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個(gè)稅筑夢“漸進(jìn)式改革”

2011-7-7 11:4 時(shí)代周報(bào) 【 】【打印】【我要糾錯(cuò)

  2011年6月30日下午,全國人大常委會表決通過了關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定。根據(jù)這一決定,今年9月1日起施行的新《個(gè)人所得稅法》,個(gè)稅起征點(diǎn)將升高至3500元,現(xiàn)行9級超額累進(jìn)稅率調(diào)整為7級,第一級稅率為3%。

  至此,這一輪立法程序中的各方博弈,暫告一段落。

  然而,來自業(yè)界的諸多聲音仍表明,涉及個(gè)稅的幾乎所有問題和矛盾,并不能通過僅提高個(gè)稅起征點(diǎn)而解決。朝著“綜合與分類相結(jié)合”目標(biāo)邁進(jìn)的個(gè)稅實(shí)質(zhì)性改革,迫在眉睫。

  修正案:妥協(xié)的產(chǎn)物

  “個(gè)稅法修改將大幅減輕中低收入納稅群體的負(fù)擔(dān)。工薪收入者的納稅面將由目前的約28%降至約7.7%;納稅人數(shù)由約8400萬人減至約2400萬人。”對于新通過的個(gè)稅修正案,財(cái)政部稅政司副司長王建凡表示。

  盡管部分人群的減負(fù)效果直接可見,然而,此次的內(nèi)容修改,在眾多專家看來并未觸及個(gè)稅制度的主要矛盾和根本問題。

  “真正的改革未起步,還在孕育階段和研究階段。”6月29日,在中國社科院財(cái)政和貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所《中國財(cái)政政策報(bào)告2011/2012》首發(fā)式上,參與個(gè)稅法修改審議的全國人大常委會委員、中國社會科學(xué)院原副院長陳佳貴指出。

  “這次的修正案盡管被冠之以改革,但它是在既有的分類所得稅基礎(chǔ)上推行的小步微調(diào)的延續(xù)。比如其打出了調(diào)節(jié)收入分配的旗幟,但從方案內(nèi)容來講,既難給真正意義上的中低收入者減負(fù),也難給真正意義上的高收入者加負(fù)。而大家聚焦的提升費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)上,無論這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)提高到怎樣的程度,都難以獲得令多數(shù)人滿意的結(jié)果。”中國社科院學(xué)部委員、財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇亦在會上表示。

  “從方方面面的角度論證,這次的修正案不是真正意義上全方位的。個(gè)人所得稅的整體改革,也不是朝著綜合與分類相結(jié)合的目標(biāo)逼近,只是一個(gè)糾結(jié)狀態(tài)下的妥協(xié)方案。”高培勇如是評價(jià)。

  高培勇的觀點(diǎn),在社科院此次發(fā)布的報(bào)告—《個(gè)人所得稅:邁出走向“綜合與分類相結(jié)合”的腳步》(以下簡稱《報(bào)告》)中,進(jìn)一步得到了闡釋:“現(xiàn)行個(gè)人所得稅實(shí)行分類所得稅制,一個(gè)稅種分作11個(gè)征稅項(xiàng)目,不同項(xiàng)目采取不同的計(jì)征辦法、適用不同的稅率表格。雖然便于征管,但致命缺陷是不利于調(diào)節(jié)居民收入分配差距。比如,人與人之間的收入差距,本來是綜合而非單一項(xiàng)目的收入差距,針對單一項(xiàng)目而非加總求和之后的綜合性收入調(diào)節(jié),無異于‘盲人摸象’。”

  在專家看來,隔靴搔癢的“微調(diào)式”舉措,難以應(yīng)對當(dāng)前中國居民收入分配差距日漸拉大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),以及政府手中缺乏調(diào)節(jié)居民收入分配手段的殘酷現(xiàn)實(shí)。在這一背景下,盡快啟動(dòng)個(gè)稅“綜合與分類相結(jié)合”改革,已是當(dāng)務(wù)之急。

  上世紀(jì)90年代中期,1994年的稅制改革完成不久、第九個(gè)五年計(jì)劃制定并啟動(dòng)之時(shí),中國即提出了“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)稅改革目標(biāo)。但這一目標(biāo)跨越了四個(gè)“五年規(guī)劃”,至今沒有結(jié)果。

  “綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)人所得稅制,終究要建立在納稅人個(gè)人申報(bào)的基礎(chǔ)上,“中國現(xiàn)行的個(gè)人所得稅稅收征管機(jī)制,仍停留在‘間接’征收、‘截流’管理的水平。”高培勇稱,由于“從源征稅、代扣代繳”的稅收征管機(jī)制的瓶頸制約,加上個(gè)稅納稅人眾多、民眾納稅意識淡薄等現(xiàn)實(shí)國情,這一改革方案一直停留在研究層面。

  漸進(jìn)式改革方案出臺

  《報(bào)告》的主要內(nèi)容,是中國社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)過兩年多時(shí)間的調(diào)研,設(shè)計(jì)完成的一套實(shí)施中國個(gè)稅“綜合與分類相結(jié)合”改革的漸進(jìn)式方案,簡稱“財(cái)貿(mào)所”方案。

  據(jù)介紹,財(cái)貿(mào)所方案目前是個(gè)初始方案,在現(xiàn)行分類所得稅制的基礎(chǔ)上,以相對較小的征管成本引入綜合性因素。然后,在此基礎(chǔ)上,完成由初始方案向目標(biāo)方案,即“綜合與分類相結(jié)合的”個(gè)稅制度的過渡。

  據(jù)介紹,這一方案的核心,是在保持現(xiàn)行分類所得稅制框架基本穩(wěn)定的前提下,以已實(shí)施的年所得超過12萬元納稅人自行納稅申報(bào)制度為基礎(chǔ)(2009年,全國有269萬年所得超過12萬元的納稅人自行申報(bào)),通過對部分所得項(xiàng)目適用綜合稅率表進(jìn)行年度匯算清繳的方式,對已進(jìn)入自行申報(bào)范圍的納稅人先行實(shí)施綜合計(jì)征。

  “以較低的征管成本盡快推出‘綜合與分類相結(jié)合’的改革,避免因所謂征管條件不到位導(dǎo)致的一拖再拖,是我們設(shè)計(jì)考慮的首要問題。”課題組副組長張斌表示,財(cái)貿(mào)所方案的最大優(yōu)勢,是具有很強(qiáng)的可行性與可操作性。

  對于方案中最難的內(nèi)容—納入綜合計(jì)征范圍所得項(xiàng)目的選擇,財(cái)貿(mào)所共提供了5種方案。其最小范圍的綜合,為工資薪金所得和勞務(wù)報(bào)酬所得的綜合;最大范圍的綜合,則除單獨(dú)規(guī)定的個(gè)別項(xiàng)目外,所有所得項(xiàng)目均納入綜合計(jì)征范圍,接近美國的“大綜合”模式。

  考慮到平衡兩個(gè)矛盾—公平與效率的矛盾,征管成本和改革效果之間的矛盾,張斌表示,財(cái)貿(mào)所傾向于以中等范圍綜合方案為基礎(chǔ),即將全部四項(xiàng)勞動(dòng)所得—工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、特許權(quán)使用費(fèi)所得綜合。

  財(cái)貿(mào)所認(rèn)為,該方案是停止坐而論道、邁出實(shí)質(zhì)性改革的第一步。作為一個(gè)過渡性改革方案,該研究成果還具有較強(qiáng)的拓展性。

  “隨著納入綜合計(jì)征門檻人數(shù)增多,我們可以實(shí)時(shí)引入差別扣除項(xiàng)目;而對于那些達(dá)不到征稅標(biāo)準(zhǔn)的納稅人,應(yīng)更多考慮財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付措施,比如撫養(yǎng)補(bǔ)貼,不管你交不交稅,養(yǎng)孩子國家都給補(bǔ)貼,這個(gè)比差別扣除項(xiàng)目成本更低、效果更好。”張斌說。

  “以程序解決問題”

  按照財(cái)貿(mào)所的方案,個(gè)人所得稅的稅負(fù)會有所增加。“中國整體稅制的改革方案是增加直接稅減少間接稅。其中直接稅中最重要的代表是個(gè)人所得稅,所以財(cái)貿(mào)所方案中的增加個(gè)稅稅負(fù)是符合這一目標(biāo)的;但個(gè)人所得稅的改革是要融入整體稅制改革當(dāng)中去的,在增加直接稅的同時(shí)還要降低間接稅,包括以增值稅、營業(yè)稅、交易稅等為主的流轉(zhuǎn)稅稅制;此外,在討論個(gè)人所得稅改革、間接稅改革的時(shí)候,我們還要有一個(gè)總體方案的設(shè)計(jì),那個(gè)方案才是最后要落到廣大納稅人身上的宏觀稅負(fù)水平的調(diào)整方案。”高培勇表示。

  財(cái)貿(mào)所的方案發(fā)布后,業(yè)內(nèi)專家學(xué)者頗為關(guān)注。

  財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康表示,財(cái)貿(mào)所方案在某些方面還可以更鮮明。“例如,最有關(guān)注度的個(gè)稅起征點(diǎn)這個(gè)問題上,可以提出一個(gè)辦法,就是和物價(jià)掛鉤,比如常規(guī)性的三年調(diào)整一次,用國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)提供的權(quán)威的物價(jià)數(shù)據(jù),形成指數(shù)化的機(jī)制,沒有必要每次說到起征點(diǎn)的時(shí)候,再這樣興師動(dòng)眾,而是通過程序解決問題。”

  賈康還提出,在漸進(jìn)過程中,能否爭取把一些復(fù)雜問題相對簡單化?“例如,按照家庭和具體項(xiàng)目的扣除比較復(fù)雜,能不能先把更復(fù)雜的因素放在一邊,爭取比較快地把家庭人口、實(shí)際的贍養(yǎng)系數(shù),通過公民身份證系統(tǒng)這樣已具備的技術(shù)條件來確定。”

  國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長劉佐則肯定了這個(gè)方案的現(xiàn)實(shí)意義。他稱國民的納稅意識、稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力等,都不應(yīng)再成為向“分類與綜合征收相結(jié)合”改革的障礙。越南、印度等一些實(shí)行綜合征收的發(fā)展中國家,都可成為中國借鑒的對象。

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