各國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗證明，采用建設(shè)經(jīng)營與轉(zhuǎn)讓（BOT）方式，除可運用外國資本外，還可以大量吸收本國民間資本，以拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資領(lǐng)域，增加資金來源。本文針對我國民間資本在參與BOT方式中，如何運用國內(nèi)的政策和法律為其提供保障，如何調(diào)動資本擁有者積極性等問題進(jìn)行探討，以期待民間資本利用BOT方式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中早日發(fā)揮作用。

　　一、我國民間資本參與BOT項目的可行性

　　1.民營機構(gòu)具備了參與BOT項目的實力。隨著我國改革開放的不斷深化，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，在我國的經(jīng)濟(jì)生活中，各種經(jīng)濟(jì)成分迅速發(fā)展，已形成多種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭、共同發(fā)展的新型增長格局。黨的十五大指出：非公有制經(jīng)濟(jì)是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。九屆人大二次會議又把它寫進(jìn)憲法。到2001年底，全國民營企業(yè)總數(shù)已達(dá)203萬戶，從業(yè)人員2 714萬人。目前中國民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢頭良好，十六大提出“必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，使非公有制經(jīng)濟(jì)人士受到極大鼓舞。據(jù)統(tǒng)計，在上海新增固定資產(chǎn)投資的60％來自民營經(jīng)濟(jì)，上海的民營企業(yè)已發(fā)展到18萬戶，以高新技術(shù)為主，企業(yè)規(guī)模大，注冊資金多，每戶平均注冊資金100多萬元，超過全國民營企業(yè)平均數(shù)的一倍。一批實力雄厚的民營機構(gòu)從發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效果和企業(yè)素質(zhì)方面已達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃?，具備了向新的領(lǐng)域投資的可能。

　　2.國內(nèi)高額的儲蓄存款將成為融資過程中的資金來源。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國目前城鄉(xiāng)居民存款總額已達(dá)到9.3萬億人民幣，但它在社會各類成員中的分布是極不平衡的。以1998年度為例，城鎮(zhèn)居民存款總額達(dá)30 850.2億元，而97％以上的普通居民儲蓄存款僅為1 080.5億元。由此看來，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)居民并不富裕，大部分儲蓄存款為少數(shù)高收入階層所有。另外，2000年，我國非國有經(jīng)濟(jì)對固定資產(chǎn)投資僅為7 180億元，投資資金非但沒有增加反而比前一年減少了，減少的這部分投資有相當(dāng)部分進(jìn)入儲蓄。可見，引導(dǎo)富有階層的閑散資金，投資到我國基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)項目中，還大有潛力可挖。

　　3.我國對民間投資政策上的優(yōu)惠增加了其投資的吸引力。根據(jù)黨的十五大確定的原則，在一些非戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國有經(jīng)濟(jì)要全面或部分退出，鼓勵非國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)或重點進(jìn)入。這樣圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級就形成了全社會投資主體的分工和協(xié)作關(guān)系。國家計委已于2001年12月11日頒布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，在放寬投資領(lǐng)域、拓寬融資渠道、公平稅費政策、完善社會服務(wù)等方面均作出了若干有利于民間投資發(fā)展的規(guī)定。例如，凡是鼓勵和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵和允許民間投資進(jìn)入；在對外商實行優(yōu)惠政策的投資領(lǐng)域，其優(yōu)惠政策對民間投資同樣適用；把支持民間投資作為信貸工作的重要內(nèi)容，對民間投資者的貸款一視同仁；調(diào)整不公平稅賦，取消不合理收費，切實減輕民間投資者的負(fù)擔(dān)，對處于創(chuàng)業(yè)階段的民間投資者給予一定的減免稅支持等。這為民間資本參與BOT方式提供了法律上的依據(jù)。

　　4.民營經(jīng)濟(jì)實施BOT的比較優(yōu)勢。外商參與BOT項目投資，目前暴露出一些不容忽視的問題，如外商將本該由其承擔(dān)的大多數(shù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移到政府身上；政府因在BOT項目的特許期失去了項目的控制權(quán)和經(jīng)營權(quán)，會對國家主權(quán)的完整性帶來潛在的威脅；外匯平衡問題等。民營經(jīng)濟(jì)參與BOT項目，因其了解國情，民間投資者在考慮自身經(jīng)濟(jì)利益的同時，能以國家利益為重，更容易與政府溝通，使投資者與國家的利益均能得以維系，也不存在由于讓渡產(chǎn)權(quán)對國家主權(quán)造成的損害，并且無需外匯兌換與匯出。由此可見，與外商相比，民營企業(yè)投資BOT項目可按中國特色運作，其適應(yīng)性更強，操作更靈活，采用范圍更廣泛。

　　5.對參與BOT項目的私營機構(gòu)而言，有一定積極作用。

　　（1）可以拓展市場。通過BOT方式，可以接觸以前無法涉足的基礎(chǔ)設(shè)施或公共項目，拓展過去無法占領(lǐng)的能源、交通、郵電、通訊等市場。在項目的各個階段如在BOT項目的建設(shè)階段，私營機構(gòu)可以推銷設(shè)備；在營運階段，私營機構(gòu)可以收取服務(wù)費；在項目的營運期屆滿以前，私營機構(gòu)還可以高價出售股份獲得資本回收。

　　（2）可取得與BOT項目有關(guān)的其他項目的開發(fā)和經(jīng)營權(quán)。采用BOT方式，私營機構(gòu)一舉多得。如高速公路、地鐵沿線的商業(yè)、飲食服務(wù)業(yè)和廣告業(yè)，能源基地的房地產(chǎn)經(jīng)營，運輸貨物的倉儲業(yè)務(wù)，郵電部門的多功能服務(wù)等。從這些項目的開發(fā)和經(jīng)營中，私營機構(gòu)可以獲得更大的利益。

　　（3）可以分散風(fēng)險。由于BOT項目是由私營機構(gòu)的項目公司總承包后，再將項目的籌資、設(shè)計、建設(shè)等分包或轉(zhuǎn)包給參與該項目的財務(wù)公司、建筑公司和咨詢公司等。這樣整個項目的風(fēng)險分散到各方，使各方可在各自承擔(dān)較小風(fēng)險的情況下獲得豐厚的利潤。

　　二、民間資本參與BOT項目的主要問題及對策

　?。ㄒ唬┟耖g資本參與BOT項目的主要問題

　　1.政策問題。突出表現(xiàn)在：一是政府缺少對民間資本投資發(fā)展的總體規(guī)劃，對其投資的導(dǎo)向相對乏力，一定程度上造成了有限資源的浪費；二是政策扶持力度不夠。盡管各地先后出臺了一些扶持民間投資的政策，但普遍存在政策不完善、不配套、不落實的問題，同時還缺乏政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性；三是民間資本投資的市場準(zhǔn)入存在諸多的限制，甚至一些外資企業(yè)可以進(jìn)入的行業(yè)卻不允許民營企業(yè)進(jìn)入。在一些壟斷行業(yè)，如電力、鐵路、公路、郵政、電信和市政設(shè)施等行業(yè)，仍存在著嚴(yán)重的部門保護(hù)主義，民營企業(yè)難以進(jìn)入。

　　2.融資方面的問題。BOT項目的實施，關(guān)鍵在于融資。由于BOT項目大都是交通運輸、能源以及龐大的社會公共工程等，資金需求量大。在當(dāng)前，民營企業(yè)作為BOT項目公司，要獲得貸款困難重重。民間投資發(fā)展最快的浙江、江蘇兩省，情況也不盡人意。1999年，江蘇省銀行對民間投資的貸款余額占各項貸款比重僅為4.8％，2000年略有增加也不過5.2％；2000年，浙江各商業(yè)銀行對民營企業(yè)貸款占全部貸款的比重僅為6.5％，城市商業(yè)銀行的比重稍高，為8.2％。江蘇無錫市參加銀企合作的20家績優(yōu)民營企業(yè)中，得到貸款的僅3家，貸款額僅700萬元。

　　3.風(fēng)險問題。如何處理BOT項目運行過程中的風(fēng)險分擔(dān)問題，是BOT項目成功的重要因素。由于政策不到位和融資的困難，加之各種審批程序復(fù)雜，收益前景往往不那么明朗，使民間資本承擔(dān)過高風(fēng)險。

　　（二）對民間資本參與BOT項目的建議

　　1.在政策上，一要為民間投資營造一個平等、公平的投資環(huán)境。這就要求各地政府應(yīng)將民間投資納入當(dāng)?shù)刂虚L期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃，落實明確的鼓勵和引導(dǎo)的政策措施。在制定投資準(zhǔn)入政策、稅收優(yōu)惠政策、投融資政策、土地政策、簡化審批手續(xù)、加強民間投資的法律保護(hù)、項目建設(shè)過程中的各種待遇等方面，要與國有投資一視同仁，為其在輿論、政策、法制等方面提供一個公平競爭的外部環(huán)境。二要實行開放式的行業(yè)投資準(zhǔn)入政策，拓寬民間投資領(lǐng)域。政府要打破基礎(chǔ)設(shè)施屬于福利設(shè)施的傳統(tǒng)觀念，讓人們逐步接受民營企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)行為，通過正常的收費，使項目得以順利實施。特別是對盈利較小的項目，更應(yīng)該體現(xiàn)出政策上的傾斜，可準(zhǔn)許這些項目的投資者在基礎(chǔ)設(shè)施營運特許期內(nèi)，在BOT項目附近從事零售業(yè)、飲食業(yè)、廣告業(yè)、房地產(chǎn)、貨物運儲等相關(guān)輔助項目的經(jīng)營與開發(fā)，使投資者的利益與國家的利益均能得以維護(hù)。

　　2.在融資問題上，政府應(yīng)鼓勵商業(yè)銀行對項目貸款或為其進(jìn)入國際金融市場融資提供便利，政府也應(yīng)支持民營企業(yè)拓寬融資渠道，通過發(fā)行股票、債券等方式籌集資金，并給予BOT項目從證券市場等籌集資本的優(yōu)先權(quán)以及適當(dāng)降低增資配股條件等具體措施，探索證券化融資在BOT項目中的運作方法。

　　除此之外，政府還可適當(dāng)增加財政支持，有重點地安排一部分財政資金或財政貼息，帶動民間投資參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益項目建設(shè)，這樣做既可以緩解當(dāng)前國家建設(shè)資金緊張的矛盾，又可以正確引導(dǎo)民間資本的投資方向。

　　我國的經(jīng)濟(jì)總量太大，僅用2 000億元投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需求不可能完全帶動起來。不妨設(shè)想一下，如果我們每年拿1 000億元來補充社會保障基金，為改革創(chuàng)造寬松環(huán)境；然后用1 000億元為民間資本貼息，鼓勵民間資本投資，效果會如何？現(xiàn)在老百姓有7萬多個億存款，財政拿出1 000億元貼息，至少可以帶動1萬億元的社會投資，如此以小博大，四兩撥千斤，何樂而不為？因此要建立和完善為民間投資服務(wù)的金融組織體系，拓寬融資渠道。國有商業(yè)銀行內(nèi)部要設(shè)立專門為民營企業(yè)服務(wù)的信貸機構(gòu)，制定適應(yīng)民間投資特點的貸款政策和管理辦法，尤其是規(guī)范民間投資參與BOT方式的行為。也可借鑒國外經(jīng)驗，成立專門的中小企業(yè)銀行，專為中小企業(yè)提供服務(wù)。在規(guī)范經(jīng)營和加強監(jiān)督的基礎(chǔ)上，發(fā)展民營金融機構(gòu)，為其參與BOT融資提供可靠的資金來源。

　　3.針對當(dāng)前民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行投資的各種風(fēng)險過高，國家計委投資所的建議值得借鑒，就是向民間資本轉(zhuǎn)讓現(xiàn)存具有可經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)方式，也即“逆向BOT”或者說以“購買現(xiàn)貨”的形式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

　　首先，“購買現(xiàn)貨”可以消除基礎(chǔ)設(shè)施項目的巨大建設(shè)期風(fēng)險，如在建設(shè)期國家政策的變化、不可抗的自然因素變化、相關(guān)市場狀況的變化等；其次民間投資者不必再面對項目立項及建設(shè)過程中令人頭痛的審批程序，如征用土地、行業(yè)規(guī)劃及規(guī)范、環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)、地區(qū)或城市發(fā)展規(guī)劃、公共產(chǎn)品價格決定機制、用水、用電合同等。而且民間資本通過“購買現(xiàn)貨”的方式進(jìn)入該領(lǐng)域，事實上就是以“摻沙子”方式來打破阻礙民間資本順利進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的最重要制度障礙-國有經(jīng)濟(jì)對基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的壟斷，這樣做有利于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的體制改革，為民間資本直接投資于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)掃除了體制障礙。當(dāng)民間資本通過“購買現(xiàn)貨”的方式投資于基礎(chǔ)設(shè)施時，只要政府建立起有效的轉(zhuǎn)讓規(guī)則，就不會產(chǎn)生國有資產(chǎn)流失。相反，政府可從轉(zhuǎn)讓項目中獲得一筆可觀的置換出來的資金，并可將這筆資金用于新的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。