社會(huì)保障實(shí)行“費(fèi)改稅”不符合中國國情

　　最近一段時(shí)間，社會(huì)保障改革的討論中出現(xiàn)了一些新的焦點(diǎn)話題，有學(xué)者主張我國應(yīng)推出規(guī)范、穩(wěn)定、低運(yùn)行成本的社會(huì)保障稅，爭取實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（“社會(huì)統(tǒng)籌”部分）的“費(fèi)改稅”，并建議將社保基金納入公共財(cái)政框架之下。就這一熱點(diǎn)話題，記者近日采訪了中國社科院拉美所所長鄭秉文。

　　記者：近年來，我國財(cái)政收入出現(xiàn)了每年超過20%的可喜增長，最近學(xué)術(shù)界有這樣一種聲音，認(rèn)為應(yīng)該盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障費(fèi)改稅，用國家財(cái)政為依托，解決多年以來難以解決的社會(huì)保障制度難題，對此您是怎樣看的？

　　鄭秉文：您提的這個(gè)問題涉及到與國家財(cái)政之間的關(guān)系。任何一國社保制度，既與其財(cái)政有關(guān)系，又沒有關(guān)系。所謂有關(guān)系，是指基本社保的舉辦人是國家，是強(qiáng)制性的，在世界各國實(shí)踐中，當(dāng)社保制度出現(xiàn)赤字時(shí)，所有國家都出面進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，予以補(bǔ)貼。所謂沒關(guān)系，是指任何一國政府都追求社保制度收支的基本平衡，并且將之作為一個(gè)制度目標(biāo)，由于老齡化等外部原因，社保收支出現(xiàn)了不平衡，財(cái)政負(fù)擔(dān)吃不消，于是才出現(xiàn)了風(fēng)起云涌的世界范圍內(nèi)社保制度的改革浪潮。任何一國基本養(yǎng)老制度的融資都首先是由雇主和雇員雙方供款構(gòu)成的，這是制度的主要收入，追求制度的收支平衡，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是政府設(shè)計(jì)社保制度時(shí)的一個(gè)制度目標(biāo)。所以，世界各國不管是實(shí)行繳費(fèi)制還是繳稅制，例如，英美是繳稅制，德法是繳費(fèi)制，但他們都是算經(jīng)濟(jì)賬的，都是追求制度本身收支平衡的。說到這，順便提一句，近來學(xué)界有人提到借鑒德國的“自治型”模式，意思是說，要加強(qiáng)個(gè)人繳費(fèi)與未來待遇之間的聯(lián)系，盡量追求制度收支平衡，而不是說采取行業(yè)統(tǒng)籌的方式，那就成了制度的碎片化了，這不是我國設(shè)計(jì)的制度目標(biāo)。追求制度收支平衡，與自治型和政府主導(dǎo)型也沒有關(guān)系，我們國家的社保制度當(dāng)然應(yīng)該是政府主導(dǎo)，這是毫無疑問的，是十分正確的，行業(yè)統(tǒng)籌的自治型制度是一百多年前歐洲等國家初建社保的制度雛形，是歷史為歐洲一些國家留下的遺產(chǎn)，在現(xiàn)代社保制度里，沒有一個(gè)國家愿意走這條老路。話說回來，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，財(cái)政收入高速增長，不是放棄追求社保制度收支平衡的理由，而只是為政府提供財(cái)政補(bǔ)貼提供了方便而已，沒有任何一個(gè)國家，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，比如美國等發(fā)達(dá)國家，就與財(cái)政混合吃起大鍋飯，甚至將之成為社保制度追求的目標(biāo)。所謂以國家財(cái)政為依托，對目前我國來說，首先應(yīng)該是指解決轉(zhuǎn)型成本，然后是指對當(dāng)期缺口的轉(zhuǎn)移支付。

　　記者：您認(rèn)為費(fèi)改稅將對我國目前實(shí)行的統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)模式產(chǎn)生怎樣的影響？在財(cái)政樂觀下，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)能否推廣到全民？國家財(cái)政能否解決社會(huì)統(tǒng)籌難題，是否具有可持續(xù)性？

　　鄭秉文：是采取繳稅制還是繳費(fèi)制，與是否以普享型社保制度為制度目標(biāo)有關(guān)，還與具體社保制度結(jié)構(gòu)有關(guān)。一般來說，普享型社保制度采取繳稅制，因此，未來待遇與個(gè)人社保供款的多寡關(guān)系不大，社保制度基本覆蓋了大部分就業(yè)人口；但是，覆蓋面非常小就不可能建立一個(gè)普享型的制度，比如我國目前只覆蓋就業(yè)人口的不到20%，甚至就連城鎮(zhèn)的非正規(guī)部門即靈活就業(yè)人員還沒有覆蓋進(jìn)來，“小三農(nóng)”（農(nóng)民工、失地農(nóng)民和務(wù)農(nóng)農(nóng)民）更是遙遙無期，在這種條件下，采取繳費(fèi)制可強(qiáng)化個(gè)人繳費(fèi)的激勵(lì)作用，防止道德風(fēng)險(xiǎn)，有利于激發(fā)社會(huì)成員參保的積極性，有利于擴(kuò)大覆蓋面。目前的最大國情是二元經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌層次太低，主要是以縣級(jí)為主，這在全世界也是少有的和不公平的，這種“地方糧票”嚴(yán)重地影響了全國范圍勞動(dòng)力的流動(dòng)和全國勞動(dòng)力市場形成，如果采取繳稅制，殺富濟(jì)貧的效應(yīng)就會(huì)降低發(fā)達(dá)地區(qū)上繳社保供款的積極性，道德風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致統(tǒng)籌層次難以提高，就是說，在地區(qū)之間也存在道德風(fēng)險(xiǎn)問題。最后，我國實(shí)行的是統(tǒng)賬結(jié)合制，其中個(gè)人賬戶供款帶有強(qiáng)烈的個(gè)人儲(chǔ)蓄性質(zhì)，明顯的返還性質(zhì)，與稅收性質(zhì)正好相反，如果費(fèi)改稅，就與制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。上述三個(gè)理由說明，費(fèi)改稅存在很多問題，對個(gè)人賬戶供款來說是不公平的，對實(shí)現(xiàn)廣覆蓋是不利的，對提高統(tǒng)籌層次也是不利的，而這些，正是我們努力的方向，實(shí)行費(fèi)改稅就正好背道而馳。財(cái)政狀況的好壞與實(shí)現(xiàn)廣覆蓋和提高統(tǒng)籌層次是沒有關(guān)系的，而關(guān)鍵在于社保制度本身的設(shè)計(jì)是否符合國情。

　　記者： 這一討論涉及的一個(gè)核心問題是如何看我國當(dāng)前的基本國情以及到底我們要建立一種什么樣的社會(huì)保障，以社?；馂橹蔚纳鐣?huì)保險(xiǎn)，與以財(cái)政為支撐的社會(huì)保障，在當(dāng)前的情況下，哪一個(gè)更有利于實(shí)現(xiàn)全國的公平的公正的廣覆蓋？您認(rèn)為我國當(dāng)前社會(huì)保障最迫切需要解決的問題是什么？

　　鄭秉文：外部條件是二元經(jīng)濟(jì)，內(nèi)部條件是統(tǒng)賬結(jié)合，這是最基本的國情。是否實(shí)行費(fèi)改稅，主要取決于這兩個(gè)基本國情。盡快提高統(tǒng)籌層次以實(shí)行“全國糧票”，擴(kuò)大覆蓋面以實(shí)現(xiàn)十六屆六中全會(huì)提出的2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系，這就是目前最迫切需要解決的問題，一切制度設(shè)計(jì)都應(yīng)該服從于這兩個(gè)目標(biāo)，這是最大的任務(wù)。恰恰相反，實(shí)行費(fèi)改稅既不符合上述兩個(gè)基本國情，也不利于實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)最大任務(wù)。至于建立一個(gè)是以社保基金為依托還是以財(cái)政為依托的社保制度，如前所述，我們應(yīng)順應(yīng)歷史潮流，建立一個(gè)以社保基金為依托的制度，這是社保制度的“本”，國家財(cái)政只應(yīng)承擔(dān)起最后擔(dān)保人的作用。這個(gè)問題實(shí)際涉及到最近發(fā)生的一個(gè)爭議，即社保資金管理形式是“單獨(dú)預(yù)算”還是公共財(cái)政下的“聯(lián)合預(yù)算”問題。有些學(xué)者認(rèn)為單獨(dú)預(yù)算是個(gè)假命題，認(rèn)為一個(gè)政權(quán)體系只應(yīng)有一套預(yù)算，擔(dān)心單獨(dú)預(yù)算會(huì)導(dǎo)致部門權(quán)力膨脹，社保部門會(huì)成為“第二財(cái)政部”。

　　這個(gè)觀點(diǎn)和擔(dān)心是客觀存在的，但問題比較復(fù)雜，它涉及到社保資金投資策略的選擇問題。在統(tǒng)賬結(jié)合制度下，賬戶基金投資策略假定主要以市場化投資為主，這里說的主要是統(tǒng)籌資金，并假定統(tǒng)籌基金的投資策略只有國債投資和股市投資兩種形式，這時(shí)，采取什么管理方式對中央預(yù)算就會(huì)產(chǎn)生短期和長期兩種不同的影響。先看“短期影響”：在單獨(dú)預(yù)算下如采取股票投資，就可將之不列入中央預(yù)算支出，對其是否平衡就不會(huì)產(chǎn)生影響；但在聯(lián)合預(yù)算里，則會(huì)顯示為盈余減少和赤字增加，并在賬面上表現(xiàn)為政府總儲(chǔ)備金的減少（因?yàn)橥顿Y股票而減少了投資國債），這樣，就需要等量的公共借貸；如果出現(xiàn)投資盈余，就有可能將政府其他項(xiàng)目的真實(shí)財(cái)政狀況“隱藏”起來并顯現(xiàn)在賬面上，而潛在收益則需若干年以后才能顯現(xiàn)，于是就會(huì)出現(xiàn)當(dāng)期成本與收益之間的“不一致性”，使政府和公眾很難對財(cái)政狀況和股票投資進(jìn)行評估。但對資本市場總量來說，投資股票的“賬面赤字”將不會(huì)有多大影響：一方面中央財(cái)政的公共借貸可吸納資本市場的資金，而另一方面投資股市卻可抵消這部分流出，同時(shí)，私人投資的年度基金總量變化不大。再看“長期影響”：不管采取單獨(dú)預(yù)算還是聯(lián)合預(yù)算，任何投資策略對中央預(yù)算的影響均主要呈中性：如果股票投資收益超過公共借貸的成本，中央預(yù)算不會(huì)受到較大影響，國民收入也不會(huì)出現(xiàn)明顯的增加，這時(shí)只是獲得了原本屬于私人投資者的一部分股票收益；如果投資收益正好等于政府公共借貸，就很可能產(chǎn)生利率上調(diào)的壓力，這時(shí)對股票的再投資和政府發(fā)行債券就會(huì)產(chǎn)生一定負(fù)面的影響。

　　在世界各國的實(shí)踐中，有的采取單獨(dú)預(yù)算，有的是聯(lián)合預(yù)算。有些國家經(jīng)歷了一些曲折發(fā)展過程，例如，美國1935年建立社保制度時(shí)采取的是單獨(dú)預(yù)算，沒有列入聯(lián)邦預(yù)算，1967年改為聯(lián)合預(yù)算至今。學(xué)界對此始終存在較大爭議，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張將之從一般預(yù)算中獨(dú)立出來，認(rèn)為聯(lián)合預(yù)算存在許多弊端，例如夏文教授（J.B.Shoven）2003年指出，美國社保資金“購買特殊聯(lián)邦國債以后財(cái)政部將之用于政府的其他支出……一旦這筆資金轉(zhuǎn)移至聯(lián)邦基金就與諸如個(gè)人所得稅、公司所得稅與其他公共借貸混淆起來，這筆資金的用途就再也無從追蹤”。

　　從世界各國發(fā)展的趨勢上看，為追求社?；鹗罩胶猓瑴p少財(cái)政負(fù)擔(dān)，社保基金采取獨(dú)立于財(cái)政性資金的單獨(dú)預(yù)算管理是個(gè)好辦法。對我國來說，它可起到鼓勵(lì)繳費(fèi)和擴(kuò)大覆蓋面的激勵(lì)作用，就目前階段來說，覆蓋面太小是最大的不公平，擴(kuò)大覆蓋面，盡量實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，讓更多的人享受社會(huì)保護(hù)是最大的公平。擔(dān)心社保部門會(huì)成為第二財(cái)政部，這種擔(dān)心在法制國家是多余的，因?yàn)槔碚撋现v，社保部門只是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)而已，社保資金的收支與使用是經(jīng)過授權(quán)的，甚至最終是經(jīng)過立法部門通過的，即使在單獨(dú)預(yù)算條件下也是這樣。

　　記者： 您認(rèn)為在未來的社會(huì)保障改革中政府應(yīng)該承擔(dān)起什么樣的責(zé)任，發(fā)揮一種什么樣的作用？

　　鄭秉文：在中國社保制度建設(shè)中，中央政府毫無疑問應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起主導(dǎo)作用，否則，一切將無從談起。而目前的傾向是中央權(quán)威逐漸表現(xiàn)出軟弱的傾向，尤其在中央與地方、部門與部門的博弈之中，遇到責(zé)任就推諉，遇到利益就爭搶，中央政府沒有發(fā)揮強(qiáng)有力的裁決作用。這里要澄清一個(gè)誤區(qū)，即有學(xué)者將政府責(zé)任與納入預(yù)算混為一談。是否采取單獨(dú)預(yù)算是一回事，是否將其納入預(yù)算是另一回事。從戰(zhàn)后初期至今的半個(gè)多世紀(jì)里，歐洲一些國家經(jīng)歷了一個(gè)逐漸將其納入預(yù)算的過程。德國是1965年正式納入聯(lián)邦預(yù)算的，法國是1996年規(guī)定由國民議會(huì)對社會(huì)保障預(yù)算進(jìn)行年度審查，2000年正式納入預(yù)算的。即使正式納入預(yù)算，國民議會(huì)對社會(huì)保障收支幾乎也沒什么實(shí)質(zhì)監(jiān)控權(quán)，議會(huì)的作用微乎其微：第一，法國社保費(fèi)（法國稱之為“社會(huì)分?jǐn)偨稹保┎恍枰h會(huì)批準(zhǔn)，不受年度總預(yù)算原則條條框框的制約。第二，法國社保費(fèi)的收支平衡等均由每個(gè)行業(yè)基金自負(fù)其責(zé)，具體事宜由具體法令或社會(huì)伙伴簽訂的協(xié)約來確定。第三，由于國民議會(huì)“監(jiān)督”作用一直停留在“聽取匯報(bào)”的階段，不是真正意義上的國家預(yù)算，所以，也就沒有什么決算可言。

　　當(dāng)然，世界各國的發(fā)展趨勢是逐漸將之納入預(yù)算范疇，這是戰(zhàn)后半個(gè)世紀(jì)以來的總趨勢，但這不等于實(shí)行聯(lián)合預(yù)算賬戶。對中國來說，目前中央政府承擔(dān)的責(zé)任不在于是否將之統(tǒng)一納入中央預(yù)算盤子，這是表面文章，甚至，就連費(fèi)改稅的爭論都是表面文章，這是典型的避重就輕，在細(xì)枝末葉上糾纏不休的表現(xiàn)，而另一方面，重大的制度設(shè)計(jì)問題卻無人問津。當(dāng)前最急迫的是，政府應(yīng)積極解決社保制度基本框架中存在的諸多問題，制定一個(gè)可以覆蓋到全民的、全國統(tǒng)一的總設(shè)計(jì)方案。在這些重要問題沒有解決的情況下，過多地爭論是否進(jìn)行費(fèi)改稅，糾纏在枝節(jié)問題上，不僅有些早，而且還有部門利益之嫌。政府的責(zé)任和作用，應(yīng)該是從戰(zhàn)略的高度來看待現(xiàn)在爭論的一些技術(shù)問題，從全社會(huì)的長期利益處理一些枝節(jié)問題，從有利于社保制度長期建設(shè)的角度來起草《社會(huì)保險(xiǎn)法》，就是說，政府最大的責(zé)任和最大作用就是不遺余力地推動(dòng)社保制度建設(shè)，否則單就技術(shù)談技術(shù)，就分散了社保制度長期設(shè)計(jì)的精力，撂荒了國民百姓的根本利益。