近期召開的全國財政工作會議提出了2012年的稅政路線圖。
根據(jù)財政部部長謝旭人的看法，這包括降低部分進口商品關稅，繼續(xù)落實提高增值稅、營業(yè)稅起征點等減輕小微企業(yè)稅費負擔，在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點，全面推進資源稅改革，穩(wěn)步推進房產(chǎn)稅改革試點等。
對于這樣的結(jié)構(gòu)性減稅，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認為，這意味著2012年的稅收將有增有減，但增減互抵之后，凈效應是實實在在的減。而征稅領域，重點是增值稅擴圍，即營業(yè)稅改增值稅，具有避免重復征稅，減輕稅負，并實施更低稅率的意義。
高培勇認為，國民收入分配改革的方向，是要減稅，但不是減個稅，而是應該減通過企業(yè)法人中間環(huán)節(jié)征收的間接稅，增加直接從居民征收的直接稅。
增值稅是結(jié)構(gòu)性減稅重點
《21世紀》：中央提出2012年財政政策要繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，加大民生領域投入，積極促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)構(gòu)性減稅主要會有哪些空間？
高培勇：目前來講，增值稅擴圍，或者叫營業(yè)稅改增值稅，在減稅中空間最大。其他的減稅措施都是零敲碎打的，沒有太大的意義。
2010年，增值稅收入占全部稅收收入的39.5%；消費稅和營業(yè)稅的收入占比則分別為9.9%和14.5%.鑒于當前的經(jīng)濟形勢和實施積極財政政策的需要，在財政能承受的范圍內(nèi)，結(jié)構(gòu)性減稅的主要對象顯然應當鎖定于增值稅。
不太專業(yè)的人可能會在意減哪種稅，但是不同的稅種，占全部稅收收入的比重是不一樣的。個人所得稅占稅收的比重在2010年是6%，即使起征點從2000元提到3500元，但再怎么動都是小規(guī)模。而營業(yè)稅改增值稅，即14.5%的營業(yè)稅稅收比重，加到增值稅的比重上，整個增值稅占總稅收的比重就會超過50%，這樣的改革造成的影響，是很可觀的。
營業(yè)稅改征增值稅，有三層減稅效應，第一是不再重復征稅；第二是稅負減輕；第三，這次的增值稅的擴圍改革中，引入了11%、6%兩檔較低稅率，這意味著增值稅的水平由于引進了新的較低水平的稅率，整個增值稅的平均稅負水平也降下來了。
2012年，“減稅”而非“增支”將成為積極財政政策的重心所在。結(jié)構(gòu)性減稅，當然有別于全面性減稅，其最重要的特點在于兩個方面。一方面要通過減稅，適當減輕企業(yè)和居民的稅收負擔水平；另一方面，要通過有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，求得整個稅收收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，將減稅操作與稅制改革的方向相對接，是結(jié)構(gòu)性減稅的應有之義。
《21世紀》：上海的營業(yè)稅改增值稅，目前這部分改革收入暫時歸地方，以后要推廣的話，增值稅中央和地方的75：25的比例是否要重新定，中央和地方的財權(quán)問題是否要重新劃分？
高培勇：這是短期試點，不影響現(xiàn)有的分稅制，要在現(xiàn)有的格局下做事。如果向全國推開，改革現(xiàn)有的分稅制，那自然不是現(xiàn)在的概念。未來營業(yè)稅改增值稅推開后，分稅制體制的重新再調(diào)整，肯定會有。就好像父親和兒子兩個人，現(xiàn)在你每個月要交我300塊錢，過兩天物價漲了，就要交400了。所以分稅的比例肯定是要調(diào)整的，什么事情要與時俱進，未來中央地方分稅的比例也要改。
美國整個稅收收入中，來自屬于間接稅性質(zhì)的流轉(zhuǎn)稅的比重不足20%，來自屬于直接稅性質(zhì)的所得稅類稅收的比重超過70%.目前在中國，來自屬于間接稅性質(zhì)的流轉(zhuǎn)稅的比重則達70%以上，其余的來自屬于直接稅性質(zhì)的所得稅的比重不足30%.
間接稅是累退稅，相對而言，低收入者往往承擔更多的間接稅負擔。直接稅則通常為累進稅，高收入者往往承擔更多的直接稅負擔。這意味著，我國稅收收入的絕大部分都具有累退稅性質(zhì)，而累退稅的主要承擔者并非高收入者。
這樣的格局要求我們必須調(diào)整。怎么調(diào)整？其實大致的方向就是增加直接稅，減少間接稅。目前增加直接稅比重的改革已經(jīng)在突破。比如重慶對3400套獨棟別墅開征房產(chǎn)稅，目前執(zhí)行1年，到2011年10月31日為止的時候它們宣布在可稅的這些存量房當中，有些是不可稅，不可稅是什么意思？就是有些房子雖然住了，但是沒有辦房產(chǎn)證，類似這樣的把它去掉，大概征稅比例超過90%，終于有房產(chǎn)稅收入進入了。
這個辦法下一步可以復制到全國，房產(chǎn)稅改革是第一年，我們終于看到了進展，不僅是研究層面的謀劃了，而是實實在在真刀真槍的實際行動。房產(chǎn)稅作為地方稅，可以在未來開辟出新的財源，為中央地方分稅體制的調(diào)整提供思路。
《21世紀》：中央經(jīng)濟工作會議提出2012年要合理調(diào)整消費稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)，這個主要是降低稅率，促進消費嗎？
高培勇：消費稅并非一個獨立的稅種，而系附加稅。它是在全面征收一般流轉(zhuǎn)稅的基礎上，選擇特殊的商品或服務而附加征收的一種稅。
一想到消費稅人們首先就會想到奢侈品，但是不要把所有商品都想成消費稅的征稅對象。因為消費稅是特種消費稅，增值稅是一般消費稅，一般消費稅所有商品都征，消費稅之所以叫特種是因為它只選擇部分商品征。選擇哪些商品呢？一般是選擇奢侈品。另外還選擇與能源、資源消耗有關的產(chǎn)品。
消費稅的制度是與時俱進的。比如某個時期的奢侈品，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境的變化，有可能成為非奢侈品或生活必需品。因而需要進行征稅范圍、稅率結(jié)構(gòu)和征稅環(huán)節(jié)的與時俱進的調(diào)整。這種調(diào)整相對于其他稅種，往往頻率較高。作為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個重要時期，在“十二五”期間，消費稅肯定要經(jīng)歷一個相應的調(diào)整過程。
總的來說，征消費稅的目的是給它的征稅對象加重稅負，這是有道理的。對奢侈品加重稅負，目的就是要限制奢侈品的消費來調(diào)節(jié)貧富差距；對于能源、資源類產(chǎn)品加稅是為了控制能源、資源類產(chǎn)品的消費，從而節(jié)約使用資源和能源。這是消費稅的兩大功能。
大家想到的是減稅，呼吁減消費稅，但是為什么要減要搞明白。消費稅并不是所有的人都消費、都承擔的，只是那些消費了奢侈品的，消費了以資源和能源為原料的商品的，只對這兩類產(chǎn)品的征稅。
大家都呼吁要減少消費稅，但就要琢磨為什么要減。刺激內(nèi)需？如果說中國是真的需要刺激富人的內(nèi)需，那我覺得是該減的。但如果說是要用消費稅來控制奢侈品的消費，并且調(diào)節(jié)貧富差距，那我覺得是不該減的。
所以關鍵是站在哪個角度去分析減消費稅，中國目前的國情背景是什么，這是主要矛盾，不能一概地說該不該減或該不該增，這不是重要的問題。重要的問題是，你想增和減的目的是什么。
個稅實現(xiàn)綜合與分類結(jié)合應在“十二五”完成
《21世紀》：現(xiàn)在中央說，土地收入也要納入預算管理，預算內(nèi)和預算管理有什么區(qū)別？
高培勇：預算是對于政府的收入與支出（來說的），預算內(nèi)外不僅僅講收入，還講支出，是對政府的收支做的一種界定，預算內(nèi)就是完全的一種預算管理，納入預算內(nèi)，同時也要通過人民代表大會的審批才能實施，預算內(nèi)就是審批制。
所謂的預算管理，只是納入預算視野，但不審批，我們把它叫做備案制。還有一種就是完全游離于預算視野之外。這是三個不同的層面。
財政收入和政府收入是兩個不同的概念。財政收入去年八萬三，今年要達到十萬億，講的都是第一層次的。第二層次就要加上其他項目了，其他項目就是備案制的。備案制是什么意思呢？它也報人大，人大也過一遍，但是不批。為什么不批呢？它是由收入單位自己自收自支的這筆錢，只是說通過人大的制度視野。
《預算法》修訂的辦法已經(jīng)公布了，該預算法修訂案（草案）提出原則上各級政府的全部收入和支出都要納入預算，嚴格預算執(zhí)行，規(guī)范預算調(diào)整，完善預算審查監(jiān)督。2011年10月份已經(jīng)過了國務院常委會議了，今年就要把它修訂出來，等修訂出來我們再討論。
《21世紀》：關于個人所得稅，國家在10多年前就提出個稅要實現(xiàn)綜合與分類相結(jié)合，為什么很難執(zhí)行？
高培勇：從九五開始，每個五年規(guī)劃，都強調(diào)要建立個人收入的分類和綜合相結(jié)合的個人所得稅制，但是迄今，分類和綜合相結(jié)合的個人所得稅制改革方案的實施一拖再拖，導致如此的原因是，綜合與分類相結(jié)合所得稅制要建立在納稅人個人申報的基礎上。
迄今為止，我國的稅收征管機制仍停留于“間接”征收、“截流”管理的水平，這顯然不適應建立在納稅人個人申報基礎上的綜合計征的需要。一旦走出既有的從源征稅、代扣代繳的個人所得稅征管軌道，現(xiàn)實稅收征管機制的“底線”便極可能被突破，從而陷稅務機關于尷尬境地。
目前無論從哪個方面看，個人所得稅實行綜合與分類相結(jié)合制度的改革任務，都應當立足于在“十二五”時期完成。這當然并非易事。但憑借著我們的政治優(yōu)勢和已經(jīng)打下的經(jīng)濟技術基礎，又并非完全沒有前行的空間。關鍵的問題是，要在全社會范圍內(nèi)形成廣泛的共識。以此為基礎，舉全社會之力，拿出實質(zhì)性行動。當然，在這個過程中，財稅部門要充當發(fā)動機和協(xié)調(diào)人。
個人所得稅又是迄今為止政府所能拿出的最直接、最基本的政策手段。若不能在個人所得稅實行綜合與分類相結(jié)合的制度上首先取得突破，那調(diào)節(jié)居民收入分配的努力很可能就會同以往我們曾經(jīng)反復經(jīng)歷過的那樣，陷于“空談”狀態(tài)。
個稅綜合與分類相結(jié)合不是沒有實現(xiàn)的可能，但也不能說現(xiàn)在條件已經(jīng)具備了，而是要設定目標、搞出規(guī)劃，從現(xiàn)在開始做起，而不是說現(xiàn)在條件具備。我強調(diào)過多次，它的難度在稅收征管機制。
《21世紀》：在政府、企業(yè)、居民收入分配中，要提高居民收入的比重，從稅收體制改革來看，有沒有什么切實有效的方法？
高培勇：國民收入分配改革的方向，是要減稅，但不是減個稅，而是應該減間接稅，增直接稅。
為什么要減間接稅？說得通俗一點，間接稅是大眾稅�，F(xiàn)在中國的稅收格局就是這樣一種情況，要增稅大家一起增，要減稅大家一起減，從來沒有鎖定特定目標的稅。比如說，現(xiàn)在提調(diào)節(jié)收入分配，一定是要從富人那里多拿錢，通過政府轉(zhuǎn)交給窮人，否則不叫調(diào)節(jié)收入分配。那么，我們在現(xiàn)行稅收條件下怎么才能從富人那里多拿錢呢？你拿不來。因為所有的稅收都是大眾稅，70%是間接稅，90%是企業(yè)交的稅，就是這種情況。
一個通道一個出口，政府收稅的通道是價格，走價格通道，由企業(yè)繳納，這是我說的兩大特點。不管多少錢的稅，比如10萬億的稅，從哪來的，一定是通過價格渠道匯到政府這里來的。另外一個，是通過企業(yè)之手交給政府的。那么一旦是企業(yè)交，就是可轉(zhuǎn)嫁的稅。一想到走價格通道，那也是可轉(zhuǎn)嫁的稅。一旦是可轉(zhuǎn)嫁的稅，前提就是無法鎖定稅收的歸宿，就是全體消費者共同承擔的稅。
這樣一種格局怎么去調(diào)節(jié)收入分配？一定想辦法讓某一部分稅收的歸宿是可把握的，就得轉(zhuǎn)到直接稅上來。轉(zhuǎn)直接稅的前提一定要減間接稅，否則的話就等于無形加稅。直接稅是富人的稅要加重。
稅收是一個方面，財稅還有另外一方面，就是通過政府支出的角度去補貼窮人。加直接稅，可能看到的是居民收入減少，但是當把它轉(zhuǎn)作支出的時候就是另外一種收入的增加，叫轉(zhuǎn)移性支出。
一般性和專項轉(zhuǎn)移支付要有平衡
《21世紀》：在財政支出方面，中央財政的錢能不能少搞一點基礎建設投資，多用在公共投入，比如教育等等方面？現(xiàn)在的教育投入還不到4%，公共財政的支出為何如此緩慢？
高培勇：錢該花多少是取決于整體宏觀經(jīng)濟政策的，現(xiàn)在要搞積極的財政政策，積極的財政政策就要擴張。
那么首先需要解決總量問題，總量問題集中體現(xiàn)在赤字規(guī)模多大，這是一個問題，要不要擴張？要不要多花錢？接下來是要解決結(jié)構(gòu)問題。結(jié)構(gòu)問題是多搞一些投資還是多搞一點民生？中央經(jīng)濟工作會議已經(jīng)明確了，2012年主要是把資金用于改善民生。
《21世紀》：分稅制過去實施主要是為了解決中央財政收入比較低的問題，現(xiàn)在中央財政收入越來越多，分稅制是否需要改革？但有人說很多中央的錢都是通過專項轉(zhuǎn)移支付下去的，有的地方拿不到錢。
高培勇：分稅制的全稱叫分稅制財政體制，既然是財政體制，它說的就不是如何分收入的問題，還涉及到支出的問題。財政是收入和支出兩個方面的結(jié)合體。
當大家只盯著收入中央拿了52%、48%歸地方的時候，這只是分稅制的一翼，另一翼要看最終的錢是歸誰花的。我要說的是，中央財政的64%是歸地方花的，通過各種轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)到地方去了，那再算這筆賬你就知道了，中央花的錢不足三成，70%的錢是在地方。
目前中央財政的很多錢是通過專項轉(zhuǎn)移支付花下去的。專項和非專項都是不可或缺的。專項轉(zhuǎn)移支付是希望地方能夠用這個錢做特定的事情，否則錢可能就亂花了。
至于專項是怎么下達的，在這期間有沒有其他方面不規(guī)范的行為，那是第二層次的問題。我們只是評論有專項好還是沒有專項好。我們認為，有專項，也要有非專項，我們叫一般性轉(zhuǎn)移支付或者叫財力型的轉(zhuǎn)移支付，只是給錢，不問你干什么事。這兩方面要有一個平衡。不能說不要專項轉(zhuǎn)移支付。
