社會保障實行“費改稅”不符合中國國情

　　最近一段時間，社會保障改革的討論中出現(xiàn)了一些新的焦點話題，有學者主張我國應推出規(guī)范、穩(wěn)定、低運行成本的社會保障稅，爭取實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險（“社會統(tǒng)籌”部分）的“費改稅”，并建議將社保基金納入公共財政框架之下。就這一熱點話題，記者近日采訪了中國社科院拉美所所長鄭秉文。

　　記者：近年來，我國財政收入出現(xiàn)了每年超過20%的可喜增長，最近學術界有這樣一種聲音，認為應該盡快實現(xiàn)社會保障費改稅，用國家財政為依托，解決多年以來難以解決的社會保障制度難題，對此您是怎樣看的？

　　鄭秉文：您提的這個問題涉及到與國家財政之間的關系。任何一國社保制度，既與其財政有關系，又沒有關系。所謂有關系，是指基本社保的舉辦人是國家，是強制性的，在世界各國實踐中，當社保制度出現(xiàn)赤字時，所有國家都出面進行轉移支付，予以補貼。所謂沒關系，是指任何一國政府都追求社保制度收支的基本平衡，并且將之作為一個制度目標，由于老齡化等外部原因，社保收支出現(xiàn)了不平衡，財政負擔吃不消，于是才出現(xiàn)了風起云涌的世界范圍內(nèi)社保制度的改革浪潮。任何一國基本養(yǎng)老制度的融資都首先是由雇主和雇員雙方供款構成的，這是制度的主要收入，追求制度的收支平衡，減少財政負擔，這是政府設計社保制度時的一個制度目標。所以，世界各國不管是實行繳費制還是繳稅制，例如，英美是繳稅制，德法是繳費制，但他們都是算經(jīng)濟賬的，都是追求制度本身收支平衡的。說到這，順便提一句，近來學界有人提到借鑒德國的“自治型”模式，意思是說，要加強個人繳費與未來待遇之間的聯(lián)系，盡量追求制度收支平衡，而不是說采取行業(yè)統(tǒng)籌的方式，那就成了制度的碎片化了，這不是我國設計的制度目標。追求制度收支平衡，與自治型和政府主導型也沒有關系，我們國家的社保制度當然應該是政府主導，這是毫無疑問的，是十分正確的，行業(yè)統(tǒng)籌的自治型制度是一百多年前歐洲等國家初建社保的制度雛形，是歷史為歐洲一些國家留下的遺產(chǎn)，在現(xiàn)代社保制度里，沒有一個國家愿意走這條老路。話說回來，經(jīng)濟高速發(fā)展，財政收入高速增長，不是放棄追求社保制度收支平衡的理由，而只是為政府提供財政補貼提供了方便而已，沒有任何一個國家，由于經(jīng)濟實力雄厚，比如美國等發(fā)達國家，就與財政混合吃起大鍋飯，甚至將之成為社保制度追求的目標。所謂以國家財政為依托，對目前我國來說，首先應該是指解決轉型成本，然后是指對當期缺口的轉移支付。

　　記者：您認為費改稅將對我國目前實行的統(tǒng)賬結合養(yǎng)老保險模式產(chǎn)生怎樣的影響？在財政樂觀下，企業(yè)養(yǎng)老保險能否推廣到全民？國家財政能否解決社會統(tǒng)籌難題，是否具有可持續(xù)性？

　　鄭秉文：是采取繳稅制還是繳費制，與是否以普享型社保制度為制度目標有關，還與具體社保制度結構有關。一般來說，普享型社保制度采取繳稅制，因此，未來待遇與個人社保供款的多寡關系不大，社保制度基本覆蓋了大部分就業(yè)人口；但是，覆蓋面非常小就不可能建立一個普享型的制度，比如我國目前只覆蓋就業(yè)人口的不到20%，甚至就連城鎮(zhèn)的非正規(guī)部門即靈活就業(yè)人員還沒有覆蓋進來，“小三農(nóng)”（農(nóng)民工、失地農(nóng)民和務農(nóng)農(nóng)民）更是遙遙無期，在這種條件下，采取繳費制可強化個人繳費的激勵作用，防止道德風險，有利于激發(fā)社會成員參保的積極性，有利于擴大覆蓋面。目前的最大國情是二元經(jīng)濟，統(tǒng)籌層次太低，主要是以縣級為主，這在全世界也是少有的和不公平的，這種“地方糧票”嚴重地影響了全國范圍勞動力的流動和全國勞動力市場形成，如果采取繳稅制，殺富濟貧的效應就會降低發(fā)達地區(qū)上繳社保供款的積極性，道德風險導致統(tǒng)籌層次難以提高，就是說，在地區(qū)之間也存在道德風險問題。最后，我國實行的是統(tǒng)賬結合制，其中個人賬戶供款帶有強烈的個人儲蓄性質，明顯的返還性質，與稅收性質正好相反，如果費改稅，就與制度結構產(chǎn)生嚴重沖突。上述三個理由說明，費改稅存在很多問題，對個人賬戶供款來說是不公平的，對實現(xiàn)廣覆蓋是不利的，對提高統(tǒng)籌層次也是不利的，而這些，正是我們努力的方向，實行費改稅就正好背道而馳。財政狀況的好壞與實現(xiàn)廣覆蓋和提高統(tǒng)籌層次是沒有關系的，而關鍵在于社保制度本身的設計是否符合國情。

　　記者： 這一討論涉及的一個核心問題是如何看我國當前的基本國情以及到底我們要建立一種什么樣的社會保障，以社保基金為支撐的社會保險，與以財政為支撐的社會保障，在當前的情況下，哪一個更有利于實現(xiàn)全國的公平的公正的廣覆蓋？您認為我國當前社會保障最迫切需要解決的問題是什么？

　　鄭秉文：外部條件是二元經(jīng)濟，內(nèi)部條件是統(tǒng)賬結合，這是最基本的國情。是否實行費改稅，主要取決于這兩個基本國情。盡快提高統(tǒng)籌層次以實行“全國糧票”，擴大覆蓋面以實現(xiàn)十六屆六中全會提出的2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系，這就是目前最迫切需要解決的問題，一切制度設計都應該服從于這兩個目標，這是最大的任務。恰恰相反，實行費改稅既不符合上述兩個基本國情，也不利于實現(xiàn)上述兩個最大任務。至于建立一個是以社?；馂橐劳羞€是以財政為依托的社保制度，如前所述，我們應順應歷史潮流，建立一個以社?；馂橐劳械闹贫龋@是社保制度的“本”，國家財政只應承擔起最后擔保人的作用。這個問題實際涉及到最近發(fā)生的一個爭議，即社保資金管理形式是“單獨預算”還是公共財政下的“聯(lián)合預算”問題。有些學者認為單獨預算是個假命題，認為一個政權體系只應有一套預算，擔心單獨預算會導致部門權力膨脹，社保部門會成為“第二財政部”。

　　這個觀點和擔心是客觀存在的，但問題比較復雜，它涉及到社保資金投資策略的選擇問題。在統(tǒng)賬結合制度下，賬戶基金投資策略假定主要以市場化投資為主，這里說的主要是統(tǒng)籌資金，并假定統(tǒng)籌基金的投資策略只有國債投資和股市投資兩種形式，這時，采取什么管理方式對中央預算就會產(chǎn)生短期和長期兩種不同的影響。先看“短期影響”：在單獨預算下如采取股票投資，就可將之不列入中央預算支出，對其是否平衡就不會產(chǎn)生影響；但在聯(lián)合預算里，則會顯示為盈余減少和赤字增加，并在賬面上表現(xiàn)為政府總儲備金的減少（因為投資股票而減少了投資國債），這樣，就需要等量的公共借貸；如果出現(xiàn)投資盈余，就有可能將政府其他項目的真實財政狀況“隱藏”起來并顯現(xiàn)在賬面上，而潛在收益則需若干年以后才能顯現(xiàn)，于是就會出現(xiàn)當期成本與收益之間的“不一致性”，使政府和公眾很難對財政狀況和股票投資進行評估。但對資本市場總量來說，投資股票的“賬面赤字”將不會有多大影響：一方面中央財政的公共借貸可吸納資本市場的資金，而另一方面投資股市卻可抵消這部分流出，同時，私人投資的年度基金總量變化不大。再看“長期影響”：不管采取單獨預算還是聯(lián)合預算，任何投資策略對中央預算的影響均主要呈中性：如果股票投資收益超過公共借貸的成本，中央預算不會受到較大影響，國民收入也不會出現(xiàn)明顯的增加，這時只是獲得了原本屬于私人投資者的一部分股票收益；如果投資收益正好等于政府公共借貸，就很可能產(chǎn)生利率上調的壓力，這時對股票的再投資和政府發(fā)行債券就會產(chǎn)生一定負面的影響。

　　在世界各國的實踐中，有的采取單獨預算，有的是聯(lián)合預算。有些國家經(jīng)歷了一些曲折發(fā)展過程，例如，美國1935年建立社保制度時采取的是單獨預算，沒有列入聯(lián)邦預算，1967年改為聯(lián)合預算至今。學界對此始終存在較大爭議，許多經(jīng)濟學家主張將之從一般預算中獨立出來，認為聯(lián)合預算存在許多弊端，例如夏文教授（J.B.Shoven）2003年指出，美國社保資金“購買特殊聯(lián)邦國債以后財政部將之用于政府的其他支出……一旦這筆資金轉移至聯(lián)邦基金就與諸如個人所得稅、公司所得稅與其他公共借貸混淆起來，這筆資金的用途就再也無從追蹤”。

　　從世界各國發(fā)展的趨勢上看，為追求社?；鹗罩胶猓瑴p少財政負擔，社保基金采取獨立于財政性資金的單獨預算管理是個好辦法。對我國來說，它可起到鼓勵繳費和擴大覆蓋面的激勵作用，就目前階段來說，覆蓋面太小是最大的不公平，擴大覆蓋面，盡量實現(xiàn)應保盡保，讓更多的人享受社會保護是最大的公平。擔心社保部門會成為第二財政部，這種擔心在法制國家是多余的，因為理論上講，社保部門只是一個執(zhí)行機構而已，社保資金的收支與使用是經(jīng)過授權的，甚至最終是經(jīng)過立法部門通過的，即使在單獨預算條件下也是這樣。

　　記者： 您認為在未來的社會保障改革中政府應該承擔起什么樣的責任，發(fā)揮一種什么樣的作用？

　　鄭秉文：在中國社保制度建設中，中央政府毫無疑問應當承擔起主導作用，否則，一切將無從談起。而目前的傾向是中央權威逐漸表現(xiàn)出軟弱的傾向，尤其在中央與地方、部門與部門的博弈之中，遇到責任就推諉，遇到利益就爭搶，中央政府沒有發(fā)揮強有力的裁決作用。這里要澄清一個誤區(qū)，即有學者將政府責任與納入預算混為一談。是否采取單獨預算是一回事，是否將其納入預算是另一回事。從戰(zhàn)后初期至今的半個多世紀里，歐洲一些國家經(jīng)歷了一個逐漸將其納入預算的過程。德國是1965年正式納入聯(lián)邦預算的，法國是1996年規(guī)定由國民議會對社會保障預算進行年度審查，2000年正式納入預算的。即使正式納入預算，國民議會對社會保障收支幾乎也沒什么實質監(jiān)控權，議會的作用微乎其微：第一，法國社保費（法國稱之為“社會分攤金”）不需要議會批準，不受年度總預算原則條條框框的制約。第二，法國社保費的收支平衡等均由每個行業(yè)基金自負其責，具體事宜由具體法令或社會伙伴簽訂的協(xié)約來確定。第三，由于國民議會“監(jiān)督”作用一直停留在“聽取匯報”的階段，不是真正意義上的國家預算，所以，也就沒有什么決算可言。

　　當然，世界各國的發(fā)展趨勢是逐漸將之納入預算范疇，這是戰(zhàn)后半個世紀以來的總趨勢，但這不等于實行聯(lián)合預算賬戶。對中國來說，目前中央政府承擔的責任不在于是否將之統(tǒng)一納入中央預算盤子，這是表面文章，甚至，就連費改稅的爭論都是表面文章，這是典型的避重就輕，在細枝末葉上糾纏不休的表現(xiàn)，而另一方面，重大的制度設計問題卻無人問津。當前最急迫的是，政府應積極解決社保制度基本框架中存在的諸多問題，制定一個可以覆蓋到全民的、全國統(tǒng)一的總設計方案。在這些重要問題沒有解決的情況下，過多地爭論是否進行費改稅，糾纏在枝節(jié)問題上，不僅有些早，而且還有部門利益之嫌。政府的責任和作用，應該是從戰(zhàn)略的高度來看待現(xiàn)在爭論的一些技術問題，從全社會的長期利益處理一些枝節(jié)問題，從有利于社保制度長期建設的角度來起草《社會保險法》，就是說，政府最大的責任和最大作用就是不遺余力地推動社保制度建設，否則單就技術談技術，就分散了社保制度長期設計的精力，撂荒了國民百姓的根本利益。