于孟林：煤炭資源稅改革需處理好三問題

從去年6月起，有關(guān)煤炭資源稅改革的消息便頻頻傳出，日前，中國煤炭工業(yè)協(xié)會副會長姜智敏表示,煤炭資源稅改革2014年將和清理涉煤收費(fèi)同步推出,目前已經(jīng)擬定初步方案。對于稅改最為關(guān)鍵的稅率，姜智敏表示，中央已經(jīng)給出具體幅度，但仍在內(nèi)部研究中。

事實(shí)上，自1994年舊的《資源稅暫行條例》實(shí)施以來，煤炭資源稅進(jìn)行了數(shù)次調(diào)整：參見財(cái)稅[2004]187號，財(cái)稅[2005]79號至86號，財(cái)稅 [2005]169號至172號等文件。可以看出，這種對煤炭資源稅額進(jìn)行頻繁調(diào)整的局限性也十分突出：第一，政策的調(diào)整必然有它的滯后性，盡管政府可以根據(jù)價(jià)格變化適時(shí)調(diào)整稅額，但是受決策程序和利益博弈等因素的影響，稅額的調(diào)整往往滯后于價(jià)格的變動，難以及時(shí)保證國家作為所有者應(yīng)享有的權(quán)益，所以不斷的人為對定額稅率的調(diào)整遠(yuǎn)沒有比例稅率的自動調(diào)節(jié)來得及時(shí)有效；第二，稅額的不斷調(diào)整和稅法內(nèi)在的穩(wěn)定性要求產(chǎn)生沖突，稅額的核定和調(diào)整復(fù)雜，易受人為因素的影響，而且調(diào)整緩慢，需要由國家分批進(jìn)行調(diào)整。而從價(jià)計(jì)征則可以克服上述缺點(diǎn)，因其保證了煤炭資源稅占煤炭價(jià)格的固定比例，隨著煤炭資源價(jià)格的變動，煤炭資源稅也隨之變動，始終保持著對生產(chǎn)者和消費(fèi)者在行為上一定程度的刺激。對于即將推進(jìn)的煤炭資源稅改革，要真正達(dá)到提高煤炭資源開采和利用效率，促進(jìn)節(jié)能降耗，從而推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變這一目標(biāo)，筆者認(rèn)為，政策制定者必須處理好以下三個問題：

首先，讓更多的資源稅稅負(fù)由開采企業(yè)自行消化是煤炭資源稅改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提。煤炭資源稅改革涉及眾多利益主體，其政策效力還有賴于各市場主體能否做出有利于稅改目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的反應(yīng)。生產(chǎn)者(煤炭開采企業(yè))和消費(fèi)者(煤炭利用企業(yè))作為微觀決策主體，其行為選擇決定著資源配置的效率和資源稅改革的政策效力。對煤炭開采企業(yè)而言，提高資源開采效率是資源稅改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。當(dāng)資源稅稅負(fù)提高時(shí)，煤炭開采企業(yè)往往面臨完全自行消化、完全轉(zhuǎn)嫁給使用者和部分自行消化、部分轉(zhuǎn)嫁給使用者三種選擇。嚴(yán)格地講，完全自行消化和完全轉(zhuǎn)嫁給使用者是不現(xiàn)實(shí)的，絕大多數(shù)情況是第三種選擇。這是因?yàn)椋寒?dāng)煤炭開采企業(yè)無法將更多的因資源稅稅負(fù)提高而上漲的生產(chǎn)成本通過漲價(jià)而轉(zhuǎn)嫁給煤炭利用企業(yè)時(shí)，它只有通過努力降低成本來消化這部分增加的稅收負(fù)擔(dān)，而提高開采效率則是十分有效的方式，當(dāng)然，這還需要政府出臺相應(yīng)的配套政策。從煤炭開采企業(yè)的角度看，資源稅改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑是這樣的：提高煤炭資源稅稅負(fù)—煤炭開采企業(yè)自行消化較多的稅負(fù)—努力降低生產(chǎn)成本保持盈利水平—提高煤炭資源開采效率(達(dá)到煤炭資源稅改革目標(biāo))。由此可見，對煤炭開采企業(yè)而言，煤炭資源稅改革目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于增加的資源稅稅負(fù)究竟有多少由開采企業(yè)自行消化，有多少向下游轉(zhuǎn)移。

其次，煤炭資源稅改革必須同時(shí)清費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，煤炭行業(yè)現(xiàn)行各種稅費(fèi)總計(jì)已經(jīng)占到該行業(yè)收入的25%以上，有的地方甚至達(dá)到35%，更為嚴(yán)重的問題是很多稅已經(jīng)嚴(yán)重的“費(fèi)”化。目前看，如果稅已立而費(fèi)未清，則必然會加劇煤炭企業(yè)經(jīng)營困境。

煤炭資源稅改革必須先解決稅的“費(fèi)”化問題。搞清楚哪些“費(fèi)”原來屬于稅，先把它們“費(fèi)”的帽子摘掉，然后再裝進(jìn)資源稅的“筐”里。相關(guān)部門必須對正在征收的各種稅費(fèi)進(jìn)行清理界定和對目前已在征收的各種稅費(fèi)進(jìn)行精算，看其占到煤炭企業(yè)收入的多少才不會導(dǎo)致煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)的加重。而已經(jīng)稅化的“費(fèi)”應(yīng)立刻取消，沒有稅化的費(fèi)應(yīng)該逐一研究，確定其是否合法、合情、合理、公平。

最后，必須對煤炭資源稅的使用范圍進(jìn)行明確規(guī)范。處理好企業(yè)、政府和個人之間的關(guān)系，讓政府能夠從資源開發(fā)中獲取部分收入用于解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題、資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型和接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，讓資源地普通居民均能夠享受到資源開發(fā)紅利，這也是世界各國征收資源稅的主要目的之一。俗話說，“靠山吃山、靠水吃水”，我國的資源型地區(qū)也大都如此。受歷史、地域、交通等多種因素影響，資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)往往單一，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對資源的依賴度很高。因此，資源型地區(qū)往往面臨著兩大問題，一是資源開發(fā)過程對地方生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，二是資源枯竭之后地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在我國，資源稅屬于地方稅，主要目的是為了幫助資源地政府增加收入、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。但有關(guān)部門并未對資源稅的適用范圍進(jìn)行限定和規(guī)范，許多資源型地區(qū)在拿到資源稅之后，上馬一些政績工程，并沒有為資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展和培育接替產(chǎn)業(yè)發(fā)揮應(yīng)有作用，當(dāng)?shù)仄胀ň用褚矝]有從資源開發(fā)過程中享受到更多紅利。當(dāng)資源瀕臨枯竭或是資源市場發(fā)生重大變化之時(shí)，資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)將不可避免的遭受沉重打擊，資源地居民的生產(chǎn)和生活也將受到顯著影響。因此，有關(guān)部門應(yīng)該對煤炭資源稅適用范圍進(jìn)行明確規(guī)范。如要求地方政府必須要將絕大部分的煤炭資源稅用于解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題、支持接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展和為廣大居民提供社會保障方面等方面。與此同時(shí)，中央財(cái)政、審計(jì)等部門要對資源稅的使用情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。讓煤炭資源稅真正為資源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有貢獻(xiàn)。