〔摘要〕許多情況下，政府通過數(shù)量管制而非稅收來控制不符合其意愿行為，而大部分經(jīng)濟學家認為，稅收是優(yōu)于數(shù)量管制的。我們試圖從政策執(zhí)行成本的角度為這一矛盾提供解釋。通過引入私人執(zhí)行者，我們證明出，盡管數(shù)量管制限制了一部分對社會而言有效率的行為，但是其較低的違規(guī)行為調查成本能夠加強政策執(zhí)行力度與整體效率。

　　〔關鍵詞〕數(shù)量管制；稅收；執(zhí)行成本

　　一、引言

　　政府在對不重視社會利益的私人決策，或者說不符合其意愿私人行為加以控制時，數(shù)量管制與稅收是兩種常用的方式。數(shù)量管制是直接對不符合意愿行為的數(shù)量加以限制，禁止或者只允許少量存在；稅收是對不符合意愿行為加征額外的稅賦，影響行為主體的成本收益結構，從而間接的控制不符合意愿行為。大部分經(jīng)濟學家認為，稅收遠優(yōu)于數(shù)量管制，以經(jīng)濟利益這只“看不見的手”來進行調控遠勝于政府權威這只“看得見的手”。前者的使用會促進資源的自發(fā)流動，達到更合理的配置；后者的使用則會造成資源流動的障礙，引起社會福利的喪失。但是現(xiàn)實生活中仍存在大量數(shù)量管制現(xiàn)象，從出租車的牌照之爭到毒品的稽查清剿，從污染企業(yè)的數(shù)量控制到特定時期的禁漁禁獵，幾乎遍布于社會生活的每一角落。對這些現(xiàn)象的經(jīng)濟學解釋很多，有的認為，數(shù)量管制約束了新廠商的進入，受到在位廠商的支持，但這無法解釋禁漁禁獵，這樣的管制同樣的約束了市場上的所有參與者，有的認為不符合政府意愿的行為，如吸毒，是對社會有害的，因此被管制在零水平，但是對污染的管制卻允許少量污染的存在。還有的認為數(shù)量管制可以評估外在不經(jīng)濟的成本，補償不充分的信息等等。這些解釋都不是完美的，至少是不完全的。

　　本文試圖通過對政策執(zhí)行成本分析來為管制的盛行提供另一種解釋。我們從政府的角度出發(fā)，認為政策的執(zhí)行是有成本的，政策選擇從根本上說是一個經(jīng)濟問題。具有較低的執(zhí)行成本的政策，執(zhí)行的效果較好，比較接近既定的政策目標，被選擇的可能性較大；反之，較高執(zhí)行成本的政策，即使其相應的政策目標更為理想，但是是難以實現(xiàn)的，也就難以成為政府的理性選擇。一般的說，政策選擇本身對其實施是有影響的，一方面，政策會創(chuàng)造執(zhí)行的激勵，使得政策執(zhí)行者有動機追求既定的政策目標，另一方面，政策會影響執(zhí)行成本，以保證政策以最低的代價得以執(zhí)行。但政策實施是對政策選擇有決定作用的，后者只是對前者的再強化。明了了這些后，我們就可以對數(shù)量管制與稅收展開比較分析。

　　二、基本假設與例證

　　首先，我們將政策執(zhí)行的單位劃分為公共執(zhí)行者與私人執(zhí)行者。公共執(zhí)行者指稅務局、行業(yè)管理局這類政府部門，他們執(zhí)行政策的手段是正式而繁瑣的程序，對違規(guī)行為的調查要深入的考察被審查單位行為，而其執(zhí)行成本由政府負擔；私人執(zhí)行者可以認為是違規(guī)單位的競爭者，因違規(guī)行為利益受損者，甚至包括希望制止污染的環(huán)保主義者，他們執(zhí)行政策的手段是非正式而靈活的，他們所處的地位使得他們易于觀察到某些違規(guī)行為的發(fā)生，而其執(zhí)行成本由個人負擔。

　　其次，我們將政策執(zhí)行成本劃分為違規(guī)行為的調查成本與證實成本，前者是對被審查單位行為進行檢查，以發(fā)現(xiàn)其是否違規(guī)以及違規(guī)程度的大小所付出的成本。后者是在法庭上將這一違規(guī)行為予以證實，對違規(guī)單位進行處罰的成本。如此劃分成本是為了分析的簡化，也可以附加上其他成本，但得到的結論是一致的。

　　最后，我們以調查成本的高低來區(qū)分數(shù)量管制與稅收。數(shù)量管制的調查成本要遠遠低于稅收的調查成本，其原因有二：一個是違反數(shù)量管制的行為是很容易發(fā)現(xiàn)的，而違反稅收的行為，也即逃稅，是很難發(fā)現(xiàn)的，直觀的看，前者是一個有無的問題，后者是一個多少的問題，復雜程度就決定了調查難度；另一個是私人執(zhí)行者參與了數(shù)量管制的執(zhí)行，承擔了相應的調查成本，而稅收的調查成本全部是由公共執(zhí)行者即稅務機關承擔的。原因很簡單，私人難以了解被審查單位是否已經(jīng)交稅，交稅是否足額，而在數(shù)量管制下，被審查單位是否違規(guī)，私人執(zhí)行者是很容易察覺的。由于違規(guī)行為關乎私人執(zhí)行者的切身利益，只要個人的調查成本足夠低，私人執(zhí)行者就有動力來執(zhí)行數(shù)量管制。

　　由以上的假設可以看出，盡管數(shù)量管制有可能限制了一部分對社會而言有效率的行為，但是其較低的違規(guī)行為調查成本能夠加強政策執(zhí)行力度與提高整體政策效率。尤其當私人執(zhí)行者成為關鍵因素時，對數(shù)量管制的依賴就特別重要了。

　　三、基本模式

　　假設政府要對污染加以控制，最為理想的政策目標是保持某種程度的污染水平，以追求效率的最大化，達到全社會的最優(yōu)福利水平。我們分別采用數(shù)量管制與稅收兩種政策，在數(shù)量管制下，調查違規(guī)行為不花費成本，但要花費c在法庭上證實；在稅收下，對逃稅行為的調查要花費k，而在法庭上證實也要花費c.在這個模型內，逃稅難以發(fā)現(xiàn)是至關重要的。在這兩種政策下，我們假設公共執(zhí)行者都能從證實違規(guī)行為中獲利A，而它并不關心這一行為對社會而言是否有利。

　　市場上有兩類企業(yè)在經(jīng)營，第一類企業(yè)生產(chǎn)并造成污染，獲得的私人收益為B1，占有市場份額為s，第二類企業(yè)私人收益為B2，同樣的生產(chǎn)并造成同等程度污染。污染的社會成本為t，所以對社會而言，允許第一類企業(yè)經(jīng)營，禁止第二類企業(yè)經(jīng)營是有利的。如果這兩類企業(yè)在法庭上被證實有違規(guī)行為，都要付出罰款Z.我們假設關閉整個行業(yè)相對于允許兩類企業(yè)都經(jīng)營是更有效的，即W0=sB1+（1-s）B2-t<0，這里W0代表社會福利。在計算福利過程中，我們忽略了調查與證實成本，以及稅收與對公共執(zhí)行者的支付，將這些全作為轉移支付處理。

　　先考慮數(shù)量管制，作為一種粗糙的工具，它不區(qū)分兩類企業(yè)。因此，如果A>c，執(zhí)行者查獲所有的污染者，懲罰他們Z，在此，由于兩類企業(yè)同時經(jīng)營是無效率的（W0<0），Z就會設置的非常之高，以致于驅逐了所有企業(yè)，關閉了整個行業(yè)。相反，若A<c，執(zhí)行者沒有足夠的激勵在法庭上舉證，所有企業(yè)會正常經(jīng)營并造成污染，而不會被懲罰。

　　現(xiàn)在我們考慮稅收方式，政府對污染征稅t，t等于污染的社會成本，這也是模型中的最優(yōu)稅收（optimaltaxation）。此時，每個企業(yè)面臨兩個選擇：是否生產(chǎn)，是否交稅。如果逃稅被發(fā)現(xiàn)，將要付出罰款Z.顯然，當A<k+c時，執(zhí)行者沒有調查和證實違規(guī)行為的動機，所有企業(yè)經(jīng)營，社會福利W0<0.當A>k+c時，就產(chǎn)生了一個很有趣的現(xiàn)象，稅務機關與納稅人相互猜測對方的行為，在這一過程中，稅務機關嚴格，就大大增加了違規(guī)行為被懲罰的概率，納稅人就傾向于守規(guī)納稅；而面對守規(guī)的納稅人，稅務機關就不愿付出努力來監(jiān)管，因為違規(guī)被懲罰的概率是很小的；但這一放松的管制又必然引起納稅人提高其違規(guī)行為發(fā)生的可能性；而最終又引致下一輪的嚴格監(jiān)管。似乎這是一個循環(huán)往復的過程，但事實上，這種博弈是可以達到一個混合均衡的。均衡結果是，稅務機關選擇一個固定的概率θ監(jiān)管，納稅人以某一固定的概率υ交稅。在均衡狀態(tài)下，執(zhí)行者在是否調查取證之間是無差異的，其收益為（1-υ）（A-c-k）+υ（-k-c）=0，則概率υ=（A-c-k）/A.企業(yè)在交稅與逃稅之間無差異，其收益為（1-θ）B+θ（B-Z）=B-t，則概率θ=t/Z.在混合均衡下，我們可以選擇適當?shù)亩愂諄砑s束市場中的企業(yè)，令所有無效率的企業(yè)退出市場，有效率的企業(yè)留在市場中生產(chǎn)，并以概率υ交稅，而逃稅被發(fā)現(xiàn)的概率為θ。很容易證明出，這只需要B1>B>B2，即B1>t>B2，而根據(jù)我們的假設，這顯然是滿足的。在此稅收水平下，有效率企業(yè)收益為（1-θ）B1+θ（B1-Z）=B1-t>0，無效率企業(yè)收益為（1-θ）B2+θ（B2-Z）=B2-t<0，社會的福利水平為W=s（B1-t）>0.

　　那么政府的最優(yōu)政策是什么呢？當A>k+c，執(zhí)行者有充分的激勵來調查逃稅行為，此時最好的政策是征稅，這樣可以達到最優(yōu)的資源配置，盡管并非所有企業(yè)都交稅；當c<A<k+c，征稅不再可行，但是數(shù)量管制是可行的。數(shù)量管制使得社會福利達到0，因為整個行業(yè)被關閉了，但這仍然高于整個行業(yè)都生產(chǎn)時的W0<0；最后，當A<c，稅收與數(shù)量管制都是不可取的，福利水平W0<0.

　　四、結論與擴展

　　這個簡單的框架反映了稅收與數(shù)量管制的差異，提出了政策選擇的成本因素。盡管我們的論證不夠嚴密，但是至少可以定性的解釋一些現(xiàn)象。雖然稅收有可能帶來最優(yōu)狀態(tài)，但是高昂的執(zhí)行成本使得這一最優(yōu)狀態(tài)難以達到。退而求其次，數(shù)量管制就成為在稅收不起作用情況下的最優(yōu)選擇，它雖然排除了部分有效率的行為，但是防止了社會福利的進一步惡化。而當執(zhí)行成本過高，兩者均無法實施時，惟一可行的就只有放任自流，這樣至少還可以節(jié)省政府開支。

　　在模型中，我們假設有效的數(shù)量管制驅逐了所有企業(yè)，關閉了整個行業(yè)。實際上，絕大多數(shù)數(shù)量管制只是確定了上限，并未完全的禁止，通常的實現(xiàn)方式是執(zhí)照、許可證等方式。在這種方式下，對不符合意愿行為的約束只需要局限在少數(shù)具有執(zhí)照、許可證的企業(yè)或單位，仍然大大降低了調查成本，這與我們的模型是一致的。但是伴生而來的執(zhí)照、許可證的分配問題卻產(chǎn)生了嚴重的尋租現(xiàn)象，這種非生產(chǎn)性的尋利活動造成了社會財富的巨額損失，這也正是數(shù)量管制招致經(jīng)濟學者譴責的原因之一。但是要注意到，執(zhí)照與許可證的分配方式的無效并不代表著數(shù)量管制的無效，即使采用稅收方式來替換數(shù)量管制，仍然會存在賄賂，欺詐等行為，只不過表現(xiàn)的更為隱蔽罷了。

　　如果我們將社會看作一個最優(yōu)激勵系統(tǒng)，政府應該堅持有效率的稅收規(guī)則，可以通過提高A或者補貼c，k來激勵稅收的執(zhí)行。當然，單純的提高A或者補貼c，k是很容易實現(xiàn)的，但是其后果可能是難以控制的。過高的A會使得稅收機關過于熱衷于對企業(yè)違規(guī)行為的查證，這可能導致對企業(yè)實施過重的懲罰甚至進行虛假的控訴，個別情況下還可能出現(xiàn)企業(yè)與稅務機關串謀騙取國家利益。對c，k的補貼則難以保證稅務機關真正將補貼用于調查、證實違規(guī)行為，而將其用于在職消費等支出。眾多的現(xiàn)實問題使得稅收條件的易化難以實現(xiàn)。

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