《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》系列解讀之二

加快推進(jìn)政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)改革

服務(wù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

——《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》解讀之二

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)是財(cái)政管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作。《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）緊密圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政中心工作，站在會(huì)計(jì)改革與發(fā)展全局高度，提出了“十三五”時(shí)期加快推進(jìn)政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)改革的目標(biāo)任務(wù)和措施，這為新時(shí)期政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)改革與發(fā)展指明了方向，是做好今后一段時(shí)期非企業(yè)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。

一、政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)改革與發(fā)展面臨的形勢(shì)

政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)是我國(guó)會(huì)計(jì)體系的重要組成部分，建立健全并有效實(shí)施政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放三十多年來，我國(guó)在大力推進(jìn)企業(yè)會(huì)計(jì)改革的同時(shí)，經(jīng)過不斷探索和努力，于1998年前后形成了主要由財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)組成的現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)體系，自1999年起逐步建立起包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金，以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)體系，并于2000年發(fā)布了《住房公積金會(huì)計(jì)核算辦法》、2004年發(fā)布了《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》、2008年發(fā)布了《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法》等，基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理的需要，滿足了行政事業(yè)單位和其他各類非營(yíng)利主體日常會(huì)計(jì)核算的需要。隨著公共財(cái)政體制的建立和完善，為了適應(yīng)財(cái)政改革需要，財(cái)政部于2010年率先從醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)入手，制定發(fā)布了《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度》，修訂發(fā)布了《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》；“十二五”時(shí)期，為配合財(cái)政改革和行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理改革的需要，財(cái)政部適時(shí)修訂發(fā)布了《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》《行政單位會(huì)計(jì)制度》《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》《中小學(xué)校會(huì)計(jì)制度》以及《科學(xué)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》，制定發(fā)布了《彩票機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度》，對(duì)于規(guī)范行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)行為，保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提高公共資金透明度，促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。

然而，隨著依法治國(guó)理念的不斷深入和新時(shí)期全面深化財(cái)稅改革的穩(wěn)步推進(jìn)，現(xiàn)行的主要以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)體系逐漸暴露出滯后性和不適應(yīng)性；隨著民間非營(yíng)利組織自身的不斷發(fā)展和社會(huì)關(guān)注度的提高，其會(huì)計(jì)核算、信息披露等方面出現(xiàn)了一些新情況和新問題；隨著國(guó)家社會(huì)保障體系內(nèi)容的不斷豐富和運(yùn)行體制的不斷變革，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)體系在涵蓋范圍、核算方法等方面逐漸顯露出不完善和不協(xié)調(diào)；隨著城鎮(zhèn)住房制度、土地儲(chǔ)備制度改革的推進(jìn)，現(xiàn)行住房公積金和土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)制度也亟待修訂。這些問題反映出我國(guó)現(xiàn)行政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)體系與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求還不相適應(yīng)，需要通過進(jìn)一步深化改革切實(shí)加以解決。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的重大改革舉措，2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》要求各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），明確了改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)和實(shí)施步驟，確立了政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能適度分離又相互銜接的政府會(huì)計(jì)體系，要求在2020年之前建立起具有中國(guó)特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。此外，黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于加強(qiáng)民間非營(yíng)利組織管理、建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障體系和公開規(guī)范的住房公積金制度等都做出了一系列重要戰(zhàn)略部署和政策安排。這些戰(zhàn)略部署、改革舉措和政策安排等，為“十三五”時(shí)期加快推進(jìn)政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)改革與發(fā)展提出了明確要求，指出了改革的發(fā)展方向，提供了有力的政策保障。

二、加快推進(jìn)政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)改革的重要意義

《規(guī)劃綱要》在總結(jié)成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)、分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求的基礎(chǔ)上，提出要在“十三五”時(shí)期加快推進(jìn)政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)改革，從建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系、完善民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度、修訂社會(huì)保險(xiǎn)等基金（資金）類會(huì)計(jì)制度等三方面明確了任務(wù)和措施。這對(duì)于充分發(fā)揮會(huì)計(jì)服務(wù)財(cái)政工作的職能作用，促進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面提升行政事業(yè)單位和民間非營(yíng)利組織管理水平具有重要意義。

（一）加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)

一是能夠完整反映政府收支信息，有利于建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。會(huì)計(jì)工作是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，通過完善現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，完整記錄和反映各級(jí)政府、部門和單位預(yù)算收入和支出的全過程和結(jié)果，有利于夯實(shí)預(yù)算管理的基礎(chǔ)，確保各項(xiàng)預(yù)算管理政策“落地”，對(duì)于建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度具有重要的基礎(chǔ)性作用。

二是能夠如實(shí)反映政府“家底”，有利于財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在完善現(xiàn)行政府預(yù)算會(huì)計(jì)的同時(shí)，強(qiáng)化政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)功能，可以全面記錄政府資產(chǎn)和負(fù)債等“存量”信息，完整反映政府財(cái)務(wù)狀況以及財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任，有助于強(qiáng)化政府資產(chǎn)管理主體責(zé)任，有效監(jiān)控政府債務(wù)，為開展政府信用評(píng)級(jí)、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等提供信息支持，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平提高和財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

三是能夠科學(xué)反映政府運(yùn)行成本，有利于科學(xué)評(píng)價(jià)政府績(jī)效和政府受托責(zé)任履行情況。在會(huì)計(jì)核算環(huán)節(jié)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，可以準(zhǔn)確反映政府成本費(fèi)用信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府整體、部門單位、單個(gè)項(xiàng)目等資源耗費(fèi)情況的合理評(píng)判，為科學(xué)開展政府績(jī)效考評(píng)、評(píng)價(jià)政府受托責(zé)任履行情況提供扎實(shí)有效的信息基礎(chǔ)。

四是能夠提升財(cái)政透明度，有利于國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。通過建立政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離又相互銜接的政府會(huì)計(jì)體系，同時(shí)生成基于收付實(shí)現(xiàn)制的決算報(bào)告和權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，并按規(guī)定進(jìn)行審計(jì)和公開，可以全面、清晰反映政府預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)信息，顯著提升財(cái)政透明度，滿足權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾等對(duì)政府受托責(zé)任履行情況的信息需求，有助于夯實(shí)國(guó)家治理的基礎(chǔ)，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

總之，在新的形勢(shì)下，政府會(huì)計(jì)改革涉及國(guó)家治理能力和治理體系，涉及到使政府權(quán)力受到約束，使權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾能夠監(jiān)督政府，意義非常重大。加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建立和有效實(shí)施政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，不僅是貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）和《改革方案》的任務(wù)所在，也是貫徹落實(shí)《預(yù)算法》、深化財(cái)稅體制改革的職責(zé)所在，更是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的使命所在。

（二）加快推進(jìn)民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)改革，是規(guī)范社會(huì)組織管理，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展的迫切要求

民間非營(yíng)利組織主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位（《慈善法》中所稱的“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”）和宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場(chǎng)所等。近年來，民間非營(yíng)利組織在我國(guó)迅速發(fā)展，承擔(dān)了部分社會(huì)職責(zé)，積極參與醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域的救助和慈善活動(dòng)，涉及公眾較多，社會(huì)關(guān)注度日益提高。與此同時(shí)，目前民間非營(yíng)利組織工作中還存在法規(guī)制度建設(shè)滯后、管理體制不健全、支持引導(dǎo)力度不夠、組織自身建設(shè)不足等問題。為改進(jìn)公共服務(wù)供給方式，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)改革民間非營(yíng)利組織管理作出一系列重大部署，要求財(cái)政部門推動(dòng)民間非營(yíng)利組織建立健全內(nèi)控管理機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和票據(jù)管理使用制度，推行社會(huì)組織財(cái)務(wù)信息公開和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度?，F(xiàn)行《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》已經(jīng)實(shí)施10年有余，相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)不能完全滿足當(dāng)前民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)核算的需要，同時(shí)由于缺乏必要的外部審計(jì)和監(jiān)督，該制度在部分民間非營(yíng)利組織并未得到有效執(zhí)行。因此，加快修訂完善民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度，積極推動(dòng)民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度的有效實(shí)施，不僅是規(guī)范社會(huì)組織內(nèi)部管理的客觀需要，也是加強(qiáng)財(cái)政部門對(duì)社會(huì)組織管理、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展的迫切要求。

（三）加快社會(huì)保險(xiǎn)基金等基金（資金）類會(huì)計(jì)改革，是服務(wù)社會(huì)保障制度改革，健全社會(huì)保障體系的重要舉措

社會(huì)體制改革是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，是維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、建構(gòu)公平正義社會(huì)的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，我國(guó)全面推進(jìn)深化社會(huì)體制改革，在完善社會(huì)體制、創(chuàng)新社會(huì)治理體系、建設(shè)法治社會(huì)等方面提出了新的要求，突出表現(xiàn)為建立公平公正的公共服務(wù)機(jī)制，大力培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)，激發(fā)公眾自發(fā)參與到公共服務(wù)和社會(huì)管理。為此，我們需要盡快建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金等社保資金管理制度面臨進(jìn)一步的調(diào)整。梳理整合、修訂完善現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金等會(huì)計(jì)核算制度，健全會(huì)計(jì)核算體系，拓展會(huì)計(jì)核算內(nèi)容、改進(jìn)會(huì)計(jì)核算方法，對(duì)于全面、準(zhǔn)確核算社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金等資金收支及運(yùn)行情況，提高其會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和透明度，服務(wù)社會(huì)保障制度改革，健全社會(huì)保障體系具有重要意義。

三、“十三五”時(shí)期的主要目標(biāo)任務(wù)及其背景

（一）建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度體系

1.目標(biāo)任務(wù)

以國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的《改革方案》為統(tǒng)領(lǐng)，有序推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，在已發(fā)布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》基礎(chǔ)上，加快制定政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南和政府會(huì)計(jì)制度，建立健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度體系，為編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告和健全完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系奠定基礎(chǔ)。研究制定政府成本會(huì)計(jì)制度。抓好政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度貫徹實(shí)施工作，完善信息化建設(shè)等相關(guān)配套措施，確保政府會(huì)計(jì)改革順利進(jìn)行。積極參與國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則建設(shè)，不斷提高我國(guó)在國(guó)際政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語權(quán)。

2.相關(guān)背景

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》提出了“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的重要改革舉措。但是，現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系一般采用收付實(shí)現(xiàn)制，主要以提供反映預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報(bào)告為目的，無法準(zhǔn)確、完整地反映政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”，以及政府的運(yùn)行成本情況，難以滿足編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的信息需求。因此，在新的形勢(shì)下，必須對(duì)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)規(guī)則進(jìn)行改革。2014年12月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的《改革方案》明確提出了四項(xiàng)改革任務(wù)：一是建立健全政府會(huì)計(jì)核算體系，二是建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，三是建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)和公開機(jī)制，四是建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)用體系。《改革方案》指出，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革是基于政府會(huì)計(jì)規(guī)則的重大改革，其前提和基礎(chǔ)任務(wù)就是要建立健全政府會(huì)計(jì)核算體系，包括制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則及應(yīng)用指南和政府會(huì)計(jì)制度。

為了積極落實(shí)《改革方案》，2015年10月23日，財(cái)政部印發(fā)了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，為建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會(huì)計(jì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系奠定了基礎(chǔ)。“十三五”時(shí)期，為了加快建立健全政府會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)體系，需要積極推進(jìn)政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則和應(yīng)用指南的制定工作，統(tǒng)一現(xiàn)行各類行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，制定適用于各級(jí)各類行政事業(yè)單位的統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，為編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告和健全完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系奠定基礎(chǔ)。另外，在推進(jìn)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度貫徹實(shí)施的同時(shí)，要積極研究制定政府成本會(huì)計(jì)制度，為準(zhǔn)確核算單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、全面反映行政成本，科學(xué)開展政府績(jī)效考評(píng)提供扎實(shí)有效的信息基礎(chǔ)。

按照《改革方案》的要求，在政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系建設(shè)中，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“立足中國(guó)國(guó)情、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”的原則，即充分考慮我國(guó)政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，借鑒吸收國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、有關(guān)國(guó)家政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系。因此，在“十三五”時(shí)期，我們將深化政府會(huì)計(jì)國(guó)際交流與合作，積極參與國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則建設(shè)，不斷提高我國(guó)在國(guó)際政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定中的話語權(quán)和影響力。

（二）完善民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度

1.目標(biāo)任務(wù)

適應(yīng)民間非營(yíng)利組織發(fā)展要求，密切跟蹤基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦醫(yī)療、民辦教育等非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算等情況，研究修訂民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度，進(jìn)一步規(guī)范民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)管理，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。

2.相關(guān)背景

近年來，我國(guó)慈善事業(yè)蓬勃興起，社會(huì)力量迅速發(fā)展壯大，基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織活動(dòng)積極踴躍，作為公共服務(wù)供給的補(bǔ)充，在災(zāi)害救助、貧困救濟(jì)、醫(yī)療救助、教育救助、扶老助殘和其他公益事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，我國(guó)紅十字事業(yè)在抗震救災(zāi)等領(lǐng)域影響日益加深，接受捐贈(zèng)資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾對(duì)紅十字組織資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)使用信息披露的關(guān)注度明顯上升。2016年3月，《中華人民共和國(guó)慈善法》發(fā)布，自2016年9月1日起正式實(shí)施。《慈善法》明確提出，慈善組織應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，依法進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，建立健全會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。這一時(shí)期，我國(guó)還提出了加快發(fā)展民辦教育、民營(yíng)醫(yī)院等意見，并且積極推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤改制試點(diǎn)工作，以創(chuàng)新社會(huì)事業(yè)管理、促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。在上述背景下，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)對(duì)具體承辦社會(huì)事業(yè)的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)管理、成本核算、資產(chǎn)保值增值等情況進(jìn)行了調(diào)查研究，并已開始對(duì)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案公開征求意見。此外，近年來，宗教團(tuán)體發(fā)揮自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)積極從事慈善活動(dòng)，籌資能力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)收入快速增長(zhǎng)，宗教團(tuán)體和宗教活動(dòng)場(chǎng)所的財(cái)務(wù)監(jiān)管問題得到各方面高度關(guān)注，亟待從加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算、實(shí)行財(cái)會(huì)委托代理、健全財(cái)務(wù)公開制度等方面加強(qiáng)管理?；谏鲜霰尘?，迫切需要我們?cè)?ldquo;十三五”時(shí)期對(duì)民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度進(jìn)行修訂，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、改進(jìn)成本費(fèi)用核算方法、完善捐贈(zèng)資產(chǎn)的使用和信息披露，以促進(jìn)非營(yíng)利組織健康發(fā)展，切實(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

（三）修訂社會(huì)保險(xiǎn)基金等基金（資金）類會(huì)計(jì)制度

1.目標(biāo)任務(wù)

積極配合社保、住房、土地等制度改革，適時(shí)修訂社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金、土地儲(chǔ)備資金等基金（資金）類會(huì)計(jì)制度。

2.相關(guān)背景

黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出了“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”“完善社會(huì)保障法律法規(guī)”等要求，《社會(huì)保險(xiǎn)法》和新《預(yù)算法》對(duì)維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受待遇、完善社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、規(guī)范基金投資運(yùn)營(yíng)、提高基金保值增值能力和財(cái)務(wù)可持續(xù)性等方面提出了新要求。為落實(shí)上述要求，財(cái)政部啟動(dòng)了《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》修訂工作，目標(biāo)是建立適用于所有社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度。修訂內(nèi)容包括整合原有的多項(xiàng)財(cái)務(wù)制度規(guī)定、完善社?；鹭?cái)政專戶開戶和計(jì)息辦法、規(guī)范基金收付管理、針對(duì)各個(gè)險(xiǎn)種新增或調(diào)整財(cái)務(wù)收支規(guī)定等。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”。為推進(jìn)公積金制度改革和管理，使其承載更多社會(huì)保障功能，2015年以來，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)啟動(dòng)了《住房公積金管理?xiàng)l例》修訂工作，旨在回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍的要求，同時(shí)擴(kuò)寬公積金投資渠道、促進(jìn)公積金保值增值。

此外，近年來，為降低土地儲(chǔ)備帶來的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有土地儲(chǔ)備制度框架不斷進(jìn)行修訂完善，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)逐漸剝離融資功能，土地儲(chǔ)備資金來源渠道逐漸規(guī)范。

上述制度的修訂完善，將對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度、住房公積金會(huì)計(jì)核算辦法和土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法帶來較大影響，對(duì)“十三五”時(shí)期配套整合、修訂相關(guān)會(huì)計(jì)制度提出現(xiàn)實(shí)需求。

四、具體措施和要求

（一）建立政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度體系的措施和要求

一是加快制定政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則。根據(jù)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，充分考慮我國(guó)政府會(huì)計(jì)特定環(huán)境和情況，制定政府會(huì)計(jì)具體準(zhǔn)則及其應(yīng)用指南。具體準(zhǔn)則用于規(guī)范政府會(huì)計(jì)主體發(fā)生的具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的會(huì)計(jì)處理，主要包括會(huì)計(jì)要素類準(zhǔn)則、報(bào)告類準(zhǔn)則和特殊事項(xiàng)類準(zhǔn)則。會(huì)計(jì)要素類準(zhǔn)則，包括已經(jīng)發(fā)布的存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)四項(xiàng)準(zhǔn)則，下一步還將制定出臺(tái)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲(chǔ)備物資等具體準(zhǔn)則；報(bào)告類準(zhǔn)則包括財(cái)務(wù)報(bào)表列報(bào)、合并財(cái)務(wù)報(bào)表等具體準(zhǔn)則；特殊事項(xiàng)類準(zhǔn)則包括租賃、或有事項(xiàng)等具體準(zhǔn)則。應(yīng)用指南是對(duì)具體準(zhǔn)則的實(shí)際應(yīng)用做出的操作性規(guī)定。根據(jù)具體準(zhǔn)則建設(shè)和實(shí)施情況，財(cái)政部將適時(shí)制定出臺(tái)相關(guān)應(yīng)用指南。

二是加快制定出臺(tái)政府會(huì)計(jì)制度。在繼承現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度基礎(chǔ)上，根據(jù)《改革方案》的要求，基于《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》制定統(tǒng)一適用于各級(jí)各類行政事業(yè)單位的政府會(huì)計(jì)制度，以夯實(shí)部門和單位編制權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)報(bào)告和全面反映運(yùn)行成本的核算基礎(chǔ)。政府會(huì)計(jì)科目設(shè)置要實(shí)現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)雙重功能。預(yù)算會(huì)計(jì)科目應(yīng)準(zhǔn)確完整反映政府預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余等預(yù)算執(zhí)行信息，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目應(yīng)全面準(zhǔn)確反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用等財(cái)務(wù)信息。2015年以來，財(cái)政部已經(jīng)啟動(dòng)了政府會(huì)計(jì)制度的研究制定工作，2016年8月1日已經(jīng)印發(fā)了《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)報(bào)表（征求意見稿）》，下一步將在進(jìn)一步修訂完善基礎(chǔ)上擇機(jī)發(fā)布實(shí)施。

三是穩(wěn)步有序推進(jìn)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度貫徹實(shí)施。加快制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度與現(xiàn)行行政單位會(huì)計(jì)制度、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度和高校、醫(yī)院、科學(xué)事業(yè)單位、中小學(xué)校、測(cè)繪單位、地勘單位、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、彩票機(jī)構(gòu)等行業(yè)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的新舊銜接規(guī)定，并組織開展模擬測(cè)試工作，確?，F(xiàn)行制度向政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度穩(wěn)步過渡。大力宣傳和培訓(xùn)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度，為準(zhǔn)則制度實(shí)施創(chuàng)造良好氛圍。積極指導(dǎo)行政事業(yè)單位調(diào)整完善現(xiàn)有會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，做好新舊準(zhǔn)則制度的銜接。妥善做好政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度與相關(guān)財(cái)務(wù)制度、資產(chǎn)管理制度和預(yù)算決算報(bào)告制度等政策的協(xié)調(diào)，穩(wěn)步有序推進(jìn)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的有效實(shí)施。

四是研究制定政府成本會(huì)計(jì)制度，適時(shí)推行政府成本會(huì)計(jì)。在積極推進(jìn)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度制定和實(shí)施的同時(shí)，加快研究制定政府成本會(huì)計(jì)制度，規(guī)定政府運(yùn)行成本歸集和分?jǐn)偡椒ǖ?，反映政府向社?huì)提供公共服務(wù)成本和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本等財(cái)務(wù)信息，為科學(xué)開展政府績(jī)效考評(píng)、評(píng)價(jià)政府受托責(zé)任履行情況提供扎實(shí)有效的信息基礎(chǔ)。條件成熟時(shí)，在各級(jí)政府、各部門、各單位逐步推行政府成本會(huì)計(jì)。

五是務(wù)實(shí)開展政府會(huì)計(jì)國(guó)際交流與合作。積極參與國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定工作，加強(qiáng)與國(guó)際政府會(huì)計(jì)相關(guān)團(tuán)體的交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及其他國(guó)家政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)我國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定進(jìn)程，不斷增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際政府會(huì)計(jì)規(guī)則制定中的話語權(quán)和影響力。

（二）完善民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度的措施和要求

一是深入開展民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度實(shí)施情況的調(diào)研。認(rèn)真研究學(xué)習(xí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦醫(yī)療、民辦醫(yī)院等社會(huì)組織改革和宗教事務(wù)管理等政策方針，以及相關(guān)最新法規(guī)制度，總結(jié)提煉民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)改革要求；采取座談會(huì)、實(shí)地走訪等多種形式，深入民政部門、各類民間非營(yíng)利組織、會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其他相關(guān)方面，充分了解會(huì)計(jì)制度執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題以及各相關(guān)方面對(duì)民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)信息的新需求，在此基礎(chǔ)上提出加強(qiáng)和規(guī)范民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)管理的措施和要求，同時(shí)確定民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度的基本修訂思路和修訂內(nèi)容。

二是修改和完善民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)確定的修訂思路和修訂內(nèi)容，起草民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度修訂稿，廣泛組織征求意見，不斷修改完善，適時(shí)發(fā)布。同時(shí)，順應(yīng)民間非營(yíng)利組織改革需要，配合相關(guān)改革政策，研究制定專門針對(duì)民間非營(yíng)利組織的會(huì)計(jì)核算辦法或規(guī)定，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。

三是積極做好制度發(fā)布后的宣傳培訓(xùn)和貫徹實(shí)施工作。包括及時(shí)印發(fā)與之配套的新舊銜接辦法、實(shí)施要求和講解等配套文件，與民政部等部門建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，廣泛開展宣傳、培訓(xùn)、監(jiān)督、指導(dǎo)等各項(xiàng)工作，確保新制度落實(shí)到位。

（三）修訂社會(huì)保險(xiǎn)基金等基金（資金）類會(huì)計(jì)制度的措施和要求

一是研究制定統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度。結(jié)合社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度改革，加快推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度修訂工作。梳理現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)體系執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，認(rèn)真研究機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)投資管理的最新規(guī)定，提出社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度修訂思路。起草社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度修訂稿，組織征求意見、修改完善、模擬測(cè)試等工作。適時(shí)發(fā)布社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度，及時(shí)印發(fā)相關(guān)新舊銜接辦法，做好制度發(fā)布實(shí)施前的準(zhǔn)備工作。

二是研究制定機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金會(huì)計(jì)制度。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕18號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，研究起草相關(guān)會(huì)計(jì)制度并發(fā)布征求意見稿。認(rèn)真整理、匯總、分析各方面的反饋意見，修改完善并適時(shí)發(fā)布相關(guān)會(huì)計(jì)制度。會(huì)同有關(guān)部門共同推進(jìn)制度的貫徹實(shí)施工作。

三是對(duì)住房公積金、土地儲(chǔ)備資金等基金（資金）會(huì)計(jì)核算辦法進(jìn)行修訂并適時(shí)發(fā)布。調(diào)查研究住房公積金會(huì)計(jì)核算辦法、土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法實(shí)施中存在問題，深入了解各有關(guān)方面對(duì)住房公積金和土地儲(chǔ)備資金的會(huì)計(jì)信息需求以及相關(guān)政策建議，密切跟蹤相關(guān)改革進(jìn)展,適時(shí)啟動(dòng)住房公積金、土地儲(chǔ)備資金等會(huì)計(jì)核算辦法的修訂研究工作。