原文標題：審計公告與政府執(zhí)政能力建設――從對行政權力的制約和監(jiān)督談起

　　黨的十六大報告明確指出，加強對權力的制約和監(jiān)督，必須充分發(fā)揮司法機關和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求，深化行政體制改革，建立有效的權力運行機制，加強對權力的制約和監(jiān)督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。審計公告作為審計機關政務公開的一種重要形式，在滿足人民群眾的知情權、加強對權力的制約和監(jiān)督、促進政府不斷提高執(zhí)政能力等方面，無疑起著十分重要的作用。筆者擬在扼要對比各國審計公告對權力制約與監(jiān)督的基礎上，分析審計公告在制約和監(jiān)督權力運行、加強政府執(zhí)政能力建設中的作用。

　　一、審計公告的橫向考察

　　以美國為代表的立法型國家審計機關只有調查權和報告權，沒有處理權。然而其調查權和報告權行使得非常充分，很有威懾力。美國審計總署有權公布審計結果，在處理被審計單位或個人非刑事問題，如發(fā)現(xiàn)其有嚴重損失浪費現(xiàn)象或管理不善等情形，審計總署就會提出包括審計結論和建議的審計報告，并在必要時由國會參、眾兩院召開聽證會，在會上公開審計報告，還可以在報紙上發(fā)表、電臺上播放，同時賦予公眾查閱審計報告的權力。國會根據審計結果還可能作出削減該單位下年度撥款的決定，直到他們改正為止。美國國家審計的這種公告權可以將審計機關一家的監(jiān)督擴大為全社會的監(jiān)督，從而大大增強了審計監(jiān)督的威懾力，在制約和監(jiān)督行政權力的運行方面發(fā)揮了重要作用。

　　法國司法型國家審計亦具有公開性。審計法院通過向新聞界發(fā)布審計結果和發(fā)布國家審計公告的形式，將審計結果公布于眾，以取得社會的再監(jiān)督。審計結果的公開性具體表現(xiàn)在：一是審計法院每年度對預算執(zhí)行情況的審計結果向議會和總統(tǒng)呈交一份年度審計公共報告，同時將公共報告在國家官方報紙上公布，向全社會公開，讓全國人民都了解和監(jiān)督政府。審計法院有權在在公共報告中對國家機關管理、地方政府管理、社會保險的賬目發(fā)表批評意見，批評的調子比較嚴厲，可以批評主管部門，批評決策失誤，批評審計員（會計員）、財政監(jiān)督員、銀行安全會，甚至批評政府。二是審計法院的公共報告有專項審計內容，也有企業(yè)審計內容。對企業(yè)的審計報告除發(fā)送企業(yè)領導外，必要時發(fā)送給主管部長、財政部長，甚至發(fā)送給總理和議員，同時也向社會和新聞界公開。這些報告中包含對公有企業(yè)的狀況及發(fā)展前景發(fā)表看法，提出意見，甚至比較嚴厲的批評。三是審計法院的公共報告，每年要匯編成冊并進行摘編以公開出版。這些審計公告方法非常有效，加大了審計監(jiān)督的權威性和威懾力。

　　日本實行的是獨立型的國家審計體制。其會計檢查院將審計報告提交國會，抄報內閣和首相，或通過新聞媒體公開發(fā)表（保密的除外），并且經常將報告改寫成通俗讀物廣為散發(fā)。

　　由此可見，實行審計公告是市場經濟發(fā)展的客觀要求，而與其審計體制無關。審計機關利用公告審計結果監(jiān)督和制約行政權力運行、提高政府執(zhí)政能力，也是國際上的通行做法。

　　二、我國審計公告的現(xiàn)狀

　　《中華人民共和國審計法》第三十六條第一款規(guī)定：“審計機關可以依法向政府有關部門或者向社會公眾公布審計結果?！薄秾徲嬍?003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》也提出，到2007年，力爭做到所有審計和專項審計調查項目的結果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內容外，全部對外公告。這些都為我國審計公告制度的實行奠定了法律和制度基礎。但從實施效果來看，卻不盡理想。直到2003年，審計署才頒布了1995年審計法規(guī)定審計公告制以來的第一份審計公告——《審計署關于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結果的公告》，這份審計公告的面世，標志著我國審計公告制度的正式實施。與此同時，在地方黨委、政府的支持下，很多地方審計機關也開始向社會公布審計結果，促進了審計公告制在我國的迅速發(fā)展。

　　與實行立法型、司法型等審計體制的國家普遍實行審計公告制相比，我國審計公告制之所以實行較晚，其根源在于行政型的國家審計體制具有較濃厚的政府內部監(jiān)督色彩，審計人員在工作中往往注重和留意行政管理權，而對喚醒公眾公共性權力意識關注不足，加之對通報和公布審計結果的操作技術還把握不準，因此我國的審計法律雖然規(guī)定了審計結果可以對外公布，但長期以來，審計結果僅限于在政府機關內部進行通報，這樣一來一些不法行為就不能公之于眾。這不僅損害了國家審計機關的形象和社會影響力，還會造成國家審計監(jiān)督體系的局部失效或累查累犯，給社會公共利益造成損害。近幾年，在審計署的努力下，審計署除代表國務院向全國人大常委會報告審計工作外，還充分利用新聞媒體發(fā)布審計公告和對外宣傳等方式，促成審計結果向社會公布，使得一大批違法違規(guī)問題被公開曝光，引起了社會的強烈反響，媒體驚呼中國“審計風暴”時代的到來。

　　三、審計公告的職能定位

　　李金華審計長多強調，現(xiàn)代國家審計是民主和法治的產物，更是實現(xiàn)民主和法治的工具。按照受托經濟責任理論，公眾把公共資源的管理和使用權委托給政府。審計機關通過對政府受托經濟責任的履行情況進行審計，并把結果向公眾公告。在這個過程中，如果說審計機關是公共財產的看門狗，那么審計公告就是這只看門狗的吠叫聲，提醒公眾注意公共權力運行中出現(xiàn)的問題，督促權力的行使者不斷提高管理水平。

　　現(xiàn)代國家審計的本質特征是在法律框架下對政府及公營事業(yè)運轉的成果和效益進行檢查和評價，而審計公告的基本著眼點在于喚醒公共性公民權利保護意識。政府行政權力從根本上說來源于人民的授權和委托，因此，按照公共選擇理論，對政府行政權力最有效的制約和監(jiān)督就是喚醒具有權利自我保護意識的公眾，通過他們手中的選票來促進政府不斷提高管理公共事務的能力。但由于委托代理關系雙方的信息不對稱，公眾無法有效評價政府行政權力的運作情況。而審計公告打破了這種信息不對稱，賦予公眾以知情權，讓權力的所有者參與保護自身的利益，促進政府從牧羊式執(zhí)法到服務型執(zhí)法的轉變。憲法設立審計制度之基礎，體現(xiàn)的原則就是國家審計要維護國家的根本利益，對公眾負責，而審計公告恰恰成了實現(xiàn)這一目的之工具。

　　四、審計公告在制約和監(jiān)督行政權力運行中的作用

　　（一）促進行政權力運行的透明化

　　2005年3月25日，李金華審計長在南京大學首屆“部長論壇”開幕式上在談到對審計工作的理解時指出，審計是推行民主和法制建設的產物，但它也是推進民主和法制建設的重要工具。推進以審計公告為主要形式的審計結果公開化能夠有效地推進整個政府行政工作的公開化，也可以切實有效地防止腐敗。西方有諺語說“陽光是最好的防腐劑”說的就是這個道理。

　　審計，既是對政府行政行為的監(jiān)督手段，更是改變體制缺陷的推動力量。在中國這樣一個中央高度集權行政的國家，由于缺乏完整的三權監(jiān)督制約體制，審計所擔負的作用顯得尤為重要。中國特色社會主義的政治制度，是一黨執(zhí)政、多黨合作、民主協(xié)商的一種制度安排，這一點是由中國的國情所決定的，亦為我國1982年憲法所規(guī)定。換言之，在政府各部門的體制和機制的設置中，始終都保持著執(zhí)政黨的政治領導地位，審計這個原本應該獨立行使對國家（全國人民代表大會）負責的職權部門，也不能脫離執(zhí)政黨的直接領導。因此，在這樣的政治體制安排下，從情理上講，執(zhí)政黨為了保持自己的執(zhí)政地位、執(zhí)政威信和執(zhí)政利益，通常情況下是不會把發(fā)生在自己身上的各種“丑聞”公諸于世的。而且從實際操作來看，只要執(zhí)政黨愿意，那么把這些“丑聞”掩蓋起來就易如反掌。當然，從一種極端的邏輯思維來看，掩蓋“丑聞”這種行政方式的最大目的是為了“社會穩(wěn)定”。不過，這種極端的執(zhí)政邏輯思維，只能制造虛假的“社會穩(wěn)定”，而讓那些違規(guī)違紀甚至違法犯罪的行政現(xiàn)象只能日積月累地潛藏在公眾的心中，一旦到了社會公眾無法忍受的時候，就有可能爆發(fā)可怕的社會危機和社會動蕩。相反，世界上那些所謂的民主國家，他們實行的是三權分立的兩（多）黨執(zhí)政、相互監(jiān)督、法律制約的政治體制和機制，雖然我們可以常?？吹姜毩⒌膶徲嫏C構毫不客氣地曝光任何政黨和政府部門的行政丑聞，但卻難以引起全社會的危機和動蕩，究其原因，他們的政治體制和機制能夠盡力保證獨立的監(jiān)督權、審計權以及公眾的知情權，并促使政黨或政府的行政丑聞能盡快地在法律的規(guī)制下得到解決，而不會讓那些行政丑聞日積月累地潛藏在公眾的心中，最終造成社會的危機和動蕩。當然，筆者在此無意贊美西方國家的政治體制和機制，因為他們那種所謂的絕對民主同樣存在缺陷，那就是有可能“走馬燈”式地變換執(zhí)政者，而造成行政目標的連續(xù)性缺失，容易造成公眾不斷適應新政策的“轉換煩惱”，進而帶來不穩(wěn)定的生活方式?？傊?，人無完人，孰能無過；黨無完黨，孰能無過；政無完政，孰能無過。世上沒有完美的政黨和政府，也沒有完美的制度和體制，有的只是怎樣站在國家、國情和公眾的立場上，盡其所能地做到為人民服務。

　　總之，審計機關只有通過審計公告，將政府所有公共資源使用和分配行為（除國防等國家機密外）中存在的問題全面、徹底、詳細地公之于眾，才有可能使行政權力的運行得到最大限度的監(jiān)督，才有可能做到“人民政府為人民”，才有可能最大程度的防治各類腐敗行為，才有可能看到一個“陽光政府”和一個“和諧社會”。

　?。ǘ┐龠M行政權力運行的高效化

　　黃仁宇先生在其力作《萬歷十五年》一書中指出：“一個具有高度行政效率的政府，具備體制上、技術上的周密，則不致接二連三地在緊急情況下依賴于道德觀念作救命的符篆。說得嚴重一點，后者不是一種好現(xiàn)象，而是組織機構違反時代、不可能在復雜的社會中推陳出新的結果?！蔽覀冋J為，國家審計制度作為國家的基本政治制度，其本質在于對權力的制約和監(jiān)督，在于對政府行為績效的考核和評價。而審計公告通過把行政權力運行中存在的問題及時呈現(xiàn)于公眾面前，使審計監(jiān)督與社會監(jiān)督相銜接，利用輿論的壓力迫使行者國內權力的行使者接受審計意見，及時改進工作，提高工作效率，可以從根本上避免黃仁宇先生所說的政府行政效率低下的問題。

　　從長遠來看，我國國家審計公告的目標是，促進政府充分有效地行使權力，不斷提高執(zhí)政能力。審計公告的職能定位應該是：公告政府機關的績效，包括對政府政策的合理性、行政權力運行的效率以及效果進行公告。

　　根據上述目標和定位，審計公告的主要內容是政府行政行為的“經濟性”、“效率性”和“效果性”，即對政府行政權力運行的綜合考核和評價結果。具體地說要考核和評價以下四項內容：1.政府政策的合理性，包括政策的制定是否促進了經濟和社會的發(fā)展，政策的調整是否及時有效；2.行政權力運行的健全性，包括機構設置和人員配置是否科學合理，崗位職責是否明確；3.行政權力運行的合規(guī)性（這其實也涉及到下面將要論述的審計公告在促進行政權力運行法治化中的作用。事實上，從長遠來看，行政權力運行的法治化并不會阻礙行政效率，反而會因為降低行政權力運行的摩擦而提高行政權力運行的效率），包括政策法規(guī)是否得到貫徹落實，行政權力運行的各個程序、環(huán)節(jié)是否都符合法律和制度規(guī)定；4.行政權力運行的有效性，其結果即表現(xiàn)為政府績效。有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成任務效率高、行政成本低；有效果是指行政權力運行取得預期結果；有效益是指行政權力運行的過程及結果產生了正的“外部效應”，促進了社會創(chuàng)新與發(fā)展，維護了社會的良好運行。

　?。ㄈ┐龠M行政權力運行的法治化

　　依法治國的關鍵是依法行政，依法行政是依法治國的核心和基礎。審計是依法行政的重要組成部分，又是推進政府依法行政的重要工具。西方政治思想家們大都擔心國家或政府權力對社會成員的個體權利產生侵犯和傷害，為此他們主張對國家和政府的權力進行限制?；舨妓箯纳锏谋拘猿霭l(fā)，看出主權者所具有的動物性一面以及由此可能引發(fā)的邪惡，因此他將國家喻為《圣經》中提到的海怪巨獸“利維坦”。而洛克認為，權力對人類的弱點有極大的誘惑，權力集中會促使主權者去攫取權力，以使自己不受法律的限制，并在立法和執(zhí)行法律時只考慮自己的權益，因此在契約基礎上形成的國家和政府，要加強對執(zhí)掌國家公共政治權力的執(zhí)政者手中所擁有的權力進行限制，否則，人們的境遇將要比在自然狀態(tài)下更為惡劣。針對這種可能出現(xiàn)的情況，法國大革命的啟蒙思想家孟德斯鳩認為，“一切有權力的人都濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。當代社會，由于政府職能的不斷擴展，行政權已經極度膨脹，因此，對權力的制約主要就是對行政權力的制約。如何在既能提高行政權力運行效率的同時又能保證行政權力的規(guī)范運行，就成為學者和公眾關注的焦點。筆者以為，要實現(xiàn)這一目標，最簡捷的途徑就是賦予公眾以知情權，喚醒公眾的公共性權力意識，通過公眾手中選票的力量，促進權力擁有者依法行使手中的權力，把行政權力的運行納入法治化的軌道。為此，就需要審計機關通過審計公告這一有力武器，揭露一些政府部門自己制定規(guī)則又自己執(zhí)行，權力與部門利益直接掛鉤等行為。通過對行政審批、建設工程招投標、財政管理、經營性土地使用權出讓、產權交易、政府采購等領域存在問題的審計公告，使公眾了解政府在干什么，干得對不對，干得效益如何，對行政權力運行進行有效的制約和監(jiān)督，迫使政府以行政權力運行有法可依來回應公眾的詰責，客觀上也就提高了行政權力運行的法治化水平，使政府與公眾在法治的前提下達到一種動態(tài)的平衡，促進國家行政權力的和諧運行。

　　五、結語

　　在一個全球化的時代，以西方“現(xiàn)代社會”為藍本描繪的法制圖譜，某種程度上預示著后發(fā)展社會的現(xiàn)代化前景。不過，需要破除一個習慣性的思維誤區(qū)，就是不能以對西方社會法治狀況的分析取代后發(fā)展社會法治秩序的生成過程。傳統(tǒng)的儒家政治文化崇尚和諧，反對對抗，這可能與審計公告實行早期可能導致的權力之間的激烈交鋒相沖突，有時候這種沖突可能還很激烈（個別行政機關和個人在“審計風暴”期間對媒體發(fā)表的針對審計結論的言論就反映了這樣一種狀態(tài)）。但在既定的歷史文化背景下，只要我們堅持政府漸進推進的策略，逐步擴大審計公告的范圍和內容，而公眾都在守法的前提下表達自己的立場，那么審計公告制約和監(jiān)督行政權力運行、促進政府不斷提高執(zhí)政能力的最終目標就一定能實現(xiàn)。