專家稱征收個稅重在增收 調(diào)節(jié)收入功能十分有限

　　個稅改革未來

　　-安體富、王建凡、孫鋼、倪紅日、徐鏗五人談

　　《財經(jīng)》主持人語

　　在各項稅制改革中，個人所得稅法的修訂最受公眾關注，原因即在于個稅變法事關民生，民間要求個稅改革的呼聲日強；但究竟如何改革，方方面面各執(zhí)己見，使得此項改革格外體現(xiàn)不同方向的利益訴求，難以獲得共識并付諸操作。

　　9月27日，全國人大法律委員會、財政經(jīng)濟委員會和全國人大常委會法工委，就個稅問題舉行立法聽證會。這是立法聽證制度實行以來，全國人大常委會立法中舉行的首次聽證會。從聽證會的內(nèi)容看，爭議集中于以下幾點：將工薪所得減除費用標準提高到1500元是否合適？要求高收入者自行申報是否可行？確定減除標準是全國“一刀切”還是按地區(qū)區(qū)別對待？是否應考慮家庭供養(yǎng)因素和通貨膨脹因素？個稅課稅模式是應該采用分類計征還是綜合與分類計征？等等。

　　上升到理論上，種種爭議又指向一個原則問題，即開征個稅的首要目標到底是增加財政收入，還是發(fā)揮個稅對收入的調(diào)節(jié)作用，以縮小貧富差距和緩和社會矛盾？

　　個人所得稅法制定于1980年，1993年和1999年曾兩次修訂。盡管如此，由于個稅法與現(xiàn)實的脫節(jié)，其修訂的滯后和力度偏弱屢屢為社會輿論所詬病。顯然，這樣一項與百姓利益直接相關的改革，具體的方案、操作的可行、時機的選擇，都需要充分論證。

　　為此，《財經(jīng)》論衡專欄特邀五位專家，共同探討個稅調(diào)整的未來之變。他們是：中國人民大學財政金融學院教授安體富、財政部稅政司副司長王建凡、國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟部研究員倪紅日、財政部科研所稅收政策研究室研究員孫鋼、國際貨幣基金組織財政事務局顧問徐鏗。

　　從專家們的談話可以看出，科學的、公平與效率兼顧的個人所得稅法，是全社會的共同期待；個人所得稅改革十分復雜，不可能一蹴而就，也許不可能靠單項改革就可完成；應該形成一個由個人所得稅、財產(chǎn)稅、社會保障稅組成的個人收入綜合調(diào)節(jié)體系，從多方面、多環(huán)節(jié)對個人收入予以調(diào)節(jié)。

　　專家們的對話還給我們這樣一個啟示：對個稅改革這樣一個社會經(jīng)濟話題，除了關注民生的切身感受，還應該保持理性和審慎，需要關注個稅法調(diào)整背后的制度含義：公民繳稅與政府提供公共產(chǎn)品和公共服務是什么樣的關系？如何進行相應的政治體制改革，以稅制來厘清公民與國家的關系？

　　朝向這個方向的改革，任重道遠。

　　1500元減除標準之辯

　　《財經(jīng)》：個稅修正案最為核心的爭議，是工薪所得減除費用標準問題。現(xiàn)在初步確定此標準為1500元，許多人認為仍然偏低，對此各位有何看法？

　　王建凡：這次個稅修正案提出兩項修改，一是對工薪所得費用減除標準由800元提高到1500元，主要是減輕中低收入階層的個人所得稅負擔；二是適當擴大自行申報的范圍。對要求自行申報的高收入者范圍，議案希望人大能授權國務院，以便國務院根據(jù)收入變化適時調(diào)整。加強對高收入者的征管，體現(xiàn)個人所得稅“量能負擔”的原則。通過稅收的調(diào)節(jié)措施，來調(diào)節(jié)社會財富、收入分配的問題。

　　調(diào)整費用減除標準的主要依據(jù)，首先是與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，考慮城鎮(zhèn)居民的基本生活費用。1500元是平衡了全社會所有人工薪收入普遍水平和平均負擔，平均負擔是按贍養(yǎng)系數(shù)1：1.91來推算全國的水平，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)家庭的一般水平。其次，體現(xiàn)對居民基本生活支出不征稅的原則，就是基本生活費用支出排除在稅收之外，允許有合理的扣除。先進的稅制對所得綜合征收，對居民家庭的實際生活開支實行據(jù)實扣除，我們暫時還做不到，但這是發(fā)展方向。第三，考慮了與教育、醫(yī)療、住房等制度改革的銜接。第四，具有一定的前瞻性，把今后幾年的生活費用增長因素也考慮進去了。

　　確定標準要與居民生活水平和納稅能力相適應，也要考慮財政的負擔能力。減得太多，對中西部地區(qū)的財政轉移就減少了，降低了公共財政消除地區(qū)間不平衡的轉移支付能力。

　　目前，1500元的標準比較符合中國的國情。應該說政府在制定這個政策時，考慮了各方面情況，是一個合理的選擇。

　　徐鏗：兩年前，我們給財政部寫過一個很詳細的報告，對于減除費用標準，報告建議從800元提高到1300元-1400元左右。目前800元的扣除標準的確太低，現(xiàn)在提高是正確的。

　　1500元的扣除標準是不是合理？可以從許多不同的角度來看。其中一個角度，1987年個人所得調(diào)節(jié)稅出臺時，當時的減除費用標準差不多是 400元-460元；從1987年到現(xiàn)在，按物價增長進行調(diào)整，這個數(shù)差不多也就是1500元左右。也就是現(xiàn)在的扣除標準保持了1987年原來的價值。

　　倪紅日：1500元扣除額標準，雖然提高了不少，但大家的意見并不一致，有人認為偏低、有人認為合適�，F(xiàn)在的減除費用標準是按個人工薪所得確定的，但家庭贍養(yǎng)人口不同，減除標準對家庭的影響也不同。如只有一人就業(yè)的三口之家，減除1500元，每個人是500元費用減除；而一個三人就業(yè)的三口之家，每人減除費用就是1500元。

　　在成熟市場經(jīng)濟國家，是按家庭贍養(yǎng)人口來計算扣除額，這比較公平，但這種方法對征管條件、個人申報、納稅人素質(zhì)的要求比較高。中國現(xiàn)在達不到這個要求，只好根據(jù)生活費用的提高，相應提高扣除額。很難簡單說應該提高多少才合適�，F(xiàn)在社會上收入差距較大，又不是按贍養(yǎng)人口計算扣除，所以有各種不同的意見。

　　孫鋼：這次提高扣除額對大家都是一件好事，但大家還不滿意。原因是這幾年居民收入差距拉大，大家心理不平衡的感覺越來越強烈。

　　此外，有兩個因素導致這種情緒越來越強烈，一是媒體報道的誤導，如“個稅65%來源于工薪階層”、“個人所得稅是劫貧濟富”、“起征點25年不變”等。此外，政府部門沒有做充分的解釋和宣傳。比如每年的政府預算報告，只公布一個總數(shù)，2004年個人所得稅收入是1737多億元，但是這些收入是什么結構？工薪所得繳納的個稅，來自5%-45%各稅率檔次分別有多少人交？各交了多少？如果政府把這些問題清清楚楚告訴公眾，很多事情就不用解釋。問題是這些數(shù)據(jù)拿不出來。

　　我認為費用減除標準應提高到1600元。因為廣州現(xiàn)在的標準就已經(jīng)是1600元了。這項改革應該是使所有人受益，而不應該出現(xiàn)一部分人不但不受益，反而增加稅負的情況，否則很難讓這些人接受的。這些年廣州的自行調(diào)整不能說完全不合法，因為稅法規(guī)定一部分補貼可以免稅，但沒有明確哪些補貼可以免稅，一些地方就是鉆了這個空子。

　　減除標準應該全國統(tǒng)一。若允許各地浮動，貌似有理，但是第一，會造成同樣的收入在不同的地方納稅不同，加大稅收的不公平；第二，在當前人才競爭的時代，哪個地方減除標準低，人才就會離開那個地方，造成人才流失。因此，如果允許各地浮動，各地恐怕都競相向高限浮動，最后的結果還是處于同一水平，形成結果的“一刀切”。

　　安體富：減除費用標準到底多高合適，由個稅的定位決定，就是把它定位為富人稅還是大眾稅�，F(xiàn)在中國個稅正處在富人稅向大眾稅過渡的階段。 1993年定位800元的標準，工薪達到標準的只有1%左右，2002年上升到52%左右。隨著經(jīng)濟發(fā)展，居民收入水平提高，納稅人越來越多是正常的。居民個人所得稅正在向大眾稅過渡，不能再回到富人稅。

　　調(diào)整減除標準需要考慮什么因素？一是工資和物價水平的變動；二是居民的基本生活消費支出水平，扣除額應該考慮基本消費支出水平，不能扣除全部消費支出；三是考慮各項改革帶來的居民支出的增加，包括保險、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房；四是考慮財政的承受能力。

　　從全國來看，我認為目前定的1500元扣除額大體上合適，但對發(fā)達地區(qū)肯定是低了，比如深圳、廣州已經(jīng)是1600元了。建議原則上定在1500 元，不“一刀切”。一個辦法是可以再提高一些，到1800元-2000元；再一個辦法是規(guī)定20%-30%的浮動，給地方一些靈活性。

　　《財經(jīng)》：目前條件下，工薪階層對個稅的貢獻是不是過大？

　　王建凡：有人認為工薪階層對個人稅貢獻比較大，實際上，個稅收入與城鎮(zhèn)居民收入工薪所得占的比重是相匹配的。2004年中國城鎮(zhèn)居民可支配收入中76%來源于工薪，個稅收入中，工薪所得繳納的稅收占全部個稅的50%左右。相對于76%的收入來源，這應該說是合理的。

　　從納稅面角度看，以2004年全國城鎮(zhèn)居民收入比較，按800元的扣除標準，有60%的工薪階層需要繳納個人所得稅，調(diào)整為1500元以后，納稅面降低了一半，只達到了30%左右。

　　但個人所得稅不是納稅面越窄、越低、扣除越高就越好。個人所得稅應對國民普遍征收。就稅收公平來說，沒有一個國家把個人所得稅定位在富人身上，納稅面都較寬。俄羅斯單是一稅制，基本扣除為400多盧布，非常低，其他單項扣除加起來不過2000-3000盧布，相對平均8000—10000盧布的工資，工薪階層幾乎都在納稅范圍之內(nèi)。

　　一個社會不可能完全平均，肯定會存在高收入、中收入、低收入，現(xiàn)在低收入比重過大，城鎮(zhèn)人口的收入水平作為這次改革的一個參照點，農(nóng)村人口短期內(nèi)還不能觸及到。中產(chǎn)階級毫無疑問在征稅范圍內(nèi)，但對其稅負要確定一個合理水平，不管稅制怎樣改，稅負都不能過高。

　　應當簡化級距與稅率

　　《財經(jīng)》：在調(diào)整費用減除標準的同時，為什么沒有同時改革級距和稅率？

　　王建凡：調(diào)整級距和邊際稅率涉及稅制改革的總體安排，這兩項改革在以后會相對優(yōu)先考慮。自1994年稅制改革后，現(xiàn)在又面臨著第二輪綜合的稅制改革。稅制改革應該總體設計，個人所得稅級距或降低稅率，最終對收入和調(diào)控目標有直接和間接的影響，不能僅就單項稅種來考慮。這是改革的方向。

　　現(xiàn)在個人所得稅級數(shù)過多，級距過小，邊際稅率偏高。今后要調(diào)整簡化級距和邊際稅率。級距定到一個什么水平，各個國家不一樣。需要準確把握一個國家收入結構的基礎，確定什么人適用什么樣的稅率水平。

　　在改革級距和邊際稅率時也要綜合考慮公平與效率，世界稅制改革也是這個方向，如俄羅斯個稅改革實行單一稅率，這一稅制在世界范圍內(nèi)引起了所得稅的革命。

　　孫鋼：現(xiàn)在45%的最高邊際稅率確實過高。稅率過高會增強人們的逃稅動機，實踐中它的作用也有限，很少能被用上，因此我們一直主張把45%的稅率降下來。

　　如果這次能把稅率的改革配合上，可能效果更好一些。但稅率和級距的改革思路與稅制模式的選擇密切相關，不同的模式下改革思路是不同的。

　　安體富：現(xiàn)在的九級顯然是多了，建議減到五級，最高邊際稅率降到35%.

　　征管制度改革能否同步進行

　　《財經(jīng)》：中國個稅改革的目標是實行綜合與分類相結合的稅制，為何此次改革沒有涉及？

　　王建凡：中國的個人所得稅法與國外還有一些差距，國外所得稅有幾百年歷史，中國只有二十幾年。最理想的稅制是綜合所得稅制，但這要取決于現(xiàn)金管理、財產(chǎn)登記、稅務系統(tǒng)網(wǎng)絡化等制度的建立完善。

　　與國外相比，中國個稅的九級累進稅制級數(shù)過多，邊際稅率過高，要適當調(diào)整。一是要有利于征管，二是要有利于公平與效率，形成高收入者積極納稅的機制。

　　孫鋼：這次沒有把實行綜合與分類相結合的稅制的改革提上議事日程，主要是現(xiàn)在還不具備這個條件。

　　最近，國家稅務總局頒布了個人所得稅管理辦法，亮點是建立“四一三”制度。所謂“一”就是建立全國個人信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)�，F(xiàn)在這個系統(tǒng)沒有連起來，目前個稅是交給地稅局，但全國地稅沒有聯(lián)網(wǎng)，而且地稅系統(tǒng)選擇的軟件也不一樣。對一個人在北京和上海取得的兩筆收入，目前條件下無法合起來。因此現(xiàn)在要求大家去申報，申報以后是一些孤立的信息點，無法把它作為一個信息源來處理。

　　個人所得稅申報需要一個統(tǒng)一的稅號，目前身份證號還不具備作為稅號的條件，因為15位的居民身份證號出現(xiàn)了重碼，正在向“二代”身份證過渡，北京今年可以完成，而全國都以身份證號為納稅號這一制度，至少在兩年以后才能夠操作。調(diào)整扣除額只是第一步，下一步改革應該很快接續(xù)上。

　　安體富：我感到很奇怪，十六屆三中全會對個人所得稅改革的提法，就是要綜合與分類相結合。這是最重要的，但這次沒有進行。其實，要調(diào)節(jié)收入差距，實行綜合與分類結合是很重要的。

　　我認為現(xiàn)在基本具備了綜合與分類結合征收的條件。

　　一是應普遍采取永久惟一的個人稅號。可以用個人身份證號，凡是對個人進行支付的單位，都應該先取得稅號，然后才能支付和財務會計處理，做到這一點不難；二是收入完全貨幣化，現(xiàn)在許多實物分配，比如實物福利、獎勵及有價證券等收入，必須貨幣化；三是現(xiàn)金管理，因為稅收流失主要是用現(xiàn)金太多，西方也有這個問題，主要是自由職業(yè)者，大額支付都是通過銀行結算，廣泛推廣信用卡進行消費；四是銀行、稅務、財政、工商、海關等部門實行聯(lián)網(wǎng)，信息共享。

　　目前國稅、地稅沒有聯(lián)網(wǎng)，信息化按部門分別執(zhí)行，導致信息又不能共享，浪費嚴重。現(xiàn)在能不能實行分類與綜合征收，主要在于政府要不要作為、能不能作為。

　　改革的難度很大，不在于技術不行或是條件不具備，在于利益集團問題，也有政府決心的問題。如果實行綜合與分類征收，稅基透明了，個人所得稅收入會成倍翻番，調(diào)節(jié)貧富差距問題不就解決了嗎？

　　王建凡：征管是一個技術條件，能做到還不夠，要普遍做到才可以。我們現(xiàn)在的申報和其他國家是不一樣的，只是要求對收入申報，不要求你支出所有問題都申報，申報是起了一個補充的作用，把代扣代繳漏掉的收上來。

　　綜合稅制要求全社會有普遍依法納稅的意識，如果綜合稅制依賴于稅收機關征收的模式，稅收成本就太高了。

　　倪紅日：個人所得稅征管涉及各個部門，是政府管理范疇。政府管理水平在提高，完善是一個過程，不可能具體到一個時間表，需要整體協(xié)調(diào)推進，不是哪一個部門就能決定的，協(xié)調(diào)越好，推進越快，需要政府高層領導。

　　《財經(jīng)》：鑒于中國征管改革難度較大，有沒有可能采取單一稅等簡單的方法籌集財政收入？如實行13%單一稅率，再用財政轉移支付的方式調(diào)節(jié)收入分配？

　　王建凡：單一稅是美國人提出來的，在俄羅斯得到實踐。任何改革都有利有弊，單一稅也是如此。2001年，俄羅斯改革個人所得稅，實行13%的單一稅率，改革開始時也有爭論，現(xiàn)在接受的人越來越多。俄羅斯改革后實現(xiàn)了稅收收入的增長，許多地下收入變成“陽光下的收入”，這一稅制鼓勵新貴主動去交稅，目前相對是利大于弊。

　　同樣，綜合征收、超額累進稅制在一些國家也有非常成功的，考慮兩種稅制的利弊，最后我們會實行一個綜合各方面優(yōu)勢的方案。

　　籌集收入還是調(diào)節(jié)分配

　　《財經(jīng)》：個人所得稅具有籌集收入和調(diào)節(jié)分配兩項功能，應以哪項職能為主？能否兩者兼顧？

　　王建凡：籌集收入和調(diào)節(jié)分配這兩項職能，有人認為以籌集收入為主，有人認為以調(diào)節(jié)分配為主，也有觀點認為應該并列。毋庸置疑，稅收的功能首先是籌集收入，個人所得稅的首要功能是籌集國家財政收入。個人所得稅通過實行累進稅制，可調(diào)節(jié)收入分配，但公平和效率是不是完全統(tǒng)一呢？可能制度設計是科學的，但從實際效率來講，不一定是最有效率的。

　　對個人所得稅，不能賦予更多調(diào)節(jié)貧富差距的功能。調(diào)節(jié)收入與分配確實是一個非常重要的杠桿，但不是全部。

　　整個稅制設計還可通過財產(chǎn)稅、消費稅進行調(diào)節(jié)。通過稅收措施調(diào)控收入分配要綜合考慮，應把個稅放在合適的位置，不要寄望它太多承受不了的作用。

　　而且，個人所得稅對收入分配的調(diào)節(jié)功能，不光體現(xiàn)在收入環(huán)節(jié)，也體現(xiàn)在支出的安排上。中央財政把個稅收入的增量全部用于對中西部地區(qū)的轉移支付，這樣有助于縮小中西部與東部的差距。

　　徐鏗：從國際經(jīng)驗來看，個人所得稅調(diào)節(jié)收入的功能十分有限，尤其是在發(fā)展中國家。因為那里大部分高收入者的收入來源不是工薪，而是來源于投資，這部分人逃稅辦法很多。對于把個人所得稅用作調(diào)節(jié)收入的工具，不要期望太高。

　　孫鋼：籌集收入和調(diào)節(jié)分配兩項職能是密不可分的。如果沒有一定的征收規(guī)模和征收面，調(diào)節(jié)職能無法充分發(fā)揮。如果全國只有200人交稅，那么他們 “渾身是鐵”又能“打多少釘”？而如果不能發(fā)揮調(diào)節(jié)收入的作用，個稅就失去了開征的意義，完全可以通過提高增值稅和營業(yè)稅的稅率來達到籌集收入的目標。

　　安體富：個人所得稅對調(diào)節(jié)收入是很好的稅種，現(xiàn)在占財政收入的比重還很有限，但成長性很好。調(diào)節(jié)收入差距，主要不是用工薪所得稅收，而是在工薪之外，即將灰色收入納入征稅范圍等。

　　有人認為應該開征富人稅“劫富濟貧”，這種提法不大合適。政府的政策是鼓勵人們富裕起來，應該取締富人的非法收入，這不是征稅的問題。目前富人對稅收的貢獻不夠，主要應通過完善稅制和加強征管來解決。

　　如何調(diào)節(jié)貧富差距？一是應該以公平為導向，優(yōu)化調(diào)整稅制結構。調(diào)節(jié)收入差距主要還要用直接稅，現(xiàn)在個人所得稅占稅收收入的6.8%，發(fā)達國家多達到30%以上。中國個人所得稅從1994年的1.4%到2004年的6.8%，所得稅增長很快。達不到一定的比重，調(diào)節(jié)力度就達不到。完善個人收入分配的稅收體系，不能光靠一種稅。調(diào)節(jié)收入差距需要一個完整的稅收體系。要盡快開征社會保障稅、物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅等其他稅種。

　　納稅意識與政府職能轉換

　　《財經(jīng)》：要求自行申報納稅，稅務機關進行稽查，在稅法不完善的情況下，會不會引起選擇性、報復性執(zhí)法？

　　王建凡：現(xiàn)在的征管是比較透明的。個人所得稅征管辦法提出，對600萬高收入者要重點監(jiān)管，這是公開的。每個人都有可能被復核，稽查有時可能是隨機的，有時候是依據(jù)一定信息來源，和惡意的報復不一定直接掛鉤，而且有行政訴訟法保證納稅人權利。

　　企業(yè)因偷逃稅受到懲罰是咎由自取，不管哪個企業(yè)，只要你有偷稅漏稅的行為，政府嚴查不能說是報復，是加強稅收征管。違法了就有隨時被查的可能，關鍵是是否濫用法律。濫用法律是違法。

　　倪紅日：制度設計上不應該導致這樣一個結果，相應的法律制度賦予納稅人一定權利，保護納稅人的合法權益。當然在制度設計上不存在，在實際操作上有可能存在。比如個別稅收征管人員，由于某些其他原因，故意沖著那個人去了，這就需要有相應法律保證。

　　在稅制設計上，重點稽查與普遍稽查沒有直接關系。即便在普遍稽核下，如果一個稅管人員想報復一個人，也可以做到，和重點稽查沒有什么關系。要有相應的法律制度來保護納稅人的合法權利。

　　孫鋼：這種情況在各個國家都會有，因為個別稅務人員自由裁量權過大。目前我國的征管制度、征管法律都還不嚴密，對同一家企業(yè)、同一收入，不同部門去稽查，常常是結果不一樣，不同的人有不同的認定。因此，可以說任何一家企業(yè)都會被找出納稅方面的問題。

　　如果政府要整企業(yè)，即使在稅收方面找不出問題，也會從其他方面找出問題。這不是一個稅收的問題。

　　安體富：稅務部門每年對某些重點納稅人進行稽查，也是可以的。只要不犯法，就不怕查�，F(xiàn)在的問題是納稅人權利與義務不對稱。納稅人供養(yǎng)政府、公務員，稅法應該是最公開的，納稅人應有知情權、參與權。納稅意識和政治改革、法制建設、制度保證是相連的，納稅人的權利主要靠制度和法律保證。

　　《財經(jīng)》：中國公民的納稅意識不高，和政治體制、財政體制、法制建設之間是一個什么關系？如何提高？中國國家機器的意識是不是也影響了納稅人的熱情？

　　徐鏗：要提高公民的納稅意識，有很多因素，如這個國家是不是一個法治國家？對法律是否重視？大部分發(fā)展中國家的納稅意識，普遍沒有發(fā)達國家強，這不是中國的特殊情況。提高納稅意識要經(jīng)過比較長的時間，要對納稅人進行教育。

　　普遍申報有不同的意義，美國要求每個人都要申報，這種模式對中國不合適。在發(fā)展中國家，代扣代繳是主要的工具。代扣代繳如果都扣得準確，申報就不是很重要了。美國的模式很特別，其他國家很少用。

　　倪紅日：納稅意識強、國家稅收流失少是一個過程，一系列因素都會發(fā)揮作用，關鍵是政府從管理型政府向服務型政府轉變，為民眾服務�，F(xiàn)在我們的做法不對，不是人民的公仆，是管理型政府，不是服務型政府。

　　這個角色轉變了，政府定位準確了，才能逐漸達到納稅人權利與義務對等，才能要求納稅人實現(xiàn)權利的同時履行義務。全社會形成納稅光榮、逃稅恥辱的社會風尚，尚需要一個歷史過程。