2001年 6月 27日，財政部以財會［2001］41號文件發(fā)布了《內(nèi)部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部會計控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》。兩個規(guī)范作為《會計法》的配套措施，是解決當(dāng)前一些單位內(nèi)部管理松弛、控制弱化的重要舉措?！兑?guī)范》的發(fā)布實施，對于深入貫徹《會計法》，加強內(nèi)部會計監(jiān)督，整頓和規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序必將發(fā)揮十分重要的作用。

　　一、公布和實施內(nèi)部會計控制規(guī)范的主要背景

　?。ㄒ唬﹥?nèi)部會計控制規(guī)范作為《會計法》的配套法規(guī)，是進一步貫徹實施《會計法》的重要舉措。

　　新修訂的《會計法》第二十七條規(guī)定，各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度。單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)符合下列要求：1.記賬人員與經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、互相制約；2.重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當(dāng)明確；3.財產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應(yīng)當(dāng)明確；4.對會計資料定期進行內(nèi)部審計的辦法和程序應(yīng)當(dāng)明確。上述規(guī)定是新修訂《會計法》的重要突破。雖然內(nèi)部會計監(jiān)督和內(nèi)部會計控制不完全等同，但是，這些職責(zé)明確、相互分離、相互制約、相互監(jiān)督的一系列法律要求，體現(xiàn)了內(nèi)部會計控制的本質(zhì)?？梢?，新修訂的《會計法》是財政部制定并公布內(nèi)部會計控制規(guī)范的基本法律依據(jù)，內(nèi)部會計控制規(guī)范是《會計法》的配套法規(guī)。“

　?。ǘ﹥?nèi)部會計控制規(guī)范是針對一些單位內(nèi)部管理松弛、控制弱化的問題，通過加強單位會計及與會計相關(guān)的控制，形成完善的內(nèi)部牽制和制約的監(jiān)督機制，以堵塞漏洞，消除隱患，保護財產(chǎn)安全，防止舞弊行為，確保經(jīng)濟活動健康發(fā)展。

　　改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟日趨完善，國民經(jīng)濟出現(xiàn)了前所未有的增長速度。在經(jīng)濟高速發(fā)展和新舊體制轉(zhuǎn)換過程中，人們的思想意識異?；钴S，經(jīng)濟環(huán)境趨于復(fù)雜，一些單位存在著內(nèi)部控制薄弱，管理松弛，出現(xiàn)了一些新型的經(jīng)濟犯罪案例。比如，攜巨額公款外逃，到國外辦理“投資移民”；挪用公款賭博，私自將巨額資金調(diào)用到澳門或國外的賭場進行豪賭；用公款炒股，動用巨額資金在資本市場上買賣股票，謀取個人私利；利用改組、改制、拍賣、租賃等產(chǎn)權(quán)變動的機會中飽私囊；還有的在采購、銷售、投資、工程項目等業(yè)務(wù)中損公肥私，撈取巨額回扣，等等。剖析這些經(jīng)濟犯罪案件，其原因是復(fù)雜的，但這些單位內(nèi)部會計監(jiān)督不健全，管理和控制弱化，是其中的一個重要原因。有些案例的產(chǎn)生，主要是由于單位缺乏最基本的內(nèi)部會計控制，將支付款項所需的全部印章及相關(guān)票據(jù)交由一人保管所致。因此，在新的形勢下，必須全面地建立和實施內(nèi)部會計控制規(guī)范，加強單位內(nèi)部涉及會計工作的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位的控制，嚴格約束單位內(nèi)部涉及會計工作的所有人員，保證單位內(nèi)部涉及會計工作的機構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分，必須做到不相容職務(wù)相互分離，相互制約和相互監(jiān)督。從源頭和制度上治理腐敗，防范風(fēng)險，遏制和打擊經(jīng)濟犯罪行為，促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

　　（三）加強單位內(nèi)部控制建設(shè)是國外市場經(jīng)濟國家的通行做法。

　　二十世紀初至今，內(nèi)部控制在國際上有了很大的發(fā)展，從理論到實務(wù)內(nèi)容不斷豐富。早期的有關(guān)內(nèi)部控制的文獻將內(nèi)部控制定義為“為了保護公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全、檢查漲簿記錄準確性而在公司內(nèi)部采用的各種手段和方法?！倍兰o四十年代末以后，隨著市場競爭的加劇，對企業(yè)內(nèi)部管理水平的要求不斷提高，促使內(nèi)部控制擴大到企業(yè)內(nèi)部各個領(lǐng)域，其內(nèi)容也更加豐富。1949年美國注冊會計師協(xié)會將內(nèi)部控制定義為“企業(yè)為了保證財產(chǎn)的安全完整，檢查會計資料的準確性和可靠性，提高企業(yè)的經(jīng)營效益以及促進企業(yè)貫徹既定的經(jīng)營方針，所設(shè)計的總體規(guī)劃及所采用的與總體規(guī)劃相適應(yīng)的一切方法和措施?！倍兰o九十年代，由美國會計學(xué)舍（AAA）、美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）、財務(wù)經(jīng)理協(xié)會（FEI）等多個職業(yè)團體參與的“發(fā)起組織委員會（COSO）對內(nèi)部控制作了如下描述：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、經(jīng)理階層和其他員工實施的，為營運的效率效果、財務(wù)報告的可靠性、相關(guān)法令的遵循性等目標的達成而提供合理保證的過程。

　　國際上，內(nèi)部控制的發(fā)展除反映了企業(yè)內(nèi)部管理的要求外，政府的推動也是重要因素。在美國二十世紀70年代到80年代，政府通過一系列措施推動內(nèi)部控制的實施。1977年，美國國會制定了《反國外行賄法案》（FCPA），該法規(guī)定每個企業(yè)應(yīng)建立內(nèi)部控制制度。80年代一些舞弊性財務(wù)報告和企業(yè)“突發(fā)”破產(chǎn)事件導(dǎo)致了對上市公司內(nèi)部控制恰當(dāng)性的關(guān)注，并成立了Treadway委員會（即反對虛假財務(wù)報告委員會）。這個委員會的目標之一是增加內(nèi)部控制標準和指南。該委員會的工作成果之一即是著名的COSO報告。

　　我國從90年代起政府開始重視推動企業(yè)內(nèi)部按制的建設(shè)。中國人民銀行、中國證監(jiān)舍等先后發(fā)布過部門或系統(tǒng)的有關(guān)內(nèi)部控制的行政規(guī)定。1999年新修訂的《會計法》從法律的高度對內(nèi)部控制作出規(guī)定。此次財政部新發(fā)布的兩個內(nèi)部會計控制規(guī)范，適用于國家機關(guān)、社會團體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟組織，可以說，是我國單位內(nèi)部控制建設(shè)的新的里程碑，這同時也是適應(yīng)我國經(jīng)濟即將加入WTO的客觀要求。

　　二、制定內(nèi)部會計控制規(guī)范的總體思路

　　財政部此次制定并公布的內(nèi)部會計控制規(guī)范，是以《會計法》為依據(jù)、以會計核算和會計監(jiān)督為中心、以會計及相關(guān)工作中最薄弱的環(huán)節(jié)為重點，研究制定操作性強，便于監(jiān)督檢查，既借鑒國際慣例，又符合我國實際的內(nèi)部會計控制規(guī)范體?？傮w思路：

　?。ǎ﹥?nèi)部會計控制規(guī)范作為《會計法》的重要配套法規(guī)，屬于國家統(tǒng)一的會計制度的范疇，由財政部制定發(fā)布。各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和財政部制定的內(nèi)部會計控制規(guī)范，結(jié)合部門或系統(tǒng)有關(guān)內(nèi)部會計控制的規(guī)定，建立適合本單位業(yè)務(wù)特點和管理要求的內(nèi)部會計控制制度，并組織實施。

　?。ǘ﹥?nèi)部會計控制規(guī)范采取分批分步制定實施的方式，即針對當(dāng)前會計及相關(guān)工作中最為薄弱的環(huán)節(jié)，先制定最迫切需要的內(nèi)部會計控制規(guī)范，如貨幣資金、工程項目、采購業(yè)務(wù)、銷售業(yè)務(wù)等環(huán)節(jié)的控制規(guī)范，成熟一個發(fā)布一個。并在此基礎(chǔ)上，逐步建立起與我國經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)、滿足不同單位經(jīng)營管理需求的內(nèi)部會計控制規(guī)范體系。

　　三、內(nèi)部會計控制規(guī)范的主要內(nèi)容

　?。ǎ╆P(guān)于《基本規(guī)范》、《基本規(guī)范》共六章三十一條，提供了單位建立內(nèi)部會計控制的基本框架和要求，是制定《貨幣資金規(guī)范》及以后即將出臺的單項內(nèi)部會計控制規(guī)范的基本依據(jù)。在單項內(nèi)部會計控制規(guī)范尚未全部出臺的情況下，各單位可以根據(jù)《基本規(guī)范》建立和實施本單位的內(nèi)部會計控制制度。

　　第一章“總則”。主要規(guī)定了內(nèi)部會計控制的定義、目的、制定依據(jù)、適用范圍等相關(guān)內(nèi)容，明確規(guī)定單位負責(zé)人對本單位內(nèi)部會計控制的建立健全及有效實施負責(zé)。

　　第二章“內(nèi)部會計控制的目標和原則”。就內(nèi)部會計控制而言，《規(guī)范》中主要圍繞提高會計信息質(zhì)量、保護財產(chǎn)安全完整和確保法律法規(guī)規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行強調(diào)了三項基本目標。關(guān)于內(nèi)部會計控制的原則，規(guī)范中主要強調(diào)了合法性、有效性、全面性、不相容職務(wù)相分離、成本效益、適時性六項基本原則。

　　第三章“內(nèi)部會計控制的內(nèi)容”。內(nèi)部會計控制的內(nèi)容主要回答“對哪些對象（內(nèi)容和環(huán)節(jié)）進行控制的問題”，針對當(dāng)前經(jīng)濟生活中急需控制的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)加以規(guī)范?？刂频膬?nèi)容主要包括對貨幣資金、實物資產(chǎn)、對外投資、工程項目、采購與付款、籌資、銷售與收款、成本費用、擔(dān)保等經(jīng)濟業(yè)務(wù)中涉及會計活動的控制。

　　第四章“內(nèi)部會計控制的方法”。內(nèi)部會計控制方法主要解決“如何對內(nèi)部會計控制對象進行控制的問題”?！痘疽?guī)范》借鑒國際慣例，結(jié)合中國的實際情況，強調(diào)不相容職務(wù)相互分離控制、授權(quán)批準控制、會計系統(tǒng)控制、預(yù)算控制、財產(chǎn)保全控制、內(nèi)部報告控制、電子信息系統(tǒng)控制等控制方法。這些控制方法都是內(nèi)部會計控制最基本的較為常用的方法，貫穿于各個單項內(nèi)部會計控制規(guī)范。各單位建立內(nèi)部控制體系時，可以根據(jù)具體的控制對象（內(nèi)容和環(huán)節(jié)）選擇適用的控制方法。

　　第五章“內(nèi)部會計控制的檢查”。內(nèi)部會計控制檢查是單位內(nèi)部會計控制制度得以有效貫徹實施的保證，也是發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷并不斷改進和完善內(nèi)部控制體系的重要措施。本章主要明確履行內(nèi)部控制檢查的責(zé)任主體及其職責(zé)權(quán)限，并規(guī)定，單位可以聘請中介機構(gòu)或相關(guān)專業(yè)人員對本單位內(nèi)部會計控制的建立健全及實施情況進行評價，接受委托的中介機構(gòu)或相關(guān)專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)對委托單位內(nèi)部會計控制的重大缺陷提出書面報告；國務(wù)院財政部門和縣級以上地方各級人民政府財政部門有權(quán)對本行政區(qū)域內(nèi)各單位內(nèi)部會計控制的建立和執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。

　　第六章“附則”?！案絼t”主要對《基本規(guī)范》的解釋權(quán)限和實施日期作了規(guī)定。

　　（二）關(guān)于《貨幣資金規(guī)范》?！敦泿刨Y金規(guī)范》的主要內(nèi)容是，運用內(nèi)部會計控制的方法，對貨幣資金的收入、保管、支付等全過程中的關(guān)鍵控制點作出較為嚴格的規(guī)范。該規(guī)范主要強調(diào)單位不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程，確保辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的不相容崗位相互分離，制約和監(jiān)督，未經(jīng)授權(quán)的機構(gòu)和人員不得直接接觸貨幣資金，嚴禁一人保管支付款項所需的全部票據(jù)和印章，等等。

　　四、需要說明的問題

　?。ǎ╆P(guān)于“內(nèi)部控制”與“內(nèi)部會計控制”的關(guān)系問題。在起草過程中，對于規(guī)范體系是定位為“內(nèi)部控制規(guī)范”還是“內(nèi)部會計控制規(guī)范”，存有幾種不同意見：第一種意見，主張定位為“內(nèi)部控制規(guī)范”，應(yīng)當(dāng)規(guī)范包括管理控制、會計控制等內(nèi)部控制的全部內(nèi)容。第二種意見，主張定位為“內(nèi)部會計控制”，凡是與會計無關(guān)的控制都不予涉及。第三種意見，主張定位為“以單位內(nèi)部會計控制為主，同時兼顧與會計相關(guān)的控制”。內(nèi)部控制以會計控制為主是與新修訂的《會計法》的規(guī)定相吻合的。在單位建立完善內(nèi)部控制體系過程中，會計控制是基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)從會計控制人手，同時兼顧與會計相關(guān)的控制。比如，采購與付款、銷售與收款、工程預(yù)算、對外投資等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)與會計控制都是密切相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范。否則如果單純就會計內(nèi)容進行規(guī)范，內(nèi)部會計控制就很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也不能夠很好地解決當(dāng)前內(nèi)部控制弱化的問題。這種意見充分吸收了前兩種意見的合理成分，反映了國際上內(nèi)部控制中會計控制和管理控制不斷融合的趨勢，也是與中國的實際情況相符合的。財政部正式發(fā)布的兩個規(guī)范是按照第三種意見定位的，去掉了征求意見稿中與會計不直接相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)控制、人員素質(zhì)控制等內(nèi)容。

　?。ǘ╆P(guān)于規(guī)范試行的問題。財政部下發(fā)的內(nèi)部會計控制規(guī)范要求在國家機關(guān)、社會團體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟組織中試行。試行不是試點，不可理解為一些單位執(zhí)行，其他單位可以不執(zhí)行；也不可理解為單位可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行。在這里，試行主要是指，隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高，財政部將對內(nèi)部會計控制規(guī)范的內(nèi)容不斷進行修訂和完善。因此，各單位應(yīng)認真貫徹實施本規(guī)范的各項規(guī)定。

　　按照財政部內(nèi)部會計控制建設(shè)的總體思路，目前所發(fā)布的《基本規(guī)范》和《貨幣資金規(guī)范》只是內(nèi)部會計控制規(guī)范體系建設(shè)的開始。針對當(dāng)前單位經(jīng)濟活動中急需控制的薄弱環(huán)節(jié)，比如采購與付款、銷售與收款、工程項目。對外投資等，財政部將加快相關(guān)內(nèi)部會計控制規(guī)范的建設(shè)步伐，成熟一個發(fā)布一個。在近兩年內(nèi)建立起適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展要求的內(nèi)部會計控制規(guī)范體系。我們希望社會各界密切關(guān)注并參與這一重大課題，積極提供典型案例和建設(shè)性意見，為提高會計信息質(zhì)量，保護資產(chǎn)的安全、完整，加強單位內(nèi)部會計監(jiān)督，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序作出我們應(yīng)有的貢獻。