解讀新預(yù)算法：取得5方面重大突破

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》（以下簡稱《決定》），并重新頒布修訂后的預(yù)算法，《決定》自2015年1月1日起施行

新預(yù)算法的重大突破

我國財政改革秉承公共財政的理念。在財政功能上，處理好政府與市場的關(guān)系，財政的作用不“越位”、不“缺位”。在預(yù)算管理上，力爭做到預(yù)算完整，公開透明，科學(xué)有序，執(zhí)行有效，紀(jì)律嚴(yán)明。新預(yù)算法反映了上述現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。

（一）完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度。

近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。這一實踐符合現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向。因此，新預(yù)算法刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。同時對四本預(yù)算功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。

公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。近年來在推進預(yù)決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和擴大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。各部門預(yù)算、決算及報表應(yīng)當(dāng)在本級政府財政部門批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會公開，并對其中的機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。

（二）改進預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制。

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點是收支平衡，同時要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務(wù)收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，新預(yù)算法增加規(guī)定，各級人大預(yù)算審查的重點是：預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)?shù)葍?nèi)容。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜接；各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標(biāo)。

同時，為適應(yīng)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政宏觀調(diào)控的需要，新預(yù)算法強調(diào)，各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制。各級政府一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足。各級政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委會批準(zhǔn)，可以增列赤字，報財政部備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補。這就為今后實行中期財政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，并強化其對年度預(yù)算的約束留出了空間。

（三）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險。

原預(yù)算法規(guī)定，“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險隱患。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從五個方面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)，省級政府在國務(wù)院下達的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；五是控制風(fēng)險，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。這樣既堅持了從嚴(yán)控制地方政府債務(wù)的原則，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制；有利于人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務(wù)均等化。

國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度，是分稅制財政體制改革中的成功經(jīng)驗，對于縮小地區(qū)間財力差距、推進基本公共服務(wù)均等化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但在執(zhí)行中，也存在專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)置過多、配套資金壓力過大、資金下達不及時等問題。為進一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法增加規(guī)定：財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。除按照國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項外，上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。上級政府應(yīng)當(dāng)提前下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)，地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級提前下達的預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。這將有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算，提高地方預(yù)算編報的完整性。

（五）堅持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。

針對現(xiàn)實中存在的奢侈浪費問題，為貫徹黨中央關(guān)于厲行節(jié)約反對浪費的要求，推動建設(shè)廉潔政府，新預(yù)算法確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。同時強調(diào)，各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出。對各級政府、各部門、各單位在預(yù)算之外或者超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，并對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除處分。

現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂，是硬化預(yù)算對政府支出的約束，而硬化預(yù)算支出約束的關(guān)鍵在于不能隨意開財政收支的口子。為此，新預(yù)算法增加規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。

國庫集中收付制度，是財政改革實踐中較為成熟的制度。為體現(xiàn)這一改革成果，新預(yù)算法增加規(guī)定，國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。各級政府應(yīng)當(dāng)加強對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。

認(rèn)真貫徹實施新預(yù)算法

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，如果有了新預(yù)算法而實施不力，那么法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。認(rèn)真貫徹實施新預(yù)算法是我國財政經(jīng)濟工作的一項重要任務(wù)，當(dāng)前應(yīng)著重做好以下工作：

第一，做好新預(yù)算法的學(xué)習(xí)宣傳工作。

要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解新預(yù)算法，準(zhǔn)確掌握新預(yù)算法的精神、原則和各項具體規(guī)定，增強預(yù)算法治意識，自覺把新預(yù)算法的各項規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。各級財政部門在學(xué)好用好新預(yù)算法的同時，還要大力做好新預(yù)算法的宣傳普及工作，把該法作為“六五”普法的重要內(nèi)容，除專門組織新預(yù)算法培訓(xùn)外，其他業(yè)務(wù)培訓(xùn)中也要安排這方面的內(nèi)容。財政部在“六五”普法驗收中要把各地貫徹執(zhí)行新預(yù)算法的情況作為重要考核內(nèi)容。同時，各地要采取各種方式廣泛宣傳新預(yù)算法，讓社會公眾了解掌握預(yù)算法律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

第二，做好新預(yù)算法實施的立法配套工作。

新預(yù)算法的制定和實施正處于我國全面深化改革時期，對一些符合改革發(fā)展方向但一時還難以具體規(guī)定的問題僅做了一些原則性規(guī)定。我國是一個大國，各地預(yù)算管理所面臨的環(huán)境和條件不同，預(yù)算管理的水平差別也較大。因此，本著從實際出發(fā)、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則，中央層面還需要按照新預(yù)算法確定的原則及授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實施條例，研究制定財政轉(zhuǎn)移支付、財政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財務(wù)報告等方面的規(guī)章制度。地方層面還可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。總之，加快形成一套較完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為依法理財?shù)於▓詫嵉闹贫然A(chǔ)。

第三，做好新預(yù)算法實施與深化財稅改革的協(xié)調(diào)推進工作。

這次新預(yù)算法的制定和實施具有承前啟后的重要作用，它認(rèn)真總結(jié)并繼承了改革開放以來特別是1994年分稅制財政體制改革以來，我國預(yù)算管理實踐的經(jīng)驗，同時也明確了今后預(yù)算管理活動的方向，為深化預(yù)算制度改革預(yù)留了空間。在貫徹實施新預(yù)算法的同時，我們要做好各項財稅改革具體方案與新預(yù)算法的銜接工作，做好新預(yù)算法配套制度建設(shè)與財稅改革具體方案的銜接工作，相互協(xié)調(diào)，同步推進，堅持用制度引領(lǐng)和推進改革，在改革中不斷完善制度。

（作者為財政部部長樓繼偉）