逐步構(gòu)建省以下分稅分級財政體制

　　以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制在我國的推行，從1994年以來已逾10年。在取得積極成效的同時，也顯露和積累了一些問題。我的基本看法是，在漸進(jìn)的改革中，采取種種過渡措施，以“分類指導(dǎo)”方式逐步完成省以下分稅分級財政體制的構(gòu)建，是一種必然選擇。

　　省以下分稅制沒有實質(zhì)性進(jìn)展

　　對于1994年分稅制改革的大方向和基本制度成果，必須肯定和維護(hù)。當(dāng)時，在中央與省代表的“地方”之間先搭成分稅制框架，逐步解決省以下如何理順體制、貫徹分稅制的問題，是正確的大方向之下合乎實際的過渡安排。

　　但實際情況是，1994年以后，省以下體制在分稅制方向上卻幾乎沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展。過渡措施中的一些負(fù)面因素在積累和放大，各種制約因素迫使中央與地方在稅種劃分總體框架上，“共享稅”越搞越多。在地方的四個層級之間，則實際搞成了一地一策、各不相同、五花八門、復(fù)雜易變的共享和分成，越靠近基層，越傾向于采用討價還價的各種包干制和分成制。

　　對現(xiàn)在基層困局的剖析

　　現(xiàn)在基層的困局是：過渡不順、矛盾積累，引致縣鄉(xiāng)財政困難凸顯；地方四級財政框架，與分稅制在省以下的貫徹落實之間存在不相容性。

　　1994年財稅配套改革之后，由于省以下體制的過渡不順利，過渡狀態(tài)中原有矛盾與新的矛盾交織、積累，導(dǎo)致財權(quán)的重心上移，而事權(quán)的重心下移。在綜合國力不斷上升、全國財政收入強(qiáng)勁增長，地方財政總收入也不斷提高的情況下，中央和地方層級高端（省、市）在全部財力中所占比重上升，而縣鄉(xiāng)財政困難卻凸顯出來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為強(qiáng)烈。

　　本來，使各級政府增強(qiáng)事權(quán)并與財權(quán)呼應(yīng)匹配，通過自上而下的轉(zhuǎn)移支付，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)大體達(dá)到事權(quán)與可用財力的一致，正是分稅制財政體制的精神實質(zhì)和優(yōu)點(diǎn)所在，為什么在現(xiàn)實生活中卻沒能體現(xiàn)出來呢？我認(rèn)為，這是由于省以下還一直沒有真正實行分稅制，所以“事權(quán)重心下移，財權(quán)重心上移”。

　　尋求對癥下藥的思路

　　積極推行“扁平化”改革試驗，進(jìn)而為分稅制在省以下的貫徹創(chuàng)造配套條件，應(yīng)該是對癥下藥。

　　現(xiàn)在的很多地方正在積極試驗著“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的管理措施?；緦?dǎo)向是力求實現(xiàn)省以下財政層級的減少及扁平化，其內(nèi)在邏輯是進(jìn)而實現(xiàn)政府層級的減少和扁平化。改革中，市、縣行政不同級而財政同級，不會發(fā)生實質(zhì)性的法律障礙：“鄉(xiāng)財縣管”后何時考慮變鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣級政府派出機(jī)構(gòu)，也可與法律的修訂配套聯(lián)動。如果在“地市級”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”這兩層級的財政改革上“修成正果”，則有望進(jìn)一步推進(jìn)到貫徹中央提出的“減少行政層級”的要求，實現(xiàn)中央、省、市縣三級架構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織變?yōu)榭h級機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)；地級能不設(shè)的不設(shè)，如需設(shè)立則作為省級政府的派出機(jī)構(gòu)。這可以使省以下的分稅制，由原來五級架構(gòu)下的“無解”變?yōu)槿壖軜?gòu)下的柳暗花明、豁然開朗。如果再配之以中央、省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的加強(qiáng)和完善，必將有效地、決定性地緩解基層財政困難，形成有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入長治久安的機(jī)制。

　　另外是如何把握分類指導(dǎo)，做到因地制宜，在合理區(qū)別對待之中，逐漸走向總體的規(guī)范化制度安排。

　　我國各地情況千差萬別，“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革都不宜一刀切地簡單硬性推行，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)因地制宜、分類指導(dǎo)。管理半徑過大的省份，省管縣需要有更多的行政區(qū)劃變革配套因素；發(fā)達(dá)地區(qū)工商業(yè)已很繁榮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前不宜照搬“鄉(xiāng)財縣管”的辦法；邊遠(yuǎn)、地廣人稀區(qū)域的體制問題，有待專門研究而必須與內(nèi)地區(qū)別對待等等。但所有這些分類指導(dǎo)、區(qū)別對待，是不宜歸之于“縱向分兩段、橫向分兩塊”的思路的。

　　從縱向講，省以下體制的方向不應(yīng)是“不宜提倡都搞分稅制”，而應(yīng)是創(chuàng)造條件在配套改革、制度創(chuàng)新中力求逐步脫離10余年來實際上滯留于非分稅制的困局，爭取實質(zhì)性的貫徹分稅制。其要點(diǎn)除了推進(jìn)“扁平化”改革之外，還包括逐漸構(gòu)建各級、特別是市縣級的稅基，使各級政府都能在合理事權(quán)定位上依托制度安排取得相對而言大宗、穩(wěn)定的收入來源。

　　從橫向說，如以“發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)”，或“農(nóng)村依賴型縣鄉(xiāng)和非農(nóng)業(yè)依賴型縣鄉(xiāng)”為劃分，選擇性地走分稅制與非分稅制的不同路徑，既不符合培育統(tǒng)一市場要求和十六屆三中全會“創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一”的取向，也很難具備實際工作中合理的可操作性。

　　從橫向與縱向的協(xié)調(diào)來說，最重要的是積極發(fā)展和強(qiáng)化自上而下的“因素法”轉(zhuǎn)移支付，同時也包括發(fā)展適當(dāng)?shù)摹皺M向轉(zhuǎn)移支付”。在我國這早已經(jīng)以“對口支援”等方式存在，可動態(tài)地調(diào)控地區(qū)間差距，扶助欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

　　總之，因地制宜、分類指導(dǎo)主要是指處理好漸進(jìn)改革中的過渡問題，是分稅制推進(jìn)中的“策略”和操作層面的要領(lǐng)。而從基本框架和戰(zhàn)略大方向?qū)用鎭碚f，要首先把握好市場經(jīng)濟(jì)新體制所要求的總體目標(biāo)模式，使策略的掌握服從于、服務(wù)于戰(zhàn)略取向，逐步打造合理、規(guī)范、穩(wěn)定、長效、內(nèi)部貫通的制度安排，逐步接近社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的長遠(yuǎn)目標(biāo)。