50億水利資金違規(guī)再度拷問中國防洪設施的投融資機制及工程建設與管理體制

　　2005年盛夏，主汛期未至，水災卻已肆虐。人們熟稔的抗洪救災場景在全國各地反復上演。

　　多年以來，中國的防洪一直延續(xù)著依賴堤防、水庫、人工河道、蓄滯洪區(qū)等防洪工程的辦法。據(jù)初步統(tǒng)計，1998年至2004年底，僅中央水利投資項目便累計安排2430多億元，年均投資達到347億元。

　　然而，工程措施難有止境。50余年勵精圖治，全國各流域的水利工程雖已經構成龐大的體系，其實總體上僅能夠對常遇洪水進行初步控制，防洪標準仍然普遍偏低。一個因素是根據(jù)防洪工程規(guī)劃藍圖，資金的需求仍難以滿足，直接的癥狀是工程延誤、失修以及質量隱患。

　　在這樣的背景下，審計署近日公布了2004年水利建設資金審計結果，共查出滯留資金35億元，其他違規(guī)金額近14億元。同時發(fā)現(xiàn)大量工程延誤，一些項目存在質量隱患。

　　面對如此結果，水利部的反應相當平靜。《財經》從水利部建設與管理司了解到，此類問題水利部門其實早已知情，“已經提了多少年”，但是“一直解決不了”。

　　這種現(xiàn)狀，其實是對中國防洪設施的投融資體制、工程建設與管理體制等再度發(fā)出拷問。

　　年均資金缺口

　　作為一個農業(yè)國家，中國自古重視治水抗洪。然而，盡管水利建設資金在國家基本建設投資額度當中占據(jù)相當?shù)谋壤�，缺口仍然巨大。根�?jù)國家目前的財政政策，水利投資仍呈現(xiàn)壓縮趨勢。

　　水利部有關人士曾對媒體表示，做水利“十五”規(guī)劃（2001年至2005年）時，中央水利投資的平均年度需求是440億元，但“十五”規(guī)劃前四年，實際上平均每年到位的中央水利投資只有358億元，資金缺口平均每年達80多億元。資金實際到位情況只有更差。

　　水利部發(fā)展研究中心有關專家告訴《財經》，目前我國水利建設資金的來源主要有國家投資（包括中央和地方財政性資金）、自籌資金、國內銀行貸款、利用外資、企業(yè)債券等。其中中央財政性投資主要包括中央預算內撥款、預算內專項資金（長期建設國債資金）和中央水利建設基金。

　　1997年以前，中央水利投資；財政性資金主要是預算內撥款。1998年長江流域發(fā)生特大洪水后，投資渠道進一步拓寬，國家開始發(fā)行長期建設國債，并將相當比例用于水利建設。

　　目前，中央水利基建投資主要依賴國債資金。初步統(tǒng)計，1998年至2004年底，累計安排中央水利投資2430多億元，年均投資347億元；其中國債投資總額1726億元，年均246.6億元，占同期國家發(fā)行國債總規(guī)模17.4%，占中央水利投資總額的71%.

　　近兩年來，為抑制固定資產投資增長過快的勢頭，國家實施和加強了宏觀調控。去年，國債年度投資規(guī)模由2003年的1400億元減至1100億元。2005年我國將實行穩(wěn)健的財政政策，適當減少長期建設國債發(fā)行規(guī)模，國家擬發(fā)行長期建設國債800億元，比去年減少300億元。

　　宏觀調控下大規(guī)模國債資金淡出，更令穩(wěn)定的水利投資面臨壓力。對此，水利部的原則首先是力保重點工程。水利部部長汪恕誠在今年元月的一次會議上曾指出，在新的形勢下，水利部門要用好中央水利投資，保證治淮、南水北調等重點工程建設。

　　中國水利水電科學研究院防洪減災研究所洪水管理政策研究室主任向立云分析，國家水利建設方面比較重視一些重點工程的投入和對大江大河的治理。他對大量中小河流和山區(qū)的防洪情況非常擔憂。

　　配套資金困窘

　　一方面是中央水利投資緊張，另一方面地方政府配套資金也普遍不足。

　　根據(jù)審計署報告，審計抽查的項目當中，有三分之一未按期建成，有些項目存在質量隱患。具體而言，審計署一共抽查了354個項目，其中有109個未按計劃建成；有21個存在嚴重質量缺陷。

　　報告特別指出，山西省2003年應完工的20座病險水庫加固工程，因地方配套資金不到位，實際僅完成八座，而且其中七座未達到設計要求，難以實現(xiàn)防洪供水等預期目標。

　　對此，山西省水利廳監(jiān)查辦有關人士告訴記者，山西省的病險水庫以中型為主，除中央撥付部分加固治理資金，大部分需要地方配套資金。而山西經濟發(fā)展相對落后，地方拿不出錢來。他透露，目前山西省水利廳正在“給上面寫報告”，希望中央多支持一些資金。

　　山西省水利廳基建處處長李力也表示，今年前半年，山西水利部門一直督促各市盡快到位配套資金。同時他希望國家把山西按照西部省份對待，加大對山西水利建設的投入，即中央補助75%的資金，地方配套25%資金。

　　山西、廣西、安徽等地的水利部門接受記者采訪時也比較一致地認為，很大一部分防洪項目未能如期完工，歸結于資金不能到位。一般情況下，中央、省和縣市一級各出資三分之一，許多經濟落后省份連省一級資金尚難足額到位，縣市一級更難有財力進行抗洪設施建設。于是，一些項目法人往往不按基建程序進行施工，甚至擅自降低工程規(guī)模，或者因此延誤工期。

　　在這個資金短缺的循環(huán)鏈條中，農民不幸成為最后一環(huán)而承受苦果。

　　審計報告揭示，審計署抽查186個項目，有25個項目違規(guī)征地28.7萬畝，有九個項目拖欠征地補償款和農民工工資3.71億元。其中，一些工程向農民支付的土地補償、安置補助、地上附著物和青苗補償費用等，明顯低于規(guī)定的標準。一些地方在工程建設中還違規(guī)讓農民無償投勞，以抵頂?shù)胤秸�府應配套資金。如淮河干流陳族灣大港口圩區(qū)治理工程概算總投資2.13億元，中央與省級資金全部到位，而市縣配套的1070萬元，全部讓農民無償出工抵頂。

　　養(yǎng)護難題

　　抗洪工程一旦完成，緊接著便需要維護、疏浚、加固。建設資金尚且緊張，養(yǎng)護開支更加捉襟見肘。專家們認為，除了建設投資的持續(xù)穩(wěn)定，還要保證穩(wěn)定的工程養(yǎng)護開支。

　　專家分析，目前不少地方的水利部門普遍重建設，輕養(yǎng)護。因為工程建設中央較多投資，而工程養(yǎng)護需要地方更多地“自掏腰包”。大部分水利工程的管養(yǎng)經費都不到位，致使建成的工程雖多，但并不能全部正常發(fā)揮功能。

　　2002年以來，中國逐步開展水利工程管理體制改革。主要措施為把水利工程按照純公益性、準公益性、經營性劃分為三種類別實行分級分類管理，且采取不同的籌資運作方式。

　　但一些地方水利工作人員反映，目前水價長期偏低，計收環(huán)節(jié)不合理；水管單位性質不明，人員臃腫，管理方式落后，管理成本過高。這些問題導致水利工程得不到正常的維修養(yǎng)護，老化失修，積病成險，影響水利工程的安全運行。

　　以病險水庫為例，按慣例，不少病險水庫只能空庫度汛，基本無法發(fā)揮調節(jié)洪水的功能。一旦蓄水，則無異于“定時炸彈”。

　　根據(jù)水利部建設管理司和發(fā)展研究中心2003年的統(tǒng)計，1949年全國僅擁有大型水庫六座，中型水庫17座；而今，全國水庫已增至84083座，其中病險水庫達30413座。湖南、廣東、四川、山東、云南、湖北、江西等省，病險庫數(shù)量均超過1600座。

　　籌資困惑

　　專家表示，針對水利資金緊張的事實，政府應該積極拓寬投資渠道。市場融資成為一個主要的考慮。

　　汪恕誠在公開場合表示，要加快水利投融資體制改革，逐步建立健全多元化、多層次、多渠道的水利投入機制。要從過去較多依靠中央投資轉向更多地依靠社會，依靠市場，引導社會多元化投資水利。

　　水利部發(fā)展研究中心有關專家也表示，一方面可以考慮增加預算內投資額度，另一方面可以努力開拓市場融資渠道。水利部發(fā)展研究中心一專家認為，市場融資的具體辦法，可采取給予一定稅收優(yōu)惠或者相應補償?shù)姆绞剑�引導社會資金投向水利。對于經濟發(fā)達地區(qū)的純公益性水利基礎設施，其建設資金也可以通過規(guī)范社會捐助來籌集。

　　然而，水利是公益性極強的國民經濟和社會發(fā)展的基礎設施，其投資規(guī)模大、建設周期長、投資回報慢、財務收益率低、社會籌資十分困難。

　　在農村，即便非公益性的項目，其籌資也相當困難。據(jù)記者了解，基層水利部門工資發(fā)放、設備維修等開支相當可觀，水費的收取卻十分艱難。從海南省的例子看，根據(jù)全省平均水平，從農民手中能收到的水費至多只有應收的三分之一。

　　有專家分析，一般只有回報豐厚的項目才能夠吸引社會投資的興趣，愈是防洪抗旱等公益性強的項目，愈是依賴財政資金的支持。與水利發(fā)電、城市供水、工業(yè)供水吸引社會投資熱度形成巨大反差的是，防洪、農田灌溉等項目幾乎是門可羅雀，乏人問津。

　　歸根結蒂，防洪水利建設屬于公益性質。專家認為，對于完全的純公益性水利項目，仍然應該采取政府主導投資，由財政給與穩(wěn)定投資渠道，對于工程的維修養(yǎng)護應加強投資。

　　水利部規(guī)劃計劃司有關官員亦表示，公益性工程理應由政府負擔。擴大水利資金渠道，首要問題是爭取中央財政性資金能夠繼續(xù)把水利作為投資重點，加大支持力度，使其與國家財政預算內基本建設支出的增長速度一致。因為水利更多地還是一項公益性事業(yè)，體現(xiàn)的是社會效益、生態(tài)效益甚至政治效益。因此希望長期建設國債在資金安排上向水利傾斜，并提高國債投入比例和絕對量。

　　今年水災過后，勢必又是新一輪的建設和投資高峰。專家提示，水利工程建設集中了大量公共資金，尤應公開透明，在工程建設管理過程中，謹防腐敗和濫用資金。而這一切有賴于水利工程投融資體制、工程建設和管理體制的深層次改革。