預算管理工作涉及預算編制、預算執(zhí)行及預算考核等多方面，一直是財政工作的重點和難點，也是財政研究與探討的焦點，其中尤以預算編制為最重要的一環(huán)，預算編制過粗是當前亟待解決的問題，它嚴重制約著財政職能的有效發(fā)揮。為推進預算管理改革，細化預算編制，我們結(jié)合豐臺區(qū)實際進行了相關(guān)調(diào)研。

　　一、豐臺區(qū)預算管理主要情況

　?。ㄒ唬┴斦傮w狀況。豐臺區(qū)位于北京南城，經(jīng)濟發(fā)展相對落后于其他城區(qū)，財力狀況特別緊，支出壓力非常大。近五年來，財政收入居城八區(qū)第6位，人均可用財力居城八區(qū)最后。1999年區(qū)財政總收入7.79億元，近三年平均增長16.7%；1999年財政總支出11.31億元，近三年平均增長19.0%；財政收支規(guī)模不斷擴大，但收支平衡很大程度上仍依靠市對區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　?。ǘ┴斦罩ьA算安排特點。我區(qū)收支預算的安排，既非簡單的以收列支，亦非簡單的以支列收。收入預算安排主要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況估算收入額度。實際執(zhí)行中，一方面積極改善基礎(chǔ)設施和投資環(huán)境，招商引資，涵養(yǎng)財源，另一方面狠抓稅收征管，應收盡收，所以財政收入呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢。支出預算安排鑒于我區(qū)財力貧乏的事實，堅持“一要吃飯、二要建設”，采取的是厲行節(jié)約、適度從緊、有保有壓的財政政策，力保各項法律法規(guī)要求的支出增長和政策性增支。在保證政權(quán)建設支出外，重點放在教育、公檢法、城市維護和社會保障支出。

　　（三）預算編制程序。我區(qū)每年的預算安排，是財政部門給各單位布置預算表，各單位按預算表要求申報預算，財政部門在人大批準的大盤子下給各單位批復預算。從程序上說，屬于“一上一下”的方式，但在實際的預算編制過程中，各項支出都經(jīng)歷了與預算部門及相關(guān)單位的反復協(xié)商論證，大多數(shù)經(jīng)歷了“多上多下”的過程。采取這一方式主要是由于我區(qū)財力緊張，這種財力的有限性與各部門事業(yè)發(fā)展對資金需求的無限性矛盾太大，采取形式上的“兩上兩下”不易達成供需的共識。

　?。ㄋ模╊A算編制內(nèi)容。1998年以前，我區(qū)預算編制內(nèi)容基本上是預算內(nèi)的預算，至于預算外及其他資金游離于預算管理之外，財政調(diào)控能力十分有限。1998年7月，我區(qū)第一批預算外資金納入財政專戶管理，逐步開始對預算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排。在1999年預算批復中，突破了僅批復財政補助資金總量的方式，支出預算區(qū)分人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、業(yè)務費。1999年，我區(qū)首次編制比較規(guī)范的綜合預算（2000年），預算批復細化至節(jié)級科目，對重要支出（如取暖費、工會經(jīng)費、失業(yè)保險金等）明確到細節(jié)批復。2000年進一步細化了預算編制表格，加強了對各單位基本數(shù)據(jù)的掌握，綜合預算提高到法制性高度，對于單位在2001年預算表中未反映的收入一律視同“小金庫”嚴肅處理。

　?。ㄎ澹╊A算管理工作進展。我區(qū)預算管理工作從以往的粗放式、預算內(nèi)外割裂的簡單預算，逐步發(fā)展為布置早、編制細，綜合預算內(nèi)外等各項收入，堅持零基預算原則的部門預算管理方式。預算安排時間和批復時間都大大提前，從以前的“一年預算預算一年或大半年”到現(xiàn)在基本可以在人代會后及時批復預算。預算管理手段也有了很大提高，1999年開始要求預算單位報送軟盤匯總預算，2000年部分單位已可以通過Internet報送相關(guān)預算資料，部門預算軟件也在一些部門開始被使用。

　　二、預算管理中存在的主要問題

　?。ㄒ唬呢斦块T說，預算編制粗糙、模糊，缺乏具體項目和明細資料。

　　1.由于對預算編制的政策依據(jù)掌握不全不準，造成預算編制粗。財政部門安排預算時首先必須依照法律、按政策規(guī)定編制預算，但是財政部門目前對于政策法規(guī)的掌握并不是特別清楚、準確、全面。一方面，對于經(jīng)費開支規(guī)定，政出多門現(xiàn)象十分嚴重，往往人事、財政、勞動、外事、房管局、房改辦、政府、計生、教育、政法、紀檢、農(nóng)業(yè)、科技等等部門都有與支出相關(guān)的政策文件。而且各類與預算相關(guān)的文件、政策還常常封閉在不同部門、甚至部門的不同人員手里，致使財政部門預算安排常常依據(jù)不充分。另外，有的文件、政策本身規(guī)定比較模糊，有的已經(jīng)過時，有的本來就不盡合理。所以這些使財政部門的預算安排依據(jù)十分混亂，預算編制過粗也就在所難免。

　　2.由于對預算部門（單位）基本情況掌握不細，造成預算編制粗。豐臺區(qū)預算編制逐年細化，到2000年已將預算具體批復到相關(guān)節(jié)級科目。但是由于對預算單位的人員情況、資產(chǎn)情況、業(yè)務活動情況等，掌握不清，預算雖然細化到相關(guān)科目，但每一科目具體用于什么人員、什么項目的卻掌握不清楚。對于人員經(jīng)費的預算安排一直不能實現(xiàn)逐人核定，而是簡單平均匯總。對于公用經(jīng)費尤其是業(yè)務經(jīng)費，由于對業(yè)務活動的具體開支需要，僅靠財政部門難以進行準確的核算論證，常常是列出一個粗略的包干支出數(shù)，至于這些業(yè)務經(jīng)費用于哪些項目，需要用于哪些項目，各項目開支多少不清楚，也不明確批復。這樣執(zhí)行結(jié)果有時造成經(jīng)費浪費，有時還致使一些部門正常專業(yè)活動難以開展。

　　3.由于預算安排的原則立場未徹底端正，致使預算安排粗、不合理。由于財政部門的預算編制并沒有完全擺脫基數(shù)遞增的陰影，為保單位既得利益在給各單位批復預算時，經(jīng)常出現(xiàn)安排結(jié)余預算的情況。諸如給某單位年度預算安排結(jié)余幾百萬元，單位咨詢問這幾百萬元是安排干什么用的，財政部門只好答復是收支預算安排后沒有安排完的部分。我區(qū)財政十分困難，近年一直面臨收支不易平衡的困境，如1999年，我區(qū)財政收支滾存結(jié)余6264萬元，扣除專項結(jié)余后的凈結(jié)余僅為394萬元，而財政綜合結(jié)余卻達到了26711萬元，財政凈結(jié)余僅占綜合結(jié)余的1%.如下圖：

　　可以看出，由于預算編制不合理，致使一方面財政面臨收支難以平衡，另一方面大量結(jié)余沉積于各單位、各部門，財政的宏觀調(diào)控能力受到嚴重削弱。

　　4.由于預算管理的方法手段簡單，造成預算編制粗。我區(qū)預算安排方法采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡單，雖然易于操作，但往往導致部門間苦樂不均的情況，合理性差。每至年末，有的單位存在大量結(jié)余，而有的單位卻面臨著勉強開支工資，無資金開展任何專業(yè)活動的現(xiàn)狀。由于預算編制手段的單一，迫于財力緊張，審核支出預算時，往往硬著頭皮一刀切式的壓低標準定額，多數(shù)單位過的去，有些單位就難以度日。所以預算過嚴、定額過緊、批復不全，致使一些單位頻繁打報告向財政要錢，財政部門大量的日常工作圍繞著處理資金申請報告，沒有精力放在執(zhí)行預算、監(jiān)督資金使用情況和參與部門的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目的選擇確定等重點方面，致使財政監(jiān)督缺位，財政理財長期處于低水平。

　　（二）從人大審議的角度看，預算草案過粗、不完整，預算調(diào)整定義過窄

　　1.每年給人大匯報的預算草案僅僅是分大類按功能羅列的收支總數(shù)，人大進行預算審議時難以觸及實質(zhì)性問題，也無法提出具體修改意見。預算草案表現(xiàn)為“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。

　　2.另外，由于《預算法》對預算收入界定范圍僅限于預算內(nèi)資金，所以給人大匯報的預算草案也僅僅是預算內(nèi)的預算，預算草案體現(xiàn)的預算不完整性問題十分突出。

　　3.同時，由于《預算法》對于“預算調(diào)整”所規(guī)定的范圍很窄，僅指“在預算執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更”，我區(qū)基本上沒有《預算法》所規(guī)定的預算調(diào)整，所以各種頻繁的預算追加、增收、增支，支出項目變換等等均由于不屬于預算調(diào)整，所以均無須人大批準，頻繁追加即成為可能。

　?。ㄈ念A算部門和預算單位看，預算編制粗放、簡單、水平低

　　據(jù)悉，國家農(nóng)業(yè)部編制2000年部門預算，報送的預算共259頁，僅說明就有7萬4千余字。而我區(qū)各部門（單位）報送的預算僅10余張表，每張表1、2行數(shù)字，絕大部分單位都沒有編制說明。財政部門在收到這些預算表經(jīng)常遇見看不明白和容易誤解的情況，有時本著謹慎負責的原則需要反復詢問核實。十分突出的問題是，單位（部門）在做年度預算時，普遍存在經(jīng)費安排沒有可靠依據(jù)，隨意虛報冒報預算的情況。

　　1.如我區(qū)某單位，1999年鍋爐供暖已實行煤改汽，按37.33元/使用面積（目前取暖物價標準）核交了取暖費，申報2000年預算時，卻按照55.99元/使用面積列支取暖費，經(jīng)詢問才得知是自行預測了50%的增長。

　　2.又有一單位，在2000年預算中申報設備購置費科目支出130萬元，詢問準備購置什么物件，是否屬于政府采購項目，答復是不知道，至于為什么安排了130萬元，原因是1999年設備購置費支出了120多萬元。

　　3.還有兩個單位，都屬于區(qū)財政一級撥款單位，但是他們行政上卻有一定的隸屬關(guān)系。對于同一輛車，一個單位擁有產(chǎn)權(quán)，且負擔了保險費，但該車被調(diào)配到另一單位使用，負擔的是燃修等費用，但是兩單位都按擁有一輛車申報交通費預算，財政局若核算不細就極易按交通費定額分別安排預算。

　　4.還有不少單位預算申報不按客觀實際，虛報冒報普遍存在。如某單位預算申報取暖面積為1.8萬平米，與供暖單位簽定供暖合同面積卻為1.4萬平米，而經(jīng)過實地核實為1.5萬平米，預算申報很不嚴肅。但對此財政部門也沒有特別明確的法規(guī)和辦法制止。

　　向上述的例子不勝媒舉，普遍出現(xiàn)在各單位的預算申報中，亟待解決。

　?。ㄋ模┦杖腩A算的安排缺乏科學性

　　我區(qū)收入預算的安排不是以定量、定性的分析和預測來尋找增長點，確定增長量，而基本上是一種基數(shù)遞增型的行政決定式預算。簡單的預測總收入的增長幅度，再分解到每一類、每一部門的收入的增幅，行政決定的因素很強。以這種方式來確定收入增長，往往使預算收入的增長脫離實際，且每一類收入的增幅也沒有足夠依據(jù)，整個收入預算缺乏嚴密的分析論證。在這種情況下，預算執(zhí)行只好沿用過去的習慣，運用行政手段，而過多的運用行政手段的結(jié)果，必然造成預算編制過程中人為因素的產(chǎn)生，從而導致預算執(zhí)行中的弊端。收入預算的粗放，導致兩種后果：一是有時保守的預算安排，致使稅收征管不嚴，影響財政收入規(guī)模和調(diào)控能力；而有時過高的收入預算，致使預算的完成依靠行政手段，違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，反過來制約經(jīng)濟發(fā)展。

　　（五）預算編制時間晚，周期短，質(zhì)量低

　　我區(qū)預算安排每年都有所提前，但仍然比較晚。1998年由于預算安排晚，直到1999年6月才批復預算，嚴重影響了預算安排的嚴肅性。1999年在10月布置了2000年預算，并于2000年3月批復，基本上是在人代會后及時批復了。2001年的預算安排又有所提前，為2000年9月，但是要求各單位分別在10月下旬匯交，時間仍然過緊，極易造成基本數(shù)據(jù)調(diào)查不清，項目論證不充分，使得預算安排先天不足。總的來說，當前的預算編制還是一種臨時性工作，前后不過4、5個月，基本上還是在家里填填表格，匯匯總，既缺乏深入實際的調(diào)查研究，又缺乏廣泛細致的科學論證，在實際執(zhí)行中必然會暴露出許多問題。

　　三、確定我區(qū)加強預算管理、細化預算編制的改革方向

　　豐臺區(qū)預算管理改革應當本著勇于開拓與穩(wěn)步發(fā)展相結(jié)合的原則，緊緊圍繞政府中心工作，按照公共財政的框架要求界定財政職能、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財力把應由財政提供的公共服務做好，果斷退出市場能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。真正按照零基預算原則細編、早編部門預算，實現(xiàn)財政預算內(nèi)外等各項資金的綜合平衡。建立起時間充裕、方法科學、操作規(guī)范、科目明細、項目齊全、功能完備，與社會主義市場經(jīng)濟相適應的預算編制管理體系。

　　四、對預算管理改革的具體意見與建議

　?。ㄒ唬┖葑セA(chǔ)工作，細化標準與定額，推行零基預算

　　零基預算作為一個龐大的理論體系，如果嚴格用于實踐，工作量太大，信息量要求太高，難以實際操作。作為豐臺區(qū)推行零基預算（主要是指安排支出預算），應結(jié)合我區(qū)實際情況。

　　1.首先要建立完備、系統(tǒng)的政策庫。大部分人員經(jīng)費和一部分公用經(jīng)費的開支都是有政策規(guī)定的，首先應嚴格遵循政策法規(guī)，實際安排部門預算時只要掌握了這些政策規(guī)定就可以順利安排。財政部門與人事等部門應聯(lián)合對出臺的各類政策規(guī)定進行一次大清理，把各部門各方面與預算安排相關(guān)的政策規(guī)定整編收集入政策庫，清理過時和不適合的政策規(guī)定。政策庫要即時更新，動態(tài)掌握。把對政策庫的整理通報工作作為財政部門的一項重要和長期的工作，指定專人負責，改變以往不同政策封閉在不同部門、不同人員手里的情況。專門的負責人員調(diào)整變動時需要詳細交接，保證對政策庫維護更新的連續(xù)性。

　　2.建立詳細的基本數(shù)據(jù)庫。在建立好政策庫，掌握好相關(guān)政策標準后，必須進一步掌握各單位人員基本數(shù)據(jù)、資產(chǎn)基本數(shù)據(jù)、業(yè)務需要基本數(shù)據(jù)及事業(yè)發(fā)展基本數(shù)據(jù)等。對于人員經(jīng)費的預算逐步核算到人，區(qū)分人的性別、級別、職務、是否有獨生子女、是否住平房、是否有多大的子女等等精心核算，摒棄以往采用平均工資、平均補助核定預算的方式，真正實現(xiàn)準確、公正、公平和易于監(jiān)督。對資產(chǎn)要開展清查，真正把單位的車輛狀況、房屋狀況、宿舍狀況、電話狀況、計算機狀況、取暖方式和面積、業(yè)務活動情況等等列入基本數(shù)據(jù)庫，動態(tài)管理。

　　3.分類分檔，合理測算標準定額。對于一些沒有明確的政策規(guī)定的，或政策規(guī)定比較粗略的公用支出、少數(shù)人員支出，進行分類分檔，出臺相應的標準和定額。2000年豐臺區(qū)已開始嘗試分類分檔，制定標準和定額，我們開始可以先制定一個相對粗略些的標準和定額，以后再逐步細化和提高合理性。對于公用支出，要區(qū)分項目，進行合理的相關(guān)系數(shù)分析，不能簡單的一刀切，一律按人均多少分檔。因為有的支出與人密切相關(guān)的，如郵電費、水電費等；有的支出與物（資產(chǎn)）密切相關(guān)的，如交通費、供暖費等。有的與事（業(yè)務活動）密切相關(guān)的，如會議費、差旅費。還有些可能與人、物、事等多項相關(guān)，要分別按人均水平、資產(chǎn)比重、業(yè)務特點來測算標準與定額，如辦公費，既要結(jié)合業(yè)務分類，又應結(jié)合人數(shù)分檔。還有些帶有偶然性和專項性的支出可能與人、物、事關(guān)系都不是明顯相關(guān)的，如一些非經(jīng)常性的設備購置費等，簡單的按人數(shù)制定一個標準與定額可能不太恰當，這就需要按項目的輕重緩急排序，實行必要的項目論證。對于單位的其他經(jīng)費（指科目）也是比較難確定的一個標準定額項目，但是若不制定一定的標準定額，就很可能成為任意填列、形成貧富差距和不合理預算的百寶筐。對于其他經(jīng)費建議先按人均水平核定標準與定額，不留標準定額的規(guī)范缺口。對于標準和定額的測定，應成立一個專門的測算小組，同時邀請預算單位的人員參與，并長期重點監(jiān)測10來個支出部門，及時了解標準與定額的客觀性與合理性，不斷修正。

　　（二）細化報送人大的預算安排，增加透明度和完整性。

　　向人大報告的預算的確存在著過粗過亂的情況，即使是專門從事財政工作的人，拿到某區(qū)縣的財政預算草案，也難以弄清楚財政支出到底用于了哪些方面，投向了什么支出項目。所以，財政部門在布置預算時，就必須細化相關(guān)表格，做到充分考慮，嚴格設計。使一本預算真正反映預算安排情況的全貌，真正做到一目了然。這樣既便于財政部門的實際操作，也能得到人大的支持與監(jiān)督。同時，必須把向人大匯報的預算草案完整化，實行綜合預算報告，不再僅僅匯報預算內(nèi)資金的安排情況，真正把人大報告和財政批復的預算統(tǒng)一起來。既要按功能、也要按部門的說明預算。預算的編制務必到部門、到項目、到人員，報送人大的預算草案應當附表。嚴格控制預算調(diào)整，使預算的變更必須經(jīng)過“部門建議-財政審核-政府研究-人大通過”的程序，杜絕頻繁追加的發(fā)生。

　?。ㄈ┘訌妼︻A算編制單位和部門的科學指導

　　現(xiàn)在，各預算單位和部門的預算管理和編制水平大都比較低，對預算的嚴肅性和重要性認識很不夠。所以財政部門在開展財務管理培訓的同時，應大力開展對各單位、各部門預算管理和預算編制的宣傳與培訓。有關(guān)人員經(jīng)費預算安排的政策也應當與預算單位和部門進行交流與通報，即避免預算部門（單位）無依據(jù)申報預算，使預算安排得到更廣泛的共識。對于測算的公用經(jīng)費的標準定額，要通報單位，擺在桌面上，一起推敲論證，避免單位按單位的思路申報預算，財政部門按財政的政策和定額核定預算，致使這種供求矛盾長期的不能達成一致。多向各預算單位、部門解釋和宣傳，嚴肅查處虛報冒報預算。出臺一定的規(guī)約性措施，對于采用虛報冒領(lǐng)方式編制預算的單位和責任人要進行相應的制裁。

　　（四）科學編制收入預算

　　無財無以施政，針對我區(qū)財力匱乏的現(xiàn)狀，必須下大力氣確保財政收入的持續(xù)、快速、穩(wěn)步的增長。收入預算要徹底摒棄以往簡單估算總額增長的行政決定式的預算做法。作為財政部門，應建立收入基礎(chǔ)資料庫，逐年將收入統(tǒng)計數(shù)據(jù)及相關(guān)經(jīng)濟指標，以及重點稅源的生產(chǎn)經(jīng)營情況和納稅情況整編入庫。在對歷史資料的充分分析論證的基礎(chǔ)上，參照國民經(jīng)濟發(fā)展的趨勢和計劃，根據(jù)財政收入與GDP的回歸方程、彈性系數(shù)等數(shù)量關(guān)系，并結(jié)合財政政策的變動調(diào)整等諸多因素確定?？偟脑瓌t還是要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的客觀情況為基礎(chǔ)，結(jié)合推理統(tǒng)計等方法進行合理預算。

　?。ㄎ澹┱{(diào)整預算編制時間，及時批復預算

　　預算編制時間的充裕，是實現(xiàn)細化預算的前提。我區(qū)預算布置時間已逐年有所提前，應不斷總結(jié)經(jīng)驗，實現(xiàn)每年提前1-2個月。逐步把預算編制從臨時性工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)常性的工作，把業(yè)務科室編制預算轉(zhuǎn)變?yōu)轭A算編制部門的專門工作，把閉門造車式的預算轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊雽嶋H調(diào)查掌握資金需要和支出合理性的預算，使預算各項收支都是都是有充分依據(jù)，經(jīng)過了科學論證的結(jié)果。切實落實《預算法》規(guī)定，保證在人大會批準之日起30日內(nèi)，批復區(qū)級各部門預算。

　?。┘訌婎A算管理干部隊伍建設，開展各類學習與培訓

　　預算管理改革是一項宏偉而艱巨的事業(yè)，它需要一群高素質(zhì)的人才去實現(xiàn)，所以必須充實一批銳意進取、有責任心、有較強謀劃能力和實際工作能力的同志到預算改革的第一線，打好細化預算管理改革的攻堅戰(zhàn)。充分運用先進的經(jīng)濟管理方法和現(xiàn)代化辦公手段，加強計算機信息系統(tǒng)在預算編制中的開發(fā)運用。實踐證明，計算機信息系統(tǒng)的運用，對于預算編制由粗到細、由定性到定量轉(zhuǎn)變、加強分析判斷力、提高工作效率起著極其重要的作用。務必要抓緊開發(fā)一批適合財政預算管理的預算軟件、辦公軟件、數(shù)據(jù)庫軟件及相關(guān)的分析軟件。

　　總之，加強預算管理、細化預算編制改革是當前財政必須開展的最為重要和緊迫的改革之一，它將使支出結(jié)構(gòu)得到必要調(diào)整，輕重緩急真正擺到桌面上排隊，預算人員對項目輕重緩急的分辨力明顯增強，使資金流向更為有效、更為公共需求的項目上，有限的經(jīng)費發(fā)揮更好的效益，資金浪費和腐敗現(xiàn)象得到顯著減少。我們需要大力宣傳和解釋預算改革的目的與作用，要求各部門（單位）從講政治的高度，深刻理解、領(lǐng)會深化預算管理改革的重大意義，胸懷全局，密切配合，齊心協(xié)力搞好預算管理改革。