我國社會保障籌資方式及費(fèi)改稅研究

　　一、我國社會保障制度改革的目標(biāo)是建立和健全獨(dú)立于企業(yè)之外、社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合、資金來源多渠道、管理和服務(wù)社會化的社會保障體系。九十年代以來，我國逐步建立了以“三條保障線”、“兩個確保”為主要內(nèi)容的社會保障體系框架，為我國成功克服通貨膨脹困擾，抵御亞洲金融危機(jī)沖擊， 實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有企業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)軟著陸，起到了很好的“穩(wěn)定器”和“減震閥”作用。但是，我國目前的社會保障體系還不盡完善，突出表現(xiàn)在基金收繳難，征收力度小，來源不穩(wěn)定，遠(yuǎn)不能適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制特別是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。

　　完善社會保障體系，關(guān)鍵是要有一個穩(wěn)定、可靠的資金籌措機(jī)制。我國從1986年起，開始建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和失業(yè)保險制度，對養(yǎng)老保險基金和失業(yè)保險基金實(shí)行社會統(tǒng)籌，資金籌措采取統(tǒng)籌繳費(fèi)形式，即以企業(yè)在職職工的工資總額為繳費(fèi)依據(jù)，由企業(yè)和職工分別按規(guī)定的比例繳納，基金的征收、管理和支付都由勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)，這種方式打破了長期以來實(shí)行的“企業(yè)保障”的歷史，向社會化管理邁出了重要一步。但是也存在一些突出問題和矛盾：一是籌資機(jī)制不健全。企業(yè)基本上實(shí)行差額征繳，征繳情況難以考核，繳多繳少難以掌握，再加上隨意減免、協(xié)議繳費(fèi)等不規(guī)范手段的存在，使逃費(fèi)、避費(fèi)行為屢禁不止，資金來源不穩(wěn)定，收繳率很低，大量應(yīng)收資金收不上來。1999年，全國企業(yè)欠繳社會保險金388億元，個別地區(qū)收繳率僅為72 %，這還是按差額繳撥統(tǒng)計(jì)的。二是管理操作不規(guī)范。由于采取差額征繳，需要上繳的企業(yè)只將差額部分繳給社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，需要彌補(bǔ)的企業(yè)按照差額部分由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)，客觀上強(qiáng)化了養(yǎng)老保險由企業(yè)實(shí)行封閉運(yùn)行、自我保險的舊體制，經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)隨意擴(kuò)大支付范圍，增加支出項(xiàng)目，提高待遇標(biāo)準(zhǔn)；而效益差的企業(yè)則大量拖欠職工養(yǎng)老金，并致使企業(yè)繳費(fèi)意識淡薄，有的甚至擠占、挪用養(yǎng)老金。1998年勞動保障部對全國養(yǎng)老保險基金和失業(yè)保險基金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，查出違紀(jì)金額 174億元。三是社會保障覆蓋面窄。目前參加社會保險的企業(yè)以國有企業(yè)和部分集體企業(yè)為主，而一些效益好、負(fù)擔(dān)輕的集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營企業(yè)和個體工商戶沒有參加，這一方面說明一些企業(yè)參保意識不強(qiáng)、現(xiàn)行法律不夠嚴(yán)格，但另一方面也說明社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏掌握外商投資企業(yè)、私營企業(yè)和個體工商戶基本情況的手段和條件。1998年底，全國參加基本養(yǎng)老保險的職工僅占全部職工的73%，參加失業(yè)保險的職工占56%.四是造成社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)職能錯位。社會保障制度改革的重要目標(biāo)之一就是要提高管理和服務(wù)的社會化水平，使企業(yè)不再承擔(dān)應(yīng)由社會承擔(dān)的事務(wù)性工作，保證企業(yè)集中精力從事生產(chǎn)經(jīng)營。由于社會保險基金的收、支等項(xiàng)工作均由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，使社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將其工作重心放在基金收繳上，影響了社會保險管理和服務(wù)社會化工作的深入開展，出現(xiàn)了“只管錢，不管事”的現(xiàn)象，而企業(yè)離退休人員待遇的審核、養(yǎng)老金的發(fā)放等工作仍要企業(yè)承擔(dān)。五是制度設(shè)計(jì)不合理?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險實(shí)行統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合，統(tǒng)籌賬戶用于當(dāng)期發(fā)放，個人賬戶用于積累。個人賬戶由職工個人繳費(fèi)和統(tǒng)籌賬戶劃入一部分組成。但由于大多數(shù)地區(qū)養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌部分入不敷出，不得不動用個人賬戶資金，用于當(dāng)期發(fā)放，致使個人賬戶成了空帳。即使收支略有結(jié)余的地區(qū)，個人賬戶資金也不完整。這種狀況不僅為以后老齡化到來時的支付帶來很大壓力，也會引起個人賬戶的本金、利息等債務(wù)糾紛。

　　二、由于存在上述問題，財(cái)政部、勞動部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局于1998年初聯(lián)合下發(fā)了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實(shí)行收支兩條線管理暫行規(guī)定》，提出基本養(yǎng)老保險費(fèi)可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)代征，1999年初，國務(wù)院第259號令頒布了《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》，明確規(guī)定社會保險費(fèi)可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。其實(shí)，在此之前，全國已有湖北省武漢市、遼寧省盤錦市等少數(shù)地方實(shí)行地稅部門代征，1998年后，全國陸續(xù)有云南、安徽、重慶、浙江等19個省市實(shí)行稅務(wù)部門征收社會保險費(fèi)。從近兩年來的工作實(shí)踐表明，地稅部門征收社會保險費(fèi)確實(shí)帶來了一些積極的變化：

　　（一）征繳和管理效率明顯提高。地稅部門作為專門的征收部門，有一支訓(xùn)練有素專業(yè)化程度較高的稅務(wù)干部隊(duì)伍，有較為完備的征收設(shè)施，有一套較為成熟有效的征收機(jī)制，可以最大限度地避免企業(yè)欠繳、漏繳、少繳的現(xiàn)象，切實(shí)提高征繳率，浙江、廣東、安徽等省這兩年實(shí)行地稅征收后征繳率一直保持在 95%左右；地稅部門介入后，可以從體制上保證社會保險費(fèi)由“差額”繳撥轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭~”繳撥，杜絕“協(xié)議繳費(fèi)”等不規(guī)范行為，為企業(yè)職工的保險金按時、足額發(fā)放創(chuàng)造了制度條件；此外，地稅部門征收社會保險費(fèi)，徹底實(shí)現(xiàn)了社會保險費(fèi)收、支分開運(yùn)行，做到了“地稅征收、財(cái)政監(jiān)管、社保發(fā)放”，形成了各自職責(zé)明確而又相互協(xié)作、相互監(jiān)督、相互制約的管理機(jī)制，從而建立起真正意義上的收支兩條線管理體制。

　?。ǘ┥鐣ｋU覆蓋面明顯擴(kuò)大。地稅部門在長期的稅收工作中，對企業(yè)的情況較為熟悉，特別是對重點(diǎn)擴(kuò)面的集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營企業(yè)和個體工商戶有較全面的了解，掌握其財(cái)務(wù)收支狀況，這就為擴(kuò)面征繳工作打下了良好的基礎(chǔ)。同時地稅部門可以運(yùn)用稅收征管辦法，采取強(qiáng)制手段督促其按時、足額繳納社會保險費(fèi)。安徽省1999年底全省參加養(yǎng)老保險人數(shù)達(dá)到322萬，覆蓋面為86 %，參加失業(yè)保險340萬，覆蓋面為81%，比接手前提高近20個百分點(diǎn)。

　?。ㄈ┙档土苏魇粘杀?。由于地稅部門征收社會保險費(fèi)不需要專門的機(jī)構(gòu)和人員，僅是工作量有所加大，并且能夠?qū)⑸鐣ｋU費(fèi)視同稅收，在征收時按照稅收征管模式進(jìn)行申報和開票，使得征收成本明顯降低。以安徽省為例，地稅部門征收社會保險費(fèi)的直接成本主要是票據(jù)、軟件開發(fā)、管理系統(tǒng)損耗及必要的人員補(bǔ)貼，1999年全省征收成本大約在1000萬元左右。而過去社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來源是從當(dāng)年征收的基金中按3%的比例提取管理費(fèi)，按此測算1999年就可提取管理費(fèi)6000萬元。很顯然，征收成本明顯下降。何況地稅部門征收社會保險費(fèi)要納入財(cái)政專戶管理，這就基本杜絕了基金被擠占、挪用的可能，由此節(jié)約的資金會更大，這無疑對社會保險費(fèi)的安全完整是大有好處的。

　?。ㄋ模榻⑸鐣Ｕ项A(yù)算、開征社會保障稅積累了經(jīng)驗(yàn)，打下了基礎(chǔ)。地稅部門征收社會保險費(fèi)比照稅收管理模式，采取稅收管理辦法，使得社會保險費(fèi)的征收流程與稅款征收流程相一致。這樣不僅推動了社會保險費(fèi)征繳工作，也為建立社會保障預(yù)算、開征社會保障稅打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　當(dāng)然，對地稅部門而言，征收社會保險費(fèi)也面臨不少問題，主要是：

　?。ㄒ唬┧枷胝J(rèn)識不到位。一些部門和單位對地稅部門征收社會保險費(fèi)的意義認(rèn)識模糊，錯誤認(rèn)為這是地稅部門的份外事情，是攬來的活，仍然停留在 “代征”的概念上，在工作中不配合，不協(xié)作，有時甚至故意制造一些障礙；一些地稅機(jī)關(guān)對征收社會保險費(fèi)工作的認(rèn)識也不到位，認(rèn)為征費(fèi)不是本職工作，在征稅和征費(fèi)資金調(diào)配發(fā)生矛盾時，往往考慮完成稅收任務(wù)的多；少數(shù)繳費(fèi)單位繳費(fèi)意識不高，認(rèn)為在稅收上不敢馬虎，但在繳費(fèi)上就可以與稅務(wù)部門討價還價，特別是一些繳費(fèi)多而發(fā)放養(yǎng)老金少的企業(yè)，不愿繳費(fèi)，拖欠嚴(yán)重，少數(shù)企業(yè)以少報職工人數(shù)、工資總額等辦法逃避繳費(fèi)義務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省1999年欠費(fèi)總額達(dá)14.5 億元，企業(yè)少報繳費(fèi)工資基數(shù)13億元，漏繳養(yǎng)老金2.6億元。

　?。ǘ┤狈Ρ匾膹?qiáng)制性手段。國務(wù)院《社會保險費(fèi)征繳條例》將企業(yè)登記、申報等處罰權(quán)都劃歸勞動部門，而沒有賦予地稅部門相應(yīng)的權(quán)力，嚴(yán)重影響征收工作的開展。安徽省政府辦公廳曾以文件形式明確稅務(wù)部門征收基金可以比照《稅收征管法》實(shí)施處罰，但這個文件的法律效力不強(qiáng)。新的《稅收征管法》對地稅部門在征收社會保險費(fèi)時，遇到拒繳、少繳或拖欠基金的，也沒有規(guī)定可以比照稅收采取扣款、罰款和保全等強(qiáng)制性手段。

　?。ㄈ┑囟惒块T在整個征收過程中處于比較被動的地位。現(xiàn)行社會保險基金征收的環(huán)節(jié)較多，企業(yè)的參費(fèi)登記要到社保部門辦理，繳費(fèi)基數(shù)由社保部門核定，繳費(fèi)計(jì)劃由社保部門預(yù)編報財(cái)政部門審核后由地稅部門執(zhí)行，繳費(fèi)檢查主要由勞動部門負(fù)責(zé)，地稅部門只是接受社保部門提供的繳費(fèi)基數(shù)進(jìn)行征收，僅承擔(dān)征收全過程中的一部分工作，沒有政策的管理權(quán)和解釋權(quán)，工作十分被動，稅務(wù)部門很難象稅收那樣，從稅務(wù)登記到申報征收到稅務(wù)稽查以及行政復(fù)議等對繳費(fèi)單位進(jìn)行全方位管理，如對繳費(fèi)工資基數(shù)的核定，對參保人員的確定等，所以完成征繳任務(wù)的主動權(quán)不完全取決于稅務(wù)部門。

　?。ㄋ模┙y(tǒng)計(jì)口徑不一致，對完成征繳率的目標(biāo)影響較大。地稅部門在進(jìn)行社會保險費(fèi)征繳統(tǒng)計(jì)分析時，是比照稅收口徑處理的，即把當(dāng)期清欠的社會保險費(fèi)一并統(tǒng)計(jì)到征繳率里面，但是勞動和社保部門則不承認(rèn)這么做，他們總是用當(dāng)期征繳數(shù)與應(yīng)繳數(shù)相比較，這就產(chǎn)生了分歧，導(dǎo)致每年地稅部門和勞動部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都不一致。但是如果按照勞動部門的統(tǒng)計(jì)口徑，完成90%以上的征繳率目標(biāo)又很困難，原因一是當(dāng)期社會保險費(fèi)很難足額征收。以養(yǎng)老保險費(fèi)為例，目前社保部門提供的應(yīng)征數(shù)中，企業(yè)正常申報繳納的保險費(fèi)大約僅占當(dāng)月應(yīng)征數(shù)70%；因企業(yè)困難、資金緊張不能按時繳納的約占18%；因企業(yè)停產(chǎn)、倒閉、破產(chǎn)而無法繳納的約占12%，當(dāng)期的保險費(fèi)無法全額征收上來。二是清欠難度越來越大。仍以養(yǎng)老保險費(fèi)為例，安徽省地稅部門接收征收工作以來，征集率雖逐月提高，但主要是靠清理以前年度的欠費(fèi)，如果剔除清欠因素，征繳率只有80%左右。尚余的欠費(fèi)，主要發(fā)生在那些已經(jīng)破立、停產(chǎn)或特困企業(yè)，基本屬于死欠，難以清理入庫。

　?。ㄎ澹┥鐣ｋU費(fèi)統(tǒng)籌層次仍然比較低。從全國來看，大多數(shù)省市社會保險統(tǒng)籌是以縣、市為單位，統(tǒng)籌層次較低，較低的統(tǒng)籌層次實(shí)際上限制了勞動力跨地區(qū)的流動，雖然目前國家規(guī)定職工跨統(tǒng)籌范圍調(diào)動時可以轉(zhuǎn)移個人帳戶，但由于個人帳戶是“空帳”運(yùn)行，所以職工調(diào)動時個人帳戶上實(shí)際上無錢可轉(zhuǎn)，如果不能轉(zhuǎn)出，今后他退休領(lǐng)取的保險金就會減少，職工的社會保障利益就會受到損失，這對個體工商戶、“三資”企業(yè)和私營企業(yè)的參保積極性也會產(chǎn)生不好的影響。

　　三、我們認(rèn)為，在深化社會保障制度改革過程中，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行社會保障籌資方式進(jìn)行改革，改費(fèi)為稅。

　　其實(shí)，叫“費(fèi)”和叫“稅”不光是名稱的改變，本質(zhì)上也有區(qū)別。征“費(fèi)”屬于行政手段，征“稅”則是法律手段。從國際上看，目前社會保障籌資方式就有“稅”、“捐”、“繳款”以及“公積金”等多種名稱叫法，但大多數(shù)國家都叫“稅”。因此，我們認(rèn)為，作為由稅務(wù)部門征收、納入政府財(cái)政預(yù)算管理、用于公共產(chǎn)品支出的收入，叫“稅”更為合法、科學(xué)、規(guī)范和合理。

　　實(shí)行社會保障費(fèi)改稅，有利于理順分配關(guān)系，規(guī)范政府分配手段。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會保障職能都是由政府承擔(dān)的，這就要求政府要從國民收入分配中拿出一部分資金用于社會保障支出，而財(cái)政是以政府為主體的分配活動，理應(yīng)承擔(dān)起籌集社會保障資金的責(zé)任；在財(cái)政籌集收入的分配手段中，最規(guī)范、最有效、最具代表性的手段就是稅收。因此，通過社會保障稅籌集社保資金是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是從制度上理順我國當(dāng)前過多過濫的收費(fèi)沖擊國民收入分配秩序的現(xiàn)象。

　　實(shí)行社會保障費(fèi)改稅，也有利于進(jìn)一步完善我國現(xiàn)行稅制。我國現(xiàn)行稅制是1994年起實(shí)施的，這套稅制是在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期出臺的，是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)過熱的產(chǎn)物，實(shí)行的是以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的稅制，實(shí)踐中，所得稅的主體地位并不顯著，更不鞏固，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，需要繼續(xù)對我國現(xiàn)行稅制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性、整體性改革，其中一條很重要的方面就是要提高所得稅的主體地位，強(qiáng)化所得稅的功能作用。開征社會保障稅正是符合了這一改革的方向，可以提高所得稅在稅制體系中的地位，有利于我國稅制向所得稅為主體的稅制模式轉(zhuǎn)變；社會保障稅的累退性特征可以起到“蓄水池”的作用，有利于維持社會總需求的基本平衡，燙平經(jīng)濟(jì)波動的周期性影響。

　　應(yīng)當(dāng)看到，我國實(shí)行社會保障籌資方式由費(fèi)改稅的時機(jī)基本成熟。近兩年來，部分省、市征收社會保險費(fèi)的實(shí)踐表明，各地基本上是按照稅收征管的模式征收社會保險費(fèi)的，從繳費(fèi)登記、票據(jù)管理到征收流程都完全與稅收一樣；國際上130多個國家都是通過社會保障稅形式籌集社會保障資金，很多國家已成為頭號稅種，這些國家即使在社會保障制度出現(xiàn)問題時，也從未考慮過要放棄社會保障稅，而是考慮如何去改進(jìn)和完善稅收這種籌資方式，這些經(jīng)驗(yàn)對我們應(yīng)有啟發(fā)，值得借鑒；隨著我國加入WTO，人員的國際流動將更為頻繁，社會保障制度也要更多地考慮與國際接軌，從征收方式、保障待遇以及稅收協(xié)定都要考慮社會保障因素。這些都要求我國應(yīng)該盡快改革社會保障籌資方式，開征社會保障稅。

　　四、我們設(shè)想，實(shí)行社會保障籌資方式由費(fèi)改稅后的稅制基本框架是：

　?。ㄒ唬U(kuò)大納稅義務(wù)人范圍。我國現(xiàn)行社會保障的覆蓋范圍主要包括國有企業(yè)、集體企業(yè)職工，而一部分城鎮(zhèn)集體企業(yè)、部分外商投資企業(yè)、大部分私營企業(yè)和個體工商戶的職工都未納入保障范圍，導(dǎo)致不同所有制企業(yè)負(fù)擔(dān)不公平和職工待遇不平等。應(yīng)當(dāng)知道，社會保障是政府在承諾范圍內(nèi)承擔(dān)最后責(zé)任的基本保險，是一種法定的強(qiáng)制保險，它應(yīng)遵循“大數(shù)法則”，即參加保險的人數(shù)越多，互濟(jì)功能就越大，抗御風(fēng)險的能力就越強(qiáng)。因此，我們主張，開征社會保障稅，納稅義務(wù)人應(yīng)包括所有城鎮(zhèn)企業(yè)、單位和個體工商戶，使社會保障覆蓋城鎮(zhèn)全體勞動者。這里面的一個難點(diǎn)是要不要把機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工包括在社會保障稅的納稅義務(wù)人范圍，從理論上說，對機(jī)關(guān)和由財(cái)政供給的事業(yè)單位征稅實(shí)際上是對財(cái)政的行政事業(yè)性支出征稅，似乎沒有實(shí)質(zhì)性意義，國外大多數(shù)國家對公務(wù)員都實(shí)行一套相對獨(dú)立的社會保險制度，資金由財(cái)政直接撥款，日常管理也由財(cái)政直接負(fù)責(zé)，美國則對公務(wù)員同樣征收社會保障稅。我國目前的公務(wù)員運(yùn)作制度還不規(guī)范，機(jī)關(guān)和實(shí)行財(cái)政全額補(bǔ)助的事業(yè)單位的工作人員的養(yǎng)老、醫(yī)療基本上是由國家包下來的，從市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢看，我國的公務(wù)員制度還要進(jìn)行改革并逐步與國際接軌，進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍不等于進(jìn)了保險箱，同樣存在下崗、失業(yè)等情況，因此，從完善我國社會保障制度的高度來講，應(yīng)當(dāng)保持這套制度的規(guī)范性、統(tǒng)一性和公平性，也就應(yīng)該要把機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其職工納入社會保障稅的納稅人范圍，稅款由財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)中列支。

　?。ǘ┮?guī)范、明確和統(tǒng)一稅基。社會保障稅具有累退性和有償性的特點(diǎn)，高收入者負(fù)擔(dān)的社會保障稅占其收入的比例實(shí)際上要低于低收入者。我國現(xiàn)行社會保險費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)是一定時期內(nèi)直接支付給本單位全部職工的勞動報酬總額，包括基本工資、獎金、津貼和補(bǔ)貼。個人繳費(fèi)工資標(biāo)準(zhǔn)超過當(dāng)?shù)芈毠て骄べY300%以上的部分不繳費(fèi)，達(dá)不到職工平均工資60%的按60%繳納，國際上征收社保稅的國家大多數(shù)也是有限額規(guī)定的，建議在開征社會保障稅時，保留現(xiàn)行的費(fèi)基上下限的規(guī)定，但對少數(shù)單位將各種補(bǔ)貼、津貼等工資性收入游離于基本工資之外進(jìn)而逃跑繳費(fèi)的做法要予以整治，以便規(guī)范和統(tǒng)一社保稅稅基。但對個體工商戶的稅基確定要考慮其特殊性，由于個體工商戶沒有明確的工資所得，根據(jù)專稅專用的原則，可以確定一定的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，按其營業(yè)額進(jìn)行定額征收。

　　（三）稅目與基本保障項(xiàng)目相適應(yīng)。稅目設(shè)置應(yīng)與社會保障的項(xiàng)目相對應(yīng)。保障項(xiàng)目多與少取決于一個國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會福利政策目標(biāo)。國外發(fā)達(dá)國家社會保障的項(xiàng)目較多，涉及到養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、意外、老年殘疾死亡、家屬、兒童養(yǎng)育、自營者等保障領(lǐng)域，其中最基本的有養(yǎng)老保險、健康保險和失業(yè)及不具備或喪失勞動能力保險三種。我國是發(fā)展中國家，生產(chǎn)力水平不高，社會保障的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)必須與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)。因此，開征的社會保障稅應(yīng)設(shè)定養(yǎng)老、健康和失業(yè)三個基本保險稅目，統(tǒng)一稅基，分別征收，以后根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件的變化再增加工傷、生育等稅目，以便適應(yīng)社會保障水平不斷提高的需要。

　?。ㄋ模?shí)行統(tǒng)一的比例稅率。稅率選擇在國際上也有多種做法，許多國家采取比例稅率，如美國、英國、加拿大，但也有的國家采取超額累進(jìn)稅率，如芬蘭，還有的國家采用累退稅率，如埃及，在稅率的具體規(guī)定上，各國也不相同，一般都是全國統(tǒng)一稅率，但有的采用行業(yè)差別稅率，如比利時，有的采用地區(qū)差別稅率，如挪威。從簡化稅制和統(tǒng)一稅政的要求出發(fā)，我們建議，我國開征的社會保障稅實(shí)行全國統(tǒng)一的比例稅率，具體比例確定在多少為宜，我們認(rèn)為，社會保障稅的稅負(fù)水平，應(yīng)充分考慮到我國現(xiàn)階段的基本國情，我國在今后相當(dāng)長時期仍然處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平較低，企業(yè)和個人的繳費(fèi)能力有限。因此，要借鑒和汲取國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，合理確定社會基本保障稅的負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)太低，難以維持基本生活；標(biāo)準(zhǔn)太高，各方面承受不起，也會影響國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競爭力。因此，社會保障稅的稅收負(fù)擔(dān)必須確定在合理的范圍內(nèi)，保持適度適中的水平。從經(jīng)驗(yàn)上講，我國目前正在實(shí)施的基本養(yǎng)老保險費(fèi)繳費(fèi)率為不超過工資總額的28%，基本醫(yī)療保險費(fèi)的繳費(fèi)率為8%，失業(yè)保險費(fèi)的繳費(fèi)率為3%，三項(xiàng)加在一起是39%，導(dǎo)致企業(yè)人力成本過高，很多企業(yè)難以承受，開征社會保障稅時必須要把目前過高的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)降下來，降低的重點(diǎn)應(yīng)放在養(yǎng)老保險費(fèi)的負(fù)擔(dān)上，財(cái)政部社保司曾在1998年研究社會保障稅率時提過一個方案，即假定城鎮(zhèn)統(tǒng)籌覆蓋面為100%，征繳率為95%，養(yǎng)老保險替代率1998年為80%，35年后降為58.5%，在部分積累模式下，從現(xiàn)在開始到2042年可一直采用24.4%，此后，人口老齡高峰期已過，稅率可降到24%以下，財(cái)政部這個方案里是把老職工養(yǎng)老金負(fù)債部分仍涵蓋在社會統(tǒng)籌稅款里面，如果對這一塊另辟資金渠道，則稅率還可以降低4個百分點(diǎn)左右，醫(yī)療保險費(fèi)率基本上是經(jīng)驗(yàn)測算的數(shù)據(jù)，若扣除女工生育、工傷保險等項(xiàng)目可再降1-2個百分點(diǎn)，據(jù)此測算，改革后的社會保障稅綜合稅率可在現(xiàn)行三項(xiàng)基金總體負(fù)擔(dān)率基礎(chǔ)上再降低10個百分點(diǎn)，確定在30%以內(nèi)，這樣也跟世界上大多數(shù)國家的社會保障稅綜合負(fù)擔(dān)水平相接近。

　?。ㄎ澹⑸鐣Ｕ隙悇潪榈胤蕉惙N，由地稅部門征收。目前，我國社會保障層次過低，制約了社會保障制度作用的發(fā)揮。應(yīng)盡快提高我國社會保障統(tǒng)籌層次，在改為社會保障稅后，保障層次以省級為宜，但也不宜實(shí)行全國統(tǒng)籌。因?yàn)槿匀痪窒抻诳h、市統(tǒng)籌，難以發(fā)揮社會保障的互助共濟(jì)作用，而我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡將長期存在，居民收入水平和生活水平的差別也將長期存在，這又決定了我國社會保障還不能夠?qū)嵭腥珖y(tǒng)籌。因此，在開征社會保障稅后，宜實(shí)行省級統(tǒng)籌，并將其列為地方稅種，由地稅部門征收。

　　五、實(shí)行社會保障費(fèi)改稅只是完善社會保障資金籌措機(jī)制的一個重要環(huán)節(jié)，還需要其他相關(guān)的配套措施的改革與完善。主要包括：

　?。ㄒ唬┙y(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的改革問題。我國現(xiàn)行社會保障基金是采取統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的模式，與國際上通行的做法有著很大的不同。這套制度設(shè)計(jì)的初衷是通過個人賬戶的儲蓄功能以及個人繳費(fèi)與未來收益掛鉤的辦法，將社會保險籌資模式從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向基金積累制，以便調(diào)動個人參加社會保險的積極性，應(yīng)付人員日益老齡化趨勢。如果實(shí)行費(fèi)改稅，就會帶來一個問題，即如何處理社會統(tǒng)籌和個人賬戶之間的關(guān)系。我們認(rèn)為，社會保險的目的是共濟(jì)性，屬于公共物品，個人賬戶的目的則是自我保障性，屬于私有物品，不應(yīng)納入社會保險范疇。事實(shí)上，由于現(xiàn)行很多地區(qū)統(tǒng)籌基金不足以支付日益增長的社保支出，而統(tǒng)籌基金和個人賬戶都是由社保部門一家負(fù)責(zé)管理的，這就為社保部門在統(tǒng)籌基金不足以支付的情況下動用個人賬戶資金提供了制度條件，使現(xiàn)實(shí)的個人賬戶實(shí)質(zhì)上成為空賬運(yùn)行。因此，在實(shí)行社會保險費(fèi)改稅后，應(yīng)將個人賬戶部分隔離出來，改為強(qiáng)制性補(bǔ)充性社會保險，由稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅的同時負(fù)責(zé)代征，由社保部門記賬，由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。但對過去形成的空賬部分應(yīng)通過多渠道籌措的資金逐步做實(shí)。這樣做不僅可以保留現(xiàn)行社會保障制度的合理成分，也有利于減少改革帶來的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

　?。ǘ┕べY制度的改革問題。在開征社會保障稅時，對國家公務(wù)員、財(cái)政全額撥款事業(yè)單位工作人員的工資應(yīng)相應(yīng)進(jìn)行改革，這部分人原來工資中沒有包含保障支出；對企業(yè)類工資則不用調(diào)整，因?yàn)閺?0年代后期，企業(yè)職工的社會保障已全部落實(shí)到企業(yè)身上。工資改革的另一個重要方面是，要將發(fā)放給員工已固定化的各種補(bǔ)貼納入工資基數(shù)，以此確定社會保障稅的稅基。因?yàn)槟壳埃覈鐣峙洳罹嗬蟮囊粋€重要因素不是基本工資，而是各類補(bǔ)貼、津貼、紅包以及實(shí)物等福利性隱性化收入。如果能將所有單位職工的工資性收入顯性化，并通過銀行等部門的協(xié)作配合，把現(xiàn)在難以控管的各類工資收入做實(shí)、控制住，實(shí)際上就是管住了社保稅的稅基，這對于實(shí)行社會保障費(fèi)改稅的成功與否是至關(guān)重要的。

　?。ㄈ┥鐣Ｕ隙惻c其他社會保障籌資方式相結(jié)合問題。社會保障費(fèi)改稅后，有了一塊穩(wěn)定可靠的資金來源，但不應(yīng)指望通過稅收來解決社會保障資金的所有問題。尤其是對于新制度建立后出現(xiàn)的所謂“老人”和 “中人”的欠帳問題，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期中以及人口老齡化高峰期所不可避免地出現(xiàn)的支付壓力，更需要在堅(jiān)持通過社會保障稅作為籌措社會保障基金主渠道的同時，積極開辟其他籌資渠道，如變賣部分國有資產(chǎn)，發(fā)行社會保障彩票和長期債券，開征遺產(chǎn)稅和特別消費(fèi)稅等多種途徑籌措社會保障基金。從理論上說，現(xiàn)有的國有資產(chǎn)中包括了離退休職工過去的必要勞動，他們在工作期間對國家和社會作出了貢獻(xiàn)，由于體制性原因，國家對他們的社會保障是有欠賬的，國家有責(zé)任保證他們的社會保障利益不受損害，但不應(yīng)通過開征社會保障稅來解決，而應(yīng)將過去他們創(chuàng)造的價值包括社會保障基金所形成的或積累的國有資產(chǎn)等變現(xiàn)來解決。此外，還要考慮社會保障基金的保值增值問題，這不僅事關(guān)已有的基金是否安全，而且涉及到未來幾千萬甚至上億職工的經(jīng)濟(jì)保障能否實(shí)現(xiàn)，同時也直接影響到目前社會保障制度對人們的吸引力的大小。如果社會保險基金不能有效增值，就很難適應(yīng)未來人口老齡高峰期對社?；鸬男枨蟠蠓仍黾拥男枰瑫r也應(yīng)該注意到，如果沒有安全、可靠的保值增值機(jī)制，那么大家就會寧愿將錢投入銀行儲蓄而獲取更加安全的回報。隨著我國資本市場運(yùn)作機(jī)制的日趨規(guī)范，市場金融品種越來越豐富，也為社會保險基金入市創(chuàng)造了條件，據(jù)勞動和社會保障部的研究報告顯示，如果我國養(yǎng)老保險基金隱性債務(wù)或轉(zhuǎn)制成本通過出售部分國有資產(chǎn)等方式解決，個人賬戶以8%繳費(fèi)比例做實(shí)，那么個人賬戶結(jié)余規(guī)模將以30%以上的速度成倍增長，兩年內(nèi)就將達(dá)到 1000億元，如何保值增值顯得十分迫切，甚至于對我國資本市場運(yùn)作、國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行都將產(chǎn)生重要的影響。

　　（四）社會保障的法制化建設(shè)問題。我國目前還沒有建立起統(tǒng)一的、適用范圍比較大的社會保障法律制度，社會保障費(fèi)用的征繳、支付、運(yùn)營、統(tǒng)籌管理很不規(guī)范；社會保障工作在許多方面只能靠政策和行政手段予以推行；國家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的社會保障制度被分割；現(xiàn)有的社會保障法律法規(guī)立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度，自1979年以來，全國人大及其常委會審議和通過了330多部法律和有關(guān)法律問題的決定，卻沒有一部是專門調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律。因此，要在認(rèn)真總結(jié)我國社會保障法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，通過改革和制度創(chuàng)新，建立起具有中國特色的社會保障法律制度；把社會保障立法作為建立我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分，放在突出的位置上，由全國人大或其常委會盡快制定和頒布在社會保障制度中處于核心地位的《社會保險法》；同時由國務(wù)院制定和頒布與該法相配套和一系列條例，以保證社會保障工作有法可依，從根本上保證社會保障稅的征收與管理。此外，還要針對近年來社會保險基金被違法挪用、擠占現(xiàn)象較為嚴(yán)重的情況，抓緊修改現(xiàn)行《刑法》，制定和通過關(guān)于制裁挪用、擠占社會保險基金的違法犯罪行為的補(bǔ)充規(guī)定。

　　參考資料：

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　　5、張文范等 《21世紀(jì)的中國老齡問題：我們該如何應(yīng)對？》 《新華文摘》2001年第2期

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