張迪懇：稅收立法能不能讓我說幾句？

　　張迪懇，中國(guó)稅務(wù)報(bào)總編輯，高級(jí)記者。

　　我跟許多人一樣，關(guān)心著稅收立法能不能民主、能不能公開的問題。

　　2001年，在全國(guó)人大開展的《婚姻法》全國(guó)大討論時(shí)，有位積極參與了討論的人曾問我：“稅收立法為什么不搞大討論？修改稅法，能不能讓我們也說幾句？” 2002年，國(guó)家稅務(wù)總局的一位領(lǐng)導(dǎo)在一次會(huì)議上說，我們主張開展稅收立法的聽證制度、稅法草案的公示制度、稅法起草的專家咨詢制度。要推行民主立法、公開立法。

　　2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)確定了我國(guó)將分步實(shí)施稅收制度改革，新一輪稅制改革的序幕拉開。當(dāng)時(shí)我想，這么大力度的稅制改革，稅收立法怎么也該采取點(diǎn)比較民主的方式，不會(huì)再像以前那樣悄悄弄出個(gè)東西一公布了之吧？

　　然而，幾年過去了，直到今年3月，全國(guó)人大已確定，今年人大將安排審議個(gè)人所得稅法（修訂），條件成熟還將審議企業(yè)所得稅法。也就是說，有關(guān)部門已基本擬就這兩個(gè)法的草案準(zhǔn)備提交人大常委會(huì)了，但諸如聽證、公示、咨詢、討論等民主立法、公開立法的程序并沒有搞，好像也沒打算搞。

　　于是，出現(xiàn)了兩種景象。

　　一方面，隨著稅收越來越受社會(huì)各界人士的關(guān)注，加上稅制大力度改革牽動(dòng)著成百萬上千萬個(gè)人和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)神經(jīng)，報(bào)章雜志、電臺(tái)電視、論壇會(huì)議、網(wǎng)上坊間，都在議論、炒作稅收話題。議論的范圍包括取消農(nóng)業(yè)稅、增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)所得稅合并、個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅調(diào)整、燃油稅和環(huán)保稅開征、房地產(chǎn)稅等；炒作的話題更熱，個(gè)人所得稅800元起征點(diǎn)調(diào)多高合適，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并，外資想緩，內(nèi)資要快，各說一套。稅收已成為實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)之一。

　　另一方面，人大、政府的有關(guān)部門面對(duì)稅收立法、稅改問題的提問，不是閉口不言，就是躲躲閃閃、吞吞吐吐、含糊其辭。曾有官員對(duì)媒體記者說，這些問題有規(guī)定，我們不能說。全國(guó)人大也以保密為由拒絕記者了解已列入今年立法計(jì)劃的個(gè)人所得稅法為什么修訂、修訂什么內(nèi)容。稅制改革是官方最不愿痛快說話的話題之一。

　　對(duì)稅收話題的態(tài)度一半是火焰，一半是海水，自然有不少人會(huì)產(chǎn)生疑惑，稅收問題有什么不能讓大家知道的呢？稅收立法為什么不能采取民主討論的辦法呢？

　　在稅收這種以法定形式將公民財(cái)富、企業(yè)收入無償轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有的分配行為中，主體是納稅人。在我國(guó)就有1000多萬企業(yè)納稅人和上億的個(gè)人納稅人，納稅人一年繳稅已達(dá)2.5萬億元。要依法納稅，作為利益主體的納稅人，最起碼應(yīng)該享有知情權(quán)，包括稅種變動(dòng)、稅制調(diào)整的知情權(quán)。曾有納稅人問過：“我們只有被動(dòng)繳稅的權(quán)利嗎？”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，稅收已成為影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和個(gè)人生活的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)變數(shù)。稅收法律的變化，應(yīng)該具有可預(yù)測(cè)性。也就是說，稅改、稅率變動(dòng)等，能提前讓納稅人知道的、參與的，應(yīng)盡量提前告知、吸收參與。這有助于納稅人對(duì)投資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)作出理性的預(yù)測(cè)，有助于市場(chǎng)主體有效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利開展，也有利于提高稅收的實(shí)效。

　　我們老說公眾納稅意識(shí)不強(qiáng)，提高公眾納稅意識(shí)的宣傳效果不明顯。其實(shí)，強(qiáng)行灌輸式的宣傳肯定不如主動(dòng)參與式的宣傳有效。稅收立法草案公開征求意見的過程是一個(gè)最好的全民普及稅法宣傳的過程，誰(shuí)要提意見自然會(huì)去研究學(xué)習(xí)稅法知識(shí)，這比法律頒布后再來搞填鴨式的學(xué)習(xí)講座效果要好得多。公眾的參與還會(huì)強(qiáng)化參與者遵循法律的內(nèi)心動(dòng)力，使法律具有更堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)。

　　我們的法律這幾年經(jīng)常變，反復(fù)修訂。有的是因?yàn)榭陀^形勢(shì)變化較大，有的是因?yàn)榍罢靶圆粔颉⒙┒慈毕荻?。公開立法讓更多人參與立法，不光那么多法律機(jī)構(gòu)、法律院校、法學(xué)研究者能以其智慧從各方面彌補(bǔ)立法者的不足，更因?yàn)楸姸嗉{稅人作為納稅主體最清楚法律的漏洞在哪里，“我們是很多法律的最直接使用者，我們最清楚法律這個(gè)公共產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷在哪里，要修改它完善它，最好的方法就是讓我們自己直接參與”。我國(guó)人大通過的法律80%是由政府行政部門主導(dǎo)起草、修訂的，這就是已引起廣泛爭(zhēng)議的“部門立法”現(xiàn)象。主導(dǎo)立法的部門通常是行使該法監(jiān)管權(quán)力的部門，所立的法往往為監(jiān)管部門設(shè)立了過多的管制權(quán)力，約束機(jī)制卻很弱；對(duì)被監(jiān)管對(duì)象，則規(guī)定了太多的義務(wù)，權(quán)利和利益規(guī)定不足。稅法也如此。這使得社會(huì)成員認(rèn)為課稅是國(guó)家的需要而非自身的需要，難以認(rèn)同。對(duì)稅法的實(shí)施更多地采取不合作乃至敵視的態(tài)度，加大了執(zhí)法的難度和成本。為此，在立法中直面社會(huì)，通過開放、公開和聽證等程序機(jī)制的建立，使社會(huì)成員參與稅法立法草案的討論，避免行政參與過強(qiáng)、社會(huì)成員參與過弱的現(xiàn)象，將各種利益沖突和矛盾碰撞消弭于充分的對(duì)話和意見的交流中，從而使法律更加公正，更能被各利益主體所認(rèn)同所接受，將大大提高法律社會(huì)化的進(jìn)度。

　　公開立法、民主立法的真正意義在于民主實(shí)質(zhì)。當(dāng)今世界，立法應(yīng)通過民主方式進(jìn)行已是一種共識(shí)，民主立法已被視為人民主權(quán)的一個(gè)題中應(yīng)有之義。很多國(guó)家在修改稅法時(shí)，都會(huì)公開征求民眾意見。1995年我去日本時(shí)，日本正為銷售稅稅率要不要調(diào)整、調(diào)高多少開展全國(guó)性的大討論，電視、報(bào)紙上鋪天蓋地的都是各方的爭(zhēng)辯意見。一年多后，國(guó)會(huì)才最后決定將稅率提高2個(gè)百分點(diǎn)。另一次在歐洲一個(gè)國(guó)家，我聽說，政府總理在全民討論一項(xiàng)稅法時(shí)，在街上與一幫小學(xué)生對(duì)話。有人可能會(huì)說這是作秀，但我寧愿相信這位總理是真誠(chéng)的，小學(xué)生不也該了解稅法嗎？我們不也說“稅收宣傳要從小學(xué)生抓起”嗎？我們還一直在要求推進(jìn)社會(huì)主義的民主政治，而民主是一種制度安排，是一種程序，對(duì)我們來說，可能更需要這樣的民主的制度安排、程序和形式。

　　對(duì)于搞立法公開，官方有自身的擔(dān)憂，但畢竟立法公開是個(gè)趨勢(shì)，而本輪稅改是推行公開立法的最好時(shí)機(jī)。因?yàn)檫@次稅改實(shí)際上是我國(guó)一次大規(guī)模的減稅行為，農(nóng)業(yè)稅取消，固定資產(chǎn)投資可以抵扣的增值稅轉(zhuǎn)型，降稅率、寬扣除的企業(yè)所得稅合并，提高起征點(diǎn)的個(gè)人所得稅調(diào)整，等等。這樣利好的稅改方案肯定會(huì)獲得大多數(shù)人的高聲叫好，這種情為民所系的好事，政府不乘機(jī)大肆宣傳一番不可惜了嗎？

　　公開立法、民主立法的“門”，其實(shí)在我國(guó)已微微打開。2001年修改《婚姻法》時(shí)法律草案在媒體上全文公布，廣泛征求社會(huì)意見。2004年9月，北京市人大常委會(huì)就《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》舉行立法聽證會(huì)。這兩次公開立法嘗試，通過的新法規(guī)都吸納了公眾的意見。

　　什么時(shí)候稅收立法也能打開門縫，讓我們進(jìn)去對(duì)稅法草案說幾句呢？