近2萬億PPP項目落地難 地方政府被指知識儲備不夠

總投資近2萬億的PPP項目為何落地難？

9月21日，北京釣魚臺國賓館，第七次中英經(jīng)濟財金對話政府和社會資本(PPP)圓桌會議在這里舉行。作為中英雙方在經(jīng)濟領(lǐng)域最高級別的政府對話，會議由中國國務(wù)院副總理馬凱和英國財政大臣奧斯本共同主持。

將PPP作為對話主題，在中英共同舉辦的會議中并不多見，足以體現(xiàn)中英雙方對推進PPP的重視。馬凱副總理和奧斯本財政大臣共同指出，PPP具有越來越廣闊的全球市場和發(fā)展前景，中英雙方政府和企業(yè)應(yīng)繼續(xù)加強合作，為兩國PPP事業(yè)不斷注入新動力。

這次會議的舉辦，讓PPP項目熱潮再度來襲。

目前在國家發(fā)改委網(wǎng)站上，已建立了PPP項目庫，將1000多個PPP項目進行公開推介。但是，據(jù)記者了解，盡管官方對PPP積極推進，但項目的實際落地情況卻仍參差不齊。

國家發(fā)改委、財政部等多部門接連發(fā)文力挺PPP

PPP已經(jīng)成為國務(wù)院常務(wù)會議上的“熱詞”。今年5月13日召開的國務(wù)院常務(wù)會議要求，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會資本合作模式。8月26日，國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，要進一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問題，加快棚改、鐵路、水利等重大工程建設(shè)，設(shè)立PPP項目引導(dǎo)資金，擴大有效投資需求。

今年，PPP項目推廣進入加速期。先是于4月7日財政部印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，著重規(guī)范PPP項目合同；與此同時，發(fā)改委于4月25日公布關(guān)于《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，開始公開征求對PPP項目的意見。

在隨后的幾個月，由財政部研究制定的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引(試行)》、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》等文件也相繼出臺。

記者粗略梳理，從去年底到今半年多時間，國家層面圍繞PPP出臺的文件有近10份。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華向《中國經(jīng)濟周刊》記者分析，國家力推PPP，從短期目標來看，主要是替代地方融資平臺解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營和公共事業(yè)發(fā)展的資金來源問題。同時，“從長期目標來看，PPP模式的優(yōu)勢在于能夠結(jié)合并充分發(fā)揮政府部門和社會資本的各自優(yōu)勢，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營以及公共事業(yè)發(fā)展的效率。在當下全面深化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能和行為的大格局下，推進PPP模式具有重要的意義。”

上千個PPP項目，市政設(shè)施類超三成

在國家發(fā)改委網(wǎng)站首頁右上角醒目的位置，專門開辟了“PPP項目專欄”，公開發(fā)布PPP推介項目。截至9月25日，經(jīng)《中國經(jīng)濟周刊》記者匯總，國家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布的PPP項目共計1049個，項目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個領(lǐng)域，總投資1.97萬億元。

在1049個項目中，安徽以127個項目居首，江蘇以107個項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西等地推出項目均超過60個。

據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》記者計算，安徽公布的127個項目中，涉及總投資2384.53億元。其中，市政設(shè)施60個，交通、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境分別有27、19、13個。

不過，1049個PPP項目并未包括全國推介的全部項目。上述項目包括了北京、河北、遼寧、江蘇等25個省份和青島、深圳、新疆建設(shè)兵團等3個地方，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的PPP項目。

《中國經(jīng)濟周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，發(fā)改委上線的1049個PPP項目庫中，位于西部的項目最多，達453個，在市政設(shè)施類、公共服務(wù)和水利方面，西部均獨占鰲頭；其次是東部，324個；中部為272個。

西部之所以PPP項目最多，在中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員趙早早看來，并不意外。

“因為東、中部的經(jīng)濟發(fā)展水平比較高，過去十幾年市政建設(shè)相對投入比較充分；而西部的經(jīng)濟發(fā)展一直比較落后，國家實施的‘一帶一路’和西部大開發(fā)戰(zhàn)略，讓這個區(qū)域?qū)PP項目的需求比較大。”長期研究和關(guān)注PPP在中國的進展的趙早早說。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，在1049個PPP項目庫中，市政設(shè)施類數(shù)量最多，有377個，數(shù)量上占比超過三分之一；總投資額在2643.5億元左右，占1.97萬億的13.42%。

從國外經(jīng)驗來看，PPP主要用做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市政建設(shè)自然屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范疇，這可以解釋為什么市政設(shè)施項目成為中國PPP項目中的大多數(shù)。趙早早向《中國經(jīng)濟周刊》記者分析說，“市政設(shè)施回報的形式比較明確，回報率和項目運作模式也比較成熟，PPP最早出現(xiàn)的也是地鐵、高速公路和市政設(shè)施，所以出現(xiàn)這個現(xiàn)象也是正常的。”

但是，東部比較凸顯的，是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的PPP項目最多，達44項。

趙早早分析道，“過去我們發(fā)展經(jīng)濟多多少少忽視了生態(tài)環(huán)境方面的建設(shè)，所以導(dǎo)致東中部的生態(tài)環(huán)境問題相對比較突出，現(xiàn)在通過資金引導(dǎo)使得政府和社會資本更多地關(guān)注生態(tài)保護，這種政策導(dǎo)向是比較強的。這個結(jié)果合乎政策取向，也合乎實際情況。”

期待PPP迅速解決融資難、拉動經(jīng)濟不現(xiàn)實

很多人都在關(guān)心：國家發(fā)改委推介的眾多PPP項目落地了嗎？

在9月16日國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委副主任連維良在答記者問時給出的答案不很樂觀：“我們發(fā)現(xiàn)PPP存在一些落地難的問題，主要原因是各地的前期工作做得不夠到位。”

今年5月18日，原國家外經(jīng)貿(mào)部副部長龍永圖在一個論壇上公開表示，去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。

民生證券則有一份研究報告稱，1.6萬億中，真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8。

趙早早從三個方面向《中國經(jīng)濟周刊》記者分析了導(dǎo)致PPP項目落地不佳的原因。

首先，政府的準備相對較弱，政府在PPP方面的知識儲備不夠，缺少專業(yè)團隊運作。尤其是地方政府，由于PPP項目多數(shù)都落在市縣級，政府推動PPP的人員比較缺乏這方面的知識，直接導(dǎo)致項目談不起來。

其次，在當前反腐的大背景下，行政監(jiān)督越來越強，如果PPP項目比較大，必然地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)點頭，但是大項目需要財政投入多年才能運作，地方領(lǐng)導(dǎo)出于對政治前途的考慮，會更謹慎。

第三，PPP政策解釋不很清晰，包括什么樣的項目才屬于PPP，從國家出臺的文件對此界定并不清晰，對于地方政府做決策也會有影響。

“盡管慢，但是，不要怕它慢。從國際和國內(nèi)成功的案例來看，項目推進肯定是漫長的。”趙早早向《中國經(jīng)濟周刊》表示，據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)統(tǒng)計，國際上最近十幾年P(guān)PP的進展并不快，一年中大概只有十幾個項目落地，“期待通過PPP方式能夠很快拉動公共基礎(chǔ)設(shè)施大量上馬，一方面能夠解決融資難，另一方面能拉動經(jīng)濟發(fā)展，這種判斷不太科學(xué)，也不客觀。”

汪德華則從風(fēng)險和收益的角度談了PPP落地難的原因：PPP項目涉及到政府的長期債務(wù)風(fēng)險和社會風(fēng)險，應(yīng)當穩(wěn)步推進，要有一定的時間準備，單純追求速度并不可取。

“地方政府與社會資本對于推進PPP項目的期望值有差異：地方政府可能更希望借助于PPP來緩解政府債務(wù)壓力，而社會資本由于對與政府的長期合作缺乏信心，對于收益率自然要求更高。”汪德華指出，雙方合作伙伴關(guān)系難以構(gòu)建，這也是當前PPP落地難的重要原因。

以安徽宿州為例，在國家發(fā)改委PPP項目庫，安徽宿州市共推介了10個PPP項目，包括污水處理、生活垃圾處置、建筑垃圾處置、城市供水管網(wǎng)建設(shè)改造、水廠擴建、中水回用等，這10個項目標注的共同的責(zé)任人是宿州市城管局設(shè)施科科長何厚會。

“我每天都會接到咨詢電話，有國企，也有央企，尤其對垃圾處置和污水處理比較感興趣，其他項目咨詢的不多，主要是因為生活垃圾和污水處理這兩方面技術(shù)上比較成熟。”何厚會告訴《中國經(jīng)濟周刊》，宿州的PPP項目從去年就開始謀劃，今年上半年正式開始實施，目前正在做環(huán)評等前期工作，前期工作完成后要編制實施方案，之后再上網(wǎng)招標，社會資本再進入。

至于什么時候項目能夠?qū)嵤舱f不上來。“實施方案也需要反復(fù)論證，這個時間會比較長，因為牽扯到最后的合同模式，很是關(guān)鍵。”何厚會說。

毋庸置疑，要想使PPP項目成功，前期肯定要做大量的工作。

比較成功的PPP項目案例當數(shù)北京地鐵4號線。記者采訪得知，為迎接北京奧運會，北京市政府在2004年進行了一個融資招標會。從2004年開始召開洽談會，2005到2006年談判完成，以港鐵為代表的社會資本投入運作，用了近三年的時間。

“現(xiàn)在大家認為PPP能夠很快大規(guī)模地成型，其實是不科學(xué)的，因為沒有遵循PPP合作模式發(fā)展的最本質(zhì)特征，PPP是要通過政府部門和社會資本在談判的平臺上經(jīng)過縝密細致的談判，這個過程肯定不是幾個月就能夠完成的。”汪德華說。

PPP分別代表Public(政府或公共部門)、Private(社會資本或市場主體)、Partnership(合作伙伴關(guān)系)三個英文單詞，是“政府和社會資本合作”模式的英文簡稱。PPP模式是舶來品，起源于歐美國家中私營投資者所開展的道路維修、城市供水等基礎(chǔ)設(shè)施項目。上世紀80年代，我國已經(jīng)開始實施以BOT(建設(shè)—運營—移交)為主要形式的PPP項目。