的要求，也是統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)全局的要求。

　　我們的科學(xué)發(fā)展觀有三個(gè)重要理念：一是發(fā)展；二是以人為本；三是統(tǒng)籌兼顧，達(dá)到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)。綜合起來，就是要在統(tǒng)籌兼顧中達(dá)到以人為本的發(fā)展。也就是說，我們在發(fā)展中不僅要協(xié)調(diào)好國民經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的各種關(guān)系，而且要協(xié)調(diào)好人與人之間的各種關(guān)系。這就要求我們解決好經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，即社會主義和諧社會。

　　可以說，它對開展政府績效審計(jì)具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以人為本，就是做任何事情都要以滿足人們的需要為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，我們開展政府績效審計(jì)也要體現(xiàn)以人為本的根本目的。人們的需要通?？煞譃閮煞N：一是以個(gè)人或家庭為單位提出的私人個(gè)別需要，另一種是以社會為單位提出的社會公共需要。所以，堅(jiān)持以人為本的一個(gè)重要內(nèi)容，就是同時(shí)致力于滿足私人個(gè)別需要與社會公共需要。一般而言，前一種需要不是審計(jì)的對象和內(nèi)容。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公共開支也成倍增長，它占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重日益增加。2003年我國財(cái)政支出比1990年增長了7倍。2000年到2003年我國財(cái)政支出分別為15886、18902、22012、24607億元，占GDP比例分別為17.8%、19.7%、21.5%、21.1%，呈增長態(tài)勢。如此數(shù)額巨大的財(cái)政支出是否真正滿足了私人個(gè)別需要和社會公共需要？其使用的合法性、合規(guī)性和效益如何？只有通過審計(jì)才能判別。近幾年來我國采取積極財(cái)政政策，政府支配的經(jīng)濟(jì)資源更加龐大。政府實(shí)際上是受人民之托，作為受托方使用和管理公共資源。正是這種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系構(gòu)成了政府績效審計(jì)的理論基礎(chǔ)。

　　在當(dāng)今民主社會里，政府負(fù)有使用最有效的辦法管理各項(xiàng)資源，并使其最大限度地達(dá)到目的的責(zé)任。人民作為公共資源的所有者具有獲取政府使用和管理公共資源的效率和效果信息這一社會公共需求的權(quán)利。正如楊時(shí)展教授所說：“隨著民主制度的發(fā)展，人民或納稅人就不僅僅要求政府及公職人員‘取之于民，用之于民’，并且要追究政府及公職人員在‘用之于民’時(shí)所發(fā)生的浪費(fèi)，不經(jīng)濟(jì)的支出和低效率的責(zé)任，要求進(jìn)一步追究貨幣的代價(jià)，經(jīng)濟(jì)地用之于民。隨著民主制度的更進(jìn)一步發(fā)展，人民或納稅人不但要求一切開支要經(jīng)濟(jì)地用之于民，而且要求一切開支要嚴(yán)格按照人民的意志而不是責(zé)任人隨心所欲的‘賜予’來用之于民，不僅要求開支必須合法、經(jīng)濟(jì)，而且要求開支必須達(dá)到人民預(yù)定的目標(biāo)，充分體現(xiàn)人民或納稅人的意志……今后，隨著民主制度的更進(jìn)一步發(fā)展，人民不但將關(guān)心政府支出的合法性、經(jīng)濟(jì)性、效果性，而且將更關(guān)心它的連帶作用，即社會的福利性……”可見，開展政府績效審計(jì)并將審計(jì)結(jié)果實(shí)行國際通行的公告制可以滿足人民的社會公共需求，體現(xiàn)以人為本的根本目的。

　　2、科學(xué)發(fā)展地看待其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

　　評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也就是績效標(biāo)準(zhǔn)，是管理部門或?qū)徲?jì)人員衡量經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)劣的尺度，是審計(jì)人員分析、評價(jià)并出具審計(jì)意見的依據(jù)。1999年6月1日，財(cái)政部等聯(lián)合印發(fā)的《國有資本金效績評價(jià)規(guī)則》、《國有資本金效績評價(jià)操作細(xì)則》，以及同年6月29日財(cái)政部印發(fā)的《國有資本金效績評價(jià)指標(biāo)解釋》（后均經(jīng)修訂），可以看成是績效審計(jì)的配套法規(guī)。除此之外，目前尚無績效審計(jì)的具體規(guī)定，審計(jì)人員還沒有一個(gè)公認(rèn)可接受的適用于各種情況的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可供利用，在這種情況下，就造成了對績效的評價(jià)無據(jù)可依，無疑會影響績效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。應(yīng)該說以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)對政府的績效進(jìn)行評價(jià)是開展政府績效審計(jì)的關(guān)鍵。以科學(xué)發(fā)展觀為核心的和諧社會雖然也沒有給出具體的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但卻指出了評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一般原則，即全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)。我們認(rèn)為，這一原則也可作為我們制定政府績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的一般原則。

　　過去，我們把“發(fā)展是硬道理”片面地理解為“經(jīng)濟(jì)增長率是硬道理”，于是，一些地方政府片面追求GDP增長速度，大搞“政績工程”，造成了重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)資源的現(xiàn)象。而按科學(xué)發(fā)展觀的要求，以科學(xué)的政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)體系作為制度保障，就能有效激勵(lì)和約束政府官員的行為，最大限度地使官員的個(gè)人效用與公共效用一致起來，減少損失、貪污、賄賂等行為的發(fā)生。還有一些地方為了一時(shí)的GDP增長付出了人力、物力、財(cái)力、生態(tài)、環(huán)境的巨大代價(jià)，同時(shí)引發(fā)了當(dāng)?shù)刂T多社會矛盾，給地方的持續(xù)發(fā)展帶來了長期的包袱。而按構(gòu)建和諧社會的要求，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持“五個(gè)統(tǒng)籌”，注重人與自然的良性互動(dòng)，會避免許多損失浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展，緩減社會矛盾。

　　當(dāng)然，政府績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也包括其考核標(biāo)準(zhǔn)。在制訂上也要貫徹全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的原則。這就要求我們，一是在標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)置上要全面反映經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，不能片面地用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核政府。二是在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的設(shè)置上既要重視反映GDP增長短期績效指標(biāo)，又要重視長期績效指標(biāo)，使短期績效指標(biāo)服從長期績效指標(biāo)，注重經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的可持續(xù)性。三是在各類指標(biāo)設(shè)置上注重績效與公平結(jié)合。政府利用資源的效率、效果方面的問題是績效問題，而不同主體的利益分配等則是公平問題。由于不同的利益主體對績效與公平偏好各不相同，因此，在績效審計(jì)指標(biāo)設(shè)置上，應(yīng)保持獨(dú)立性。四是定量指標(biāo)與定性指標(biāo)結(jié)合。即把國家的法律法規(guī)，黨和政府的各項(xiàng)方針、政策和政府預(yù)算、計(jì)劃的具體指標(biāo)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，以及工作效率和效果的有關(guān)相對量指標(biāo)等相結(jié)合。

　　3.科學(xué)發(fā)展地看待其全面實(shí)施

　　目前的政府績效審計(jì)中，更多的是針對基本建設(shè)投資、金融業(yè)務(wù)進(jìn)行的，而對于主要的公共部門，即行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)開支、專項(xiàng)資金，現(xiàn)在還很少開展。與此同時(shí)，國有企業(yè)是開展經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)最早的領(lǐng)域，近年來隨著現(xiàn)代企業(yè)制度以及有效激勵(lì)與約束機(jī)制的逐步建立，注重企業(yè)績效已經(jīng)越來越成為企業(yè)經(jīng)營管理者的自覺行為，這些企業(yè)的績效似乎已不再是政府審計(jì)所關(guān)注的重點(diǎn)問題，有向內(nèi)部審計(jì)傾斜的趨勢。然而，目前在國有企業(yè)中存在的一個(gè)顯著問題就是對外投資的績效問題，許多不良資產(chǎn)是由于投資決策失誤、管理不善、或化公為私導(dǎo)致的。另外，隨著政府采購工作的興起，對政府采購活動(dòng)的審計(jì)已經(jīng)開展了好幾年，目前主要關(guān)注的仍是真實(shí)和合規(guī)，對于整個(gè)采購活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性則考慮不多?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、社會發(fā)展和人的全面發(fā)展的統(tǒng)一，是經(jīng)濟(jì)社會與人口、資源、環(huán)境的統(tǒng)一。全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的基本主線，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的核心內(nèi)涵。這就要求政府績效審計(jì)一方面要擴(kuò)大領(lǐng)域，一方面要兼顧經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性與效率性的統(tǒng)一，使政府績效審計(jì)得以全方位的事實(shí)。

　　總之，隨著中國政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是隨著科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的提出，政府績效審計(jì)的需求也日益強(qiáng)烈，績效審計(jì)的開發(fā)已成為不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。因此我們用新的眼光去看待，以科學(xué)地發(fā)展觀為指導(dǎo)，促進(jìn)其不斷有效發(fā)展是具有重大意義的。

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