多地養(yǎng)老金吃緊 靠轉移支付和省級調劑金"保發(fā)放"

“基金可持續(xù)性較差”已經(jīng)成為中國基本養(yǎng)老保險制度的一塊“心病”。在財政“緊日子”與人口老齡化疊加效應的影響之下，養(yǎng)老保險基金收支不平衡的狀況正在向全國多地蔓延。

記者近日在地方調查時發(fā)現(xiàn)，一些勞動力輸出地區(qū)養(yǎng)老金收支狀況進一步惡化，必須依靠轉移支付和省級調劑金才能實現(xiàn)“保發(fā)放”，但由于財政收入增速在放緩，各級財政對養(yǎng)老金的補助也存在不同程度的力不從心，地方急盼中央養(yǎng)老保險頂層設計方案盡快出臺。

養(yǎng)老保險頂層設計已經(jīng)進行了兩年多的時間，據(jù)本報記者了解，個人賬戶何去何從是當前養(yǎng)老保險制度頂層設計的一大難點。此前有關部門曾一度討論實施“名義賬戶”制度，但后來遭到不同層面的反對而沒有了下文。

本報記者采訪的多位專家表示，養(yǎng)老保險基金不可持續(xù)早已不能靠對當前制度的縫縫補補來解決，必須從根本上改變“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”的混賬（即統(tǒng)賬結合）運行模式，盡快把社會統(tǒng)籌和個人賬戶分離——社會統(tǒng)籌由政府兜底；個人賬戶明晰產權，交由市場運營。

中國人民大學公共管理學院教授李珍表示，統(tǒng)賬結合的混合模式模糊了政府和個人責任的邊界。若將個人賬戶變成自愿性的養(yǎng)老制度，可以減少效率損失，降低養(yǎng)老保險費率，有利于發(fā)展多支柱養(yǎng)老金體系。

李珍還表示，當前職工養(yǎng)老保險制度的財務狀況堪憂，僅僅靠統(tǒng)賬分開是不夠的，須多管齊下才能增加制度的長期可持續(xù)性。

養(yǎng)老金收支不平衡范圍擴大

近年來，養(yǎng)老保險基金一直保持著支出增幅大于收入增幅的態(tài)勢，收支矛盾日漸突出。

財政部16日公布的《關于2014年全國社會保險基金決算的說明》顯示，2014年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入23273億元，比上年增長11.9%；支出19797億元，增長18.6%。支出比收入增幅高6.7個百分點。

從全國賬面上來看，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金2014年收入大于支出，不僅本年收支結余3476億元，而且滾存結余30376億元，收支狀況保持正常運行。

但實際的情況是，由于中國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次仍然比較低，養(yǎng)老保險基金分散在2000多個統(tǒng)籌單位中。全國企業(yè)職工養(yǎng)老金的統(tǒng)計數(shù)據(jù)并不能反映出部分地區(qū)養(yǎng)老金收支惡化的態(tài)勢。

“我覺得養(yǎng)老保險制度在我們這里困難重重。”某東部沿海省份地級市的一位社保局長近日對本報記者表示。

作為東部經(jīng)濟發(fā)達省份的欠發(fā)達地區(qū)，該市養(yǎng)老保險基金的收支缺口逐年擴大——在支出方面，企業(yè)養(yǎng)老金“11連漲”讓基金不堪重負；在收入方面，擴面艱難而且斷保人數(shù)大增，基金缺乏穩(wěn)定的收入來源。

這位社保局長稱，養(yǎng)老金的連年上漲一方面導致基金向退休人員支付更高的待遇，另一方面又使在職職工和退休人員的收入出現(xiàn)“倒掛”，退休之后會比在職時高幾百元，早退的拿得比晚退的還要多，企業(yè)職工都想辦法要盡早退休。

此外，養(yǎng)老保險基金收入端的增長跟不上支出端的增長。由于省政府制定的繳費基數(shù)過高，即使按照60%征收，繳費基數(shù)仍然高于有些縣市企業(yè)職工的實際收入，擴面難度非常大。

“為了配合政府完成年底擴面的任務，有些企業(yè)就先交一個月然后再退保。”這位局長說，更多的企業(yè)則改變用工方式，不直接招工或是干脆就遷到外地去了。

在這種雙重壓力下，基金收支狀況嚴重惡化，即使用光了個人賬戶的資金和全部滾存結余，當?shù)氐钠髽I(yè)職工養(yǎng)老保險仍然收不抵支。

記者了解到，今年該市養(yǎng)老金收支缺口超過30億元，該市已經(jīng)向省里申請省級調劑金，目前省里只確定給不到20億元，剩下的缺口如何補，還是未知數(shù)，而且省里調劑金撥付到賬又比較慢，他們不得不占用其他資金來實現(xiàn)“保發(fā)放”的目標。

近日出版的《黨的十八屆五中全會建議學習輔導百問》透露了官方的一個統(tǒng)計數(shù)字：2014年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金扣除財政補助后，當期收不抵支省份達到22個。這一數(shù)字在2011年為12個。

人社部今年7月公布的《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》（下稱《報告》）還顯示，即使包含財政補助，2014年已有河北、黑龍江、寧夏三省份企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收不抵支。

不止一位曾在基層調研的學者告訴本報記者，在中國一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，動用失業(yè)保險基金、工傷保險基金等有結余的基金來實現(xiàn)退休人員養(yǎng)老金的“保發(fā)放”已經(jīng)是公開的秘密，地方官員自嘆為這種資金周轉擔著“掉烏紗帽”的風險。

養(yǎng)老金收支矛盾加劇也引起了中央高層的關注。財政部部長樓繼偉近日撰文稱，社會保險制度沒有體現(xiàn)精算平衡原則，基金財務可持續(xù)性較差。“十二五”時期，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支出年均增長18.6%，收入年均增長12%，支出比收入增幅高6.6個百分點。

《報告》披露的數(shù)據(jù)還顯示，2013年是養(yǎng)老保險基金收支不平衡的一個轉折點。

在這一年中，企業(yè)職工養(yǎng)老保險當期結余（總收入減去總支出）首次出現(xiàn)凈減少，從2012年的4354億元降低到了4108億元，減少256億元；2014年凈減少的幅度繼續(xù)加大，從4108億元降低到了3548億元，減少了650億元。

當期結余的大幅減少，意味著企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金的運行壓力正在加大，一些經(jīng)濟欠發(fā)達和勞動力流出省份的養(yǎng)老基金對于財政轉移支付的依賴度也在進一步提高。

從“統(tǒng)賬結合”走向“統(tǒng)賬分離”

養(yǎng)老保險基金對財政轉移支付依賴程度的加深，讓在“新常態(tài)”下收入增速已回落到個位數(shù)的各級財政頗感壓力。2014年，全國一般公共財政收入僅增長8.6%，但中央財政對企業(yè)職工養(yǎng)老保險的補助就增長了19.3%。

《報告》顯示，2014年，中央財政補助為3027億元，占企業(yè)養(yǎng)老保險基金總收入的13%，比上年增長491億元，增長19.3%；比2009年增加1807億元，這5年平均增長率為19.9%。

樓繼偉認為，下一步將進一步深化社會保障特別是社會保險制度改革，要按照精算平衡的原則，促進社會保險基金自求平衡，實現(xiàn)制度長期穩(wěn)定運行。

然而，這是一個艱巨的挑戰(zhàn)。中國政法大學法和經(jīng)濟學研究中心教授胡繼曄對本報記者表示，社會統(tǒng)籌和個人賬戶混賬管理必然帶來責權不分，政府的責任只會越背越重。

《社會保險法》將政府補助作為基本養(yǎng)老保險基金的法定來源之一，并且明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補助。

胡繼曄表示，當前養(yǎng)老保險制度不可持續(xù)的根源就在于社會統(tǒng)籌和個人賬戶的混賬管理，本想發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢，但實際上卻承受了兩種制度的劣勢，地方養(yǎng)老保險制度運行中所遇到的種種死結都與此相關。

中國1997年開始實施的“統(tǒng)賬結合”基本養(yǎng)老保險運行模式，其初衷是將社會統(tǒng)籌和個人賬戶的優(yōu)勢發(fā)揮出來，目的是實現(xiàn)預期穩(wěn)定和多繳多得。但在制度的實際執(zhí)行中，混賬管理導致個人賬戶空賬運行，使這一制度名存實亡。

李珍表示，在現(xiàn)有的制度結構下，既想要公平，又想要效率，就將具有共有產品性質的社會統(tǒng)籌和具有個人所有制性質的個人賬戶綁在一起，謂之“制度創(chuàng)新”。個人賬戶計息率過低，導致養(yǎng)老金水平下降，社會總福利也在下降。

“經(jīng)過18年的實踐，證明統(tǒng)賬結合這種模式應該改革。”胡繼曄說。

胡繼曄建議，盡快修改《社會保險法》，將社會統(tǒng)籌和個人賬戶分離，將社會統(tǒng)籌作為第一支柱，降低費率提高繳費剛性，由政府兜底，促進制度公平；將分離后的個人賬戶和企業(yè)年金、職業(yè)年金一起作為第二支柱，完全由企業(yè)和個人來承擔責任。

記者也從知情人士處獲悉，中央正在制定養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的方案，雖然具體是真正意義上全國統(tǒng)收統(tǒng)支，還是像省級統(tǒng)籌一樣只是建立調劑金制度還不得而知，但有一點應該可以確定，全國統(tǒng)籌只會統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金部分，個人賬戶還會留在地方，這也就意味著未來社會統(tǒng)籌和個人賬戶將有實質性的分離。

解決可持續(xù)性需多管齊下

近年來，隨著養(yǎng)老保險制度財務壓力與日俱增，政府也提出了一些解決之道。

樓繼偉在近日的文章中提出了建立更加公平、更可持續(xù)的社會保障的六個主要任務，包括完善個人賬戶制度，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，豐富社會保險基金收入來源渠道，漸進式延遲退休年齡，加快發(fā)展補充養(yǎng)老保險，建立基本養(yǎng)老金合理增長機制等。

李珍表示，這些舉措對制度的可持續(xù)性將起到正面作用，但仍需要有更多的改革提上日程。除了統(tǒng)賬分離外，還需要政府盡快對轉制成本進行“明債明還”，提高職工養(yǎng)老保險的交費年限，增加繳費人的義務等。

“實踐已經(jīng)證明，同一個制度里廣覆蓋、?；?、可持續(xù)不可兼得，政府應該放棄把所有人都放到一個制度中的設想。”李珍建議，建立兩個制度，讓企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度“高進高出”，另外建立國民養(yǎng)老金制度，實現(xiàn)“低進低出”。