作為中國(guó)稅收史上可圈可點(diǎn)的2011年，多項(xiàng)減稅措施密集出臺(tái)，涉及增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等七個(gè)稅種，當(dāng)期減稅額上千億元，后期年度潛在減稅額至少5000億元。
稅制調(diào)整后，營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)為增值稅將使增值稅的占比超過(guò)50%，大大減輕企業(yè)重復(fù)納稅的現(xiàn)象。而作為新一輪調(diào)整，財(cái)政政策能否真正從以增加政府支出為主轉(zhuǎn)向?qū)嵤p稅為主也將至關(guān)重要。2012年結(jié)構(gòu)性減稅將如何蓄勢(shì)再發(fā)力？對(duì)企業(yè)和個(gè)人來(lái)說(shuō)，結(jié)構(gòu)性減稅如何惠及大眾？對(duì)此，中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高培勇闡釋了2012年結(jié)構(gòu)性減稅的路線圖。
近期歐美經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化所帶來(lái)的外部不確定性，肯定會(huì)對(duì)當(dāng)前的中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)不利的影響。但是，從總體上看，這種不利影響的程度不會(huì)高于2008年年末和2009年年初。
進(jìn)一步說(shuō)，鑒于當(dāng)前的物價(jià)上漲既有通貨膨脹因素的拉動(dòng)，也有成本上升因素的推動(dòng)，并且，物價(jià)上漲一旦與以收入分配矛盾為代表的各種社會(huì)矛盾相交織，將可能危害國(guó)家的長(zhǎng)治久安，故而，相對(duì)而言，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和物價(jià)水平兩者之間，物價(jià)上漲仍將是我們面臨的主要矛盾。在總體上，仍應(yīng)將維持物價(jià)穩(wěn)定置于重要位置。
為此，2012年，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的總體格局應(yīng)保持中性。在財(cái)政政策上，也就是應(yīng)保持名為“積極”、實(shí)為“穩(wěn)健”的格局。具體而言，那就是將財(cái)政赤字維持在10000億元上下的水平。在此空間內(nèi)，相應(yīng)實(shí)施增支和減稅兩種舉措。其中，結(jié)構(gòu)性減稅將成為積極財(cái)政政策的重心所在。
結(jié)構(gòu)性減稅要同稅制改革的方向相對(duì)接
中國(guó)現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)以及由此而形成的稅收收入結(jié)構(gòu)已經(jīng)到了非調(diào)整不可的地步。
以減稅為重點(diǎn)內(nèi)容的積極財(cái)政政策的實(shí)施，當(dāng)然要落實(shí)到具體的稅種上。關(guān)于減稅，迄今我們看到的來(lái)自官方正式的提法是結(jié)構(gòu)性減稅。結(jié)構(gòu)性減稅，當(dāng)然有別于全面性減稅。其最重要的特點(diǎn)在于目標(biāo)的雙重性，一方面要通過(guò)減稅，適當(dāng)減輕企業(yè)和居民人們的稅收負(fù)擔(dān)水平。另一方面，與此同時(shí)，要通過(guò)有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，求得整個(gè)稅收收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。也就是說(shuō)，將減稅操作與稅制改革的方向相對(duì)接，是結(jié)構(gòu)性減稅的題中應(yīng)有之義。
說(shuō)到稅制改革的方向，特別是著眼于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的改革，自然要涉及對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)稅收收入結(jié)構(gòu)的判斷。不妨以2010年為例，在全部稅收收入中，來(lái)自流轉(zhuǎn)稅的收入占比為70%以上。除此之外的所得稅和其他稅種的收入合計(jì)占比不足30%；來(lái)自各類企業(yè)繳納的稅收收入占比為91.5%。除此之外的居民繳納的稅收收入占比只有8.5%。上述數(shù)字，明白無(wú)誤地告訴我們，在當(dāng)前，我國(guó)稅收收入的70%以上都是間接稅。而間接稅作為價(jià)格的構(gòu)成要素之一，通�？芍苯忧度肷唐肥蹆r(jià)之中，屬于可通過(guò)價(jià)格渠道而轉(zhuǎn)嫁的稅；我國(guó)稅收收入的90%以上，都是由企業(yè)繳納的稅。而由企業(yè)繳納的稅，作為其生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)成本的構(gòu)成要素之一，通常也要極力擠入商品售價(jià)之中，屬于有可能通過(guò)價(jià)格渠道而轉(zhuǎn)嫁的稅�？梢哉f(shuō)，由企業(yè)法人繳納、走商品價(jià)格通道，既是我國(guó)現(xiàn)實(shí)稅收運(yùn)行格局的兩大典型特征，也集中揭示了我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)以及由此而形成的現(xiàn)實(shí)稅收收入結(jié)構(gòu)的失衡狀況。
我們已經(jīng)看到，這種嚴(yán)重失衡的現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)的稅收收入結(jié)構(gòu)，不僅在國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中遭遇了一系列的麻煩，而且在全球經(jīng)濟(jì)走入持續(xù)震蕩的背景下，其弊端也越來(lái)越充分地顯露出來(lái)。
比如，如此高比例、大劑量的間接稅收入，集中于商品價(jià)格渠道向全社會(huì)轉(zhuǎn)嫁或疏散，不僅使得稅收與物價(jià)之間處于高度關(guān)聯(lián)狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)生活中確有推高物價(jià)之嫌。而且，一旦遇到通貨膨脹壓力較大、物價(jià)上漲趨勢(shì)明顯的情形，便可能推動(dòng)稅收與物價(jià)的交替攀升，甚至使政府控制物價(jià)水平的努力平添不確定因素。在某種意義上，可以說(shuō)，中國(guó)稅收已經(jīng)演化成為商品價(jià)格的不可承受之重。
再如，如此高比例、大劑量的稅收收入，集中來(lái)源于各類企業(yè)的繳納，不僅在名義上會(huì)加重各類企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，使得中國(guó)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)水平整體偏重，而且，注意到不同規(guī)模企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)能力差異，在事實(shí)上，也會(huì)加重小微企業(yè)相對(duì)于大中型企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。在某種意義上，可以說(shuō)，中國(guó)稅收已經(jīng)成為企業(yè)負(fù)擔(dān)的不可承受之重。
又如，對(duì)間接稅收入以及對(duì)企業(yè)納稅收入的過(guò)度依賴，不僅使得絕大部分中國(guó)稅收的歸宿不易把握，在事實(shí)上成為整體上由廣大消費(fèi)者負(fù)擔(dān)的大眾稅，而且，也會(huì)在相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)移政府本應(yīng)給予其他稅類或稅種的注意力，在事實(shí)上淡化以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為代表的直接稅建設(shè)。從而使得諸如調(diào)節(jié)收入分配、拉近貧富差距之類的現(xiàn)代稅收功能的發(fā)揮，在事實(shí)上處于難以談起的境地。
還如，注意到中外稅制結(jié)構(gòu)之間存在的巨大差異，對(duì)間接稅收入以及對(duì)企業(yè)納稅收入的過(guò)度依賴，不僅會(huì)推高境內(nèi)商品相對(duì)于境外商品的價(jià)格水平，從而削弱境內(nèi)商品和境內(nèi)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，而且會(huì)通過(guò)出口退稅環(huán)節(jié)，在事實(shí)上形成對(duì)進(jìn)出口商品價(jià)格水平的差別影響。在歐美經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面臨相當(dāng)不確定性、貿(mào)易保護(hù)主義泛濫的今天，這顯然會(huì)進(jìn)一步帶來(lái)或激化國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的摩擦。
諸如此類的例子，還可列出許多。所有這一切都說(shuō)明，如同中國(guó)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于非調(diào)整不可的關(guān)口一樣，中國(guó)現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)以及由此而形成的稅收收入結(jié)構(gòu)已經(jīng)到了非調(diào)整不可的地步。調(diào)整的方向是不言而喻的，這就是：在適當(dāng)降低宏觀稅負(fù)水平的前提下，減少間接稅，增加直接稅；減少來(lái)自于企業(yè)繳納的稅，增加來(lái)自于居民繳納的稅。
將結(jié)構(gòu)性減稅的謀劃放入如此的背景之下，一個(gè)顯而易見(jiàn)的結(jié)論肯定會(huì)接踵而來(lái)：可以也應(yīng)當(dāng)進(jìn)入結(jié)構(gòu)性減稅視野的，主要是那些由企業(yè)繳納、走價(jià)格通道轉(zhuǎn)嫁的間接稅。
減稅的重點(diǎn)鎖定于增值稅
增值稅“擴(kuò)圍”改革試點(diǎn)方案，可以使增值稅稅收負(fù)擔(dān)水平有較大幅度下調(diào)。
接下來(lái)的問(wèn)題是，減稅的重點(diǎn)是什么？注意到如下幾個(gè)事實(shí)，增值稅應(yīng)當(dāng)被鎖定為減稅的重點(diǎn)：
其一，增值稅的“擴(kuò)圍”改革試點(diǎn)方案已經(jīng)公布，營(yíng)業(yè)稅終歸要被增值稅“吃掉”的趨勢(shì)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，倘若不同時(shí)出臺(tái)其他的配套措施，“擴(kuò)圍”后的增值稅收入所占份額，將一下子躥升至50%以上。故而，從減少間接稅、增加直接稅的方向論，減稅的主要對(duì)象，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)鎖定份額最大、收入最多的稅種增值稅。
其二，從減稅效應(yīng)最大化的初衷論，減稅的主要對(duì)象，當(dāng)然要鎖定于企業(yè)法人所繳納的份額最大、收入最多、呈進(jìn)一步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)的稅種增值稅。
其三，增值稅“擴(kuò)圍”或稱營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的改革試點(diǎn)方案已經(jīng)公布，可以抓住增值稅“擴(kuò)圍”改革的契機(jī)，同時(shí)推出降低稅率措施。兩者雙管齊下，求得增值稅稅收負(fù)擔(dān)水平達(dá)較大幅度下調(diào)。
恰好，從正在謀劃中的增值稅“擴(kuò)圍”改革方案看，它的實(shí)施，至少可在三個(gè)線索上帶來(lái)減稅效應(yīng)：
隨著增值稅逐步“擴(kuò)圍”至營(yíng)業(yè)稅的“地盤(pán)”，因營(yíng)業(yè)稅無(wú)抵扣而導(dǎo)致的重復(fù)征稅現(xiàn)象，將會(huì)通過(guò)相關(guān)行業(yè)改繳營(yíng)業(yè)稅為增值稅而趨于減少。從而，相關(guān)行業(yè)原承擔(dān)的稅負(fù)水平將由此得以減輕。此其一。
隨著增值稅逐步“擴(kuò)圍”至營(yíng)業(yè)稅的“地盤(pán)”，因增值稅轉(zhuǎn)型改革而帶來(lái)的兩稅稅負(fù)失衡矛盾隨增值稅稅負(fù)的下降而使?fàn)I業(yè)稅稅負(fù)相對(duì)上升，將會(huì)通過(guò)相關(guān)行業(yè)改繳營(yíng)業(yè)稅為增值稅而趨于緩解。從而，相關(guān)行業(yè)原承擔(dān)的稅負(fù)水平將由此得以減輕。此其二。
隨著增值稅逐步“擴(kuò)圍”至營(yíng)業(yè)稅的“地盤(pán)”并新增兩檔較低稅率，因普遍適用17%和13%兩檔較高稅率而呈現(xiàn)的以往增值稅整體稅負(fù)偏高格局，或?qū)?huì)通過(guò)相關(guān)行業(yè)適用11%和6%兩檔較低稅率，或可能通過(guò)所有行業(yè)普遍改用新的較低稅率，而趨于下降。從而，增值稅的整體稅負(fù)水平將由此得以拉低。此其三。
增值稅“擴(kuò)圍”牽動(dòng)財(cái)政體制格局的調(diào)整
一旦失掉了自主財(cái)源的支撐，地方財(cái)政將會(huì)蛻變?yōu)橐粋�(gè)“預(yù)算支出單位”。
增值稅“擴(kuò)圍”，也是在我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制面臨一系列新的問(wèn)題和矛盾的形勢(shì)下推出的。這些新的問(wèn)題和矛盾，顯然與分稅制涉及的第一大稅種增值稅密切關(guān)聯(lián)，更無(wú)疑會(huì)隨增值稅的“擴(kuò)圍”而引發(fā)新的、更復(fù)雜的問(wèn)題和矛盾。
一個(gè)十分突出的問(wèn)題和矛盾是，隨著增值稅逐步“擴(kuò)圍”至地方政府幾乎唯一的主體稅種營(yíng)業(yè)稅的“地盤(pán)”，原屬于地方政府的固定收入將趨于減少。即便可以將原營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后的稅收收入原封不動(dòng)地“還給”地方政府，那也只能算是一種權(quán)宜之計(jì)、臨時(shí)安排，而非體制性調(diào)整。
更為重要的是，一旦失掉了自主財(cái)源的支撐，越來(lái)越依賴于中央政府轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡的地方財(cái)政，將會(huì)因此蛻變?yōu)橐粋�(gè)個(gè)“預(yù)算支出單位”而不再能算作“一級(jí)政府財(cái)政”。事情走到這一步，不僅諸如開(kāi)征以房地產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅等方面的行動(dòng)有了強(qiáng)大的動(dòng)力，而且，實(shí)行了18年之久的現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制，也會(huì)因此獲得啟動(dòng)新一輪調(diào)整的強(qiáng)大的推力。
作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易研究所所長(zhǎng)、BMW中經(jīng)智庫(kù)專家
