摘　要：本文從新的角度，以和諧社會的眼光結合科學發(fā)展觀重新審視了中國政府績效審計。并對以下幾個問題進行了探討———政府績效審計的涵義、緣由；政府績效審計在中國的發(fā)展現(xiàn)狀；然后結合我國構建和諧社會的科學發(fā)展觀，以其對政府績效審計的指導作用作了初步探索。

　　關鍵詞：政府績效審計；科學發(fā)展觀；和諧社會

　　一、政府績效審計的含義

　　績效審計是指由獨立的審計機構或人員，依據(jù)有關法規(guī)和標準，運用審計程序和方法，對被審單位或項目的經(jīng)濟活動的合理性、經(jīng)濟性、有效性進行監(jiān)督、評價和鑒證，提出改進建議，促進其管理、提高效益的一種獨立性的監(jiān)督活動。經(jīng)濟性是指以最低費用取得一定質量的資源，簡單地說就是支出是否節(jié)約；效率性是指投入和產(chǎn)出的關系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡單地說就是支出是否講求效率；效果性是指在多大程度上達到政策目標、經(jīng)營目標和其他預期結果，簡單地說就是能否達到目標。按國內(nèi)外公認的解釋，績效審計也稱“3E”審計?？梢哉f，政府績效審計就是一種將經(jīng)濟監(jiān)督與經(jīng)濟管理結合起來，對經(jīng)濟活動的節(jié)約、效率和效果進行綜合考核和評價的審計方法。

　　二、開展政府績效審計的緣由

　　1.開展政府績效審計是審計事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，審計職能作用的范圍不斷擴大，傳統(tǒng)的合規(guī)性財務審計逐步向績效審計延伸，成為國家審計發(fā)展的一種趨勢。公眾作為公共資源的所有者，希望獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息；而政府機構為了更好地發(fā)揮作用，管理和控制活動不斷增強，開支也與日俱增。在這種情況下，人們越來越關注政府資金的支出、投向、效益和效果狀況，要弄清這些問題，任務理所當然地落在了審計機關的身上，因為審計機關可以為社會公眾提供政府管理資金和資源的有效信息。

　　2.開展政府績效審計是審計署倡導和鼓勵的探索性審計內(nèi)容。早在1991年的全國審計工作會議上，審計署就提出“既要繼續(xù)進行財務審計，又要逐步向檢查有關內(nèi)部控制制度和績效審計方面延伸”的工作思路。2002年1月15日，李金華審計長在全國審計工作會議上強調指出：“績效審計是世界發(fā)達國家審計機關的重要任務，加入WTO以后，我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟的一體化增強，審計機關之間相互交流與合作增多，有更多的相通之處需要我們相互借鑒。我們要抓住機遇，積極在效益審計方面進行探索”。同年6月初，李金華審計長在廣東省考察審計工作時，對深圳市開展績效審計工作給予了充分肯定，并要求很好地總結，以探索出自身的規(guī)律性，進行理論上的升華。近幾年來，我國興起的領導干部經(jīng)濟責任審計和專項資金審計，除了對其真實性、合規(guī)性和合法性進行審查外，還開始對其經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價，這說明績效審計的觀念在我國已經(jīng)開始萌芽、成長。

　　3.開展政府績效審計，許多國家已經(jīng)為我們探索出了不少有益的經(jīng)驗。目前，廣泛開展績效審計的國家包括美國、英國、加拿大、德國、瑞典、挪威、荷蘭、澳大利亞等，其中有些國家的政府審計機關還總結出了一些相對成熟的績效審計方法和規(guī)律。

　　三、政府績效審計在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

　　社會主義審計制度建立于1983年，自此我國的政府審計在監(jiān)督財政、財務收支的合法性和合理性，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展上發(fā)揮了很大的作用。但它始終只是作為一種較低層次的審計，還有更廣的空間可以發(fā)揮作用，完全可以成為一種綜合性的經(jīng)濟監(jiān)督。與西方國家不同的是，我國的財政并非真正意義上的公共財政，與之并存的還有大量以盈利為目的的國有資產(chǎn)財政，這就為我國政府績效審計工作的開展加大了難度，也就是說，應該將國有資產(chǎn)財政部分的經(jīng)濟效益審查與公共財政部分的經(jīng)濟效益審查并重。總括起來，我國目前的政府效益審計主要是指國家審計機關對政府及其各隸屬部門、事業(yè)單位發(fā)生的經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性所進行的審查和評價。但無論是在審計的深度上還是廣度上，我國政府績效審計都未能達到應有的效果。因此，在強調構建和諧社會的今天，以新的角度對我國的政府績效審計重新審視有重要的意義。

　　四、科學發(fā)展觀之于政府績效審計

　　1、科學發(fā)展地看待其本質

　　對于績效審計的“3E”，現(xiàn)在也有人提出增加環(huán)境性（Environment）和公平性（Equity）兩個內(nèi)容，變成“5E”，但從內(nèi)容上講，環(huán)境性和公平性可歸于效果性范疇。無論“3E”還是“5E”，都必須堅持全面、協(xié)調和可持續(xù)的發(fā)展觀才能實現(xiàn)。這既是建立和諧社會的要求，也是統(tǒng)籌國民經(jīng)濟全局的要求。

　　我們的科學發(fā)展觀有三個重要理念：一是發(fā)展；二是以人為本；三是統(tǒng)籌兼顧，達到全面、協(xié)調、可持續(xù)。綜合起來，就是要在統(tǒng)籌兼顧中達到以人為本的發(fā)展。也就是說，我們在發(fā)展中不僅要協(xié)調好國民經(jīng)濟內(nèi)部的各種關系，而且要協(xié)調好人與人之間的各種關系。這就要求我們解決好經(jīng)濟與社會協(xié)調發(fā)展的問題，形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，即社會主義和諧社會。

　　可以說，它對開展政府績效審計具有現(xiàn)實指導意義?？茖W發(fā)展觀強調以人為本，就是做任何事情都要以滿足人們的需要為出發(fā)點和歸宿，我們開展政府績效審計也要體現(xiàn)以人為本的根本目的。人們的需要通?？煞譃閮煞N：一是以個人或家庭為單位提出的私人個別需要，另一種是以社會為單位提出的社會公共需要。所以，堅持以人為本的一個重要內(nèi)容，就是同時致力于滿足私人個別需要與社會公共需要。一般而言，前一種需要不是審計的對象和內(nèi)容。隨著我國國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公共開支也成倍增長，它占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重日益增加。2003年我國財政支出比1990年增長了7倍。2000年到2003年我國財政支出分別為15886、18902、22012、24607億元，占GDP比例分別為17.8%、19.7%、21.5%、21.1%，呈增長態(tài)勢。如此數(shù)額巨大的財政支出是否真正滿足了私人個別需要和社會公共需要？其使用的合法性、合規(guī)性和效益如何？只有通過審計才能判別。近幾年來我國采取積極財政政策，政府支配的經(jīng)濟資源更加龐大。政府實際上是受人民之托，作為受托方使用和管理公共資源。正是這種受托經(jīng)濟責任關系構成了政府績效審計的理論基礎。

　　在當今民主社會里，政府負有使用最有效的辦法管理各項資源，并使其最大限度地達到目的的責任。人民作為公共資源的所有者具有獲取政府使用和管理公共資源的效率和效果信息這一社會公共需求的權利。正如楊時展教授所說：“隨著民主制度的發(fā)展，人民或納稅人就不僅僅要求政府及公職人員‘取之于民，用之于民’，并且要追究政府及公職人員在‘用之于民’時所發(fā)生的浪費，不經(jīng)濟的支出和低效率的責任，要求進一步追究貨幣的代價，經(jīng)濟地用之于民。隨著民主制度的更進一步發(fā)展，人民或納稅人不但要求一切開支要經(jīng)濟地用之于民，而且要求一切開支要嚴格按照人民的意志而不是責任人隨心所欲的‘賜予’來用之于民，不僅要求開支必須合法、經(jīng)濟，而且要求開支必須達到人民預定的目標，充分體現(xiàn)人民或納稅人的意志……今后，隨著民主制度的更進一步發(fā)展，人民不但將關心政府支出的合法性、經(jīng)濟性、效果性，而且將更關心它的連帶作用，即社會的福利性……”可見，開展政府績效審計并將審計結果實行國際通行的公告制可以滿足人民的社會公共需求，體現(xiàn)以人為本的根本目的。

　　2、科學發(fā)展地看待其評價標準

　　評價標準，也就是績效標準，是管理部門或審計人員衡量經(jīng)濟效益優(yōu)劣的尺度，是審計人員分析、評價并出具審計意見的依據(jù)。1999年6月1日，財政部等聯(lián)合印發(fā)的《國有資本金效績評價規(guī)則》、《國有資本金效績評價操作細則》，以及同年6月29日財政部印發(fā)的《國有資本金效績評價指標解釋》（后均經(jīng)修訂），可以看成是績效審計的配套法規(guī)。除此之外，目前尚無績效審計的具體規(guī)定，審計人員還沒有一個公認可接受的適用于各種情況的審計標準可供利用，在這種情況下，就造成了對績效的評價無據(jù)可依，無疑會影響績效審計的質量和審計結論的可信度。應該說以什么樣的標準對政府的績效進行評價是開展政府績效審計的關鍵。以科學發(fā)展觀為核心的和諧社會雖然也沒有給出具體的評價標準，但卻指出了評價標準的一般原則，即全面、協(xié)調、可持續(xù)。我們認為，這一原則也可作為我們制定政府績效審計標準的一般原則。

　　過去，我們把“發(fā)展是硬道理”片面地理解為“經(jīng)濟增長率是硬道理”，于是，一些地方政府片面追求GDP增長速度，大搞“政績工程”，造成了重復建設和浪費資源的現(xiàn)象。而按科學發(fā)展觀的要求，以科學的政府績效考核標準體系作為制度保障，就能有效激勵和約束政府官員的行為，最大限度地使官員的個人效用與公共效用一致起來，減少損失、貪污、賄賂等行為的發(fā)生。還有一些地方為了一時的GDP增長付出了人力、物力、財力、生態(tài)、環(huán)境的巨大代價，同時引發(fā)了當?shù)刂T多社會矛盾，給地方的持續(xù)發(fā)展帶來了長期的包袱。而按構建和諧社會的要求，堅持以經(jīng)濟建設為中心，堅持“五個統(tǒng)籌”，注重人與自然的良性互動，會避免許多損失浪費，實現(xiàn)人與自然的協(xié)調發(fā)展，促進社會的可持續(xù)發(fā)展，緩減社會矛盾。

　　當然，政府績效審計標準也包括其考核標準。在制訂上也要貫徹全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的原則。這就要求我們，一是在標準體系的設置上要全面反映經(jīng)濟、社會和人的全面協(xié)調發(fā)展，不能片面地用經(jīng)濟指標考核政府。二是在經(jīng)濟指標的設置上既要重視反映GDP增長短期績效指標，又要重視長期績效指標，使短期績效指標服從長期績效指標，注重經(jīng)濟和社會發(fā)展的可持續(xù)性。三是在各類指標設置上注重績效與公平結合。政府利用資源的效率、效果方面的問題是績效問題，而不同主體的利益分配等則是公平問題。由于不同的利益主體對績效與公平偏好各不相同，因此，在績效審計指標設置上，應保持獨立性。四是定量指標與定性指標結合。即把國家的法律法規(guī)，黨和政府的各項方針、政策和政府預算、計劃的具體指標，各項業(yè)務規(guī)范和經(jīng)濟技術指標，以及工作效率和效果的有關相對量指標等相結合。

　　3.科學發(fā)展地看待其全面實施

　　目前的政府績效審計中，更多的是針對基本建設投資、金融業(yè)務進行的，而對于主要的公共部門，即行政事業(yè)單位的經(jīng)費開支、專項資金，現(xiàn)在還很少開展。與此同時，國有企業(yè)是開展經(jīng)濟效益審計最早的領域，近年來隨著現(xiàn)代企業(yè)制度以及有效激勵與約束機制的逐步建立，注重企業(yè)績效已經(jīng)越來越成為企業(yè)經(jīng)營管理者的自覺行為，這些企業(yè)的績效似乎已不再是政府審計所關注的重點問題，有向內(nèi)部審計傾斜的趨勢。然而，目前在國有企業(yè)中存在的一個顯著問題就是對外投資的績效問題，許多不良資產(chǎn)是由于投資決策失誤、管理不善、或化公為私導致的。另外，隨著政府采購工作的興起，對政府采購活動的審計已經(jīng)開展了好幾年，目前主要關注的仍是真實和合規(guī)，對于整個采購活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性則考慮不多。科學發(fā)展觀強調的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，是經(jīng)濟發(fā)展、政治發(fā)展、社會發(fā)展和人的全面發(fā)展的統(tǒng)一，是經(jīng)濟社會與人口、資源、環(huán)境的統(tǒng)一。全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展是科學發(fā)展觀的基本主線，也是構建社會主義和諧社會的核心內(nèi)涵。這就要求政府績效審計一方面要擴大領域，一方面要兼顧經(jīng)濟性、合規(guī)性與效率性的統(tǒng)一，使政府績效審計得以全方位的事實。

　　總之，隨著中國政治和經(jīng)濟體制改革的深入和國民經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是隨著科學發(fā)展觀和構建和諧社會目標的提出，政府績效審計的需求也日益強烈，績效審計的開發(fā)已成為不可逆轉的大趨勢。因此我們用新的眼光去看待，以科學地發(fā)展觀為指導，促進其不斷有效發(fā)展是具有重大意義的。

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