胡強:財稅體制改革難點在財權(quán)事權(quán)劃分
2015年是實施新《預(yù)算法》的元年,是全面深化財稅體制改革的重要一年,也是“十二五”規(guī)劃的收官之年。記者就財稅體制改革、地方債務(wù)等問題采訪了江西省財政廳廳長胡強。
胡強認為,地方政府應(yīng)該建立一種支持公益事業(yè)的模式,用公共資源里的特許經(jīng)營權(quán)來給私營企業(yè)去經(jīng)營,不要讓政府大包大攬,要通過市場的辦法來解決債務(wù)。
財稅體制改革
記者:全國財稅體制改革已經(jīng)拉開序幕,江西省在改革和實施新《預(yù)算法》方面,有什么動作?
胡強:從全國來看,預(yù)算管理制度改革已經(jīng)全面推開,隨著新《預(yù)算法》頒布,中央政府在中期財政規(guī)劃管理、預(yù)算信息公開等方面的改革正加快推進;地方政府債券“自發(fā)自還”試點順利推進,債務(wù)管理進一步加強。全國社保基金預(yù)算首次編入預(yù)算草案,提高了中央國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例。同時,稅制改革也有序推進,營改增試點行業(yè)范圍進一步擴大,消費稅、資源稅等改革進展順利,也正在研究建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
2014年,江西省已部署探索省級中期財政規(guī)劃編制工作。2月份,江西省財政廳已研究制定了《江西省省級中期財政規(guī)劃編制工作方案(草稿)》,初步明確了編制原則、編制內(nèi)容和步驟等內(nèi)容。待審定后,省財政廳將按照方案規(guī)定的編制程序,穩(wěn)妥地推進江西省中期財政規(guī)劃編制工作。
記者:江西省在推進稅制改革方面有什么進展?
胡強:稅制方面的改革主要是中央在做,地方基本上也沒有很大權(quán)力。“營改增”我們現(xiàn)在也在推進,也是中央要動手了我們才跟進的。現(xiàn)在,營業(yè)稅改不完的那一塊,不進入稅收返還的部分,等于是由國稅局征收,地稅局已經(jīng)不征收了,整個已經(jīng)納入增值稅管理范圍。留給地方的,是“營改增”以后稅收的減少,因為營業(yè)稅也沒有東西可以替代。
記者:去年6月30日,中央政治局通過《深化財稅體制改革總體方案》,但至今尚未公布全文。是什么原因呢?你認為財稅體制改革的難點在哪里?
胡強:去年年底,開全國財政工作會議的時候,我們這些廳局長被叫過去看方案,簽了保密協(xié)議,只看幾分鐘,看完了就交。因為這都是原則性的東西,暫時還不能對外公布。其實,任何改革都有一個預(yù)期,須穩(wěn)妥推進,若隨便放出來會亂。
財稅體制改革的難點,就在于財權(quán)和事權(quán)的劃分,只有中央劃分清楚了“中央拿走什么,地方留下什么”,才好實施。事實上,關(guān)于財政體制調(diào)整,我們自己也做了一套方案,但是現(xiàn)在還不敢動。就像“營改增”一樣,只有在中央劃分基礎(chǔ)上,我們才能跟進。
記者:對于2015年的財稅體制改革工作,你有什么建議?
胡強:我希望財稅體制改革的推進能夠突出重點、加力實施,盡快釋放改革紅利,將改革的成效充分體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展上,體現(xiàn)在居民收入的增長上,為全面建成小康社會奠定扎實的基礎(chǔ)。
財政對平臺要有控制權(quán)
記者:2014年,江西的債務(wù)從規(guī)模上和結(jié)構(gòu)上看有什么變化?
胡強:江西的債務(wù)和其他省比起來不是很大。2014年底增幅相比2013年底增幅可能大一點。當(dāng)前經(jīng)濟形勢下,大家都要做點事兒,江西的債務(wù)總量在全國來講并不是很大,從結(jié)構(gòu)上講還是政府占大頭,其他的不算多。
現(xiàn)在財政部給了限額,計算公式已經(jīng)出來了,應(yīng)該控制在一定限度內(nèi)。江西目前還有一定的空間,但這也是動態(tài)的。所以如果債務(wù)認定多,空間就小了。因為限額是固定的,限額方法是一樣的。相對來說,有了一定空間,對江西以后的發(fā)展是有利的。
記者:地方政府融資平臺作為地方政府債務(wù)中最大的舉債主體,未來存續(xù)和去向,也須有清晰規(guī)劃。你怎么看融資平臺和財政之間的關(guān)系?
胡強:真正要搞城市建設(shè),還真是地方融資平臺在起作用,因為政府從預(yù)算里拿的錢少得可憐,一般就拿資本金,占到總體大約20%,有的還不一定。
這些地方融資平臺實際上是政府的,如今地方融資平臺的資金基本上都套進政府的籠子。各地省政府這塊增加都比較大。為什么融資平臺發(fā)展快,它有一個政策的導(dǎo)向問題,銀行聽說你是政府債,馬上簡化程序都可以給你錢。對政府來講,也巴不得這樣。
下一步,各地的財政部門就得牽頭了,融資平臺就只成操作員了,就是說它具體做事情,而財政要對平臺有控制權(quán)了,不控制就沒法搞。
記者:有的地方債務(wù)率特別高,按照財政部的分法,分到的債權(quán)就少了,沒有債券資金,自己的平臺又被堵死,遇到這種情況怎么辦?
胡強:原來做過風(fēng)險控制。這樣的地方是很慘的,到處都搞不到錢,整個都是緊縮的。上下級給錢是有政策規(guī)定的,不是說你想給就給,是有預(yù)算的。一級政府對應(yīng)一級財政,各過各的,當(dāng)你有困難,上面可以支持你,但是主體還是它自己本身。你若講它困難,要靠上面給錢,不可能。現(xiàn)在新的《預(yù)算法》規(guī)定,你有赤字也沒有關(guān)系,第二年補上。
今年你有困難,你可以列赤字,到第二年,就通過第二年的預(yù)算把它補掉,你補掉你也可能第二年又赤字了,第三年又補上,補并不一定是要抹平。另外,每年的增值因素是不一樣的,比如說今年給公務(wù)員加工資就是一個大增值因素。如果明年沒有這個東西,你就是個消耗的過程。
加強風(fēng)險防控
記者:江西省政府和社會資本合作(PPP)項目工作開展情況?
胡強:PPP是化解地方債務(wù)、有效利用社會資本和政府資本的有效措施,財政部出臺《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》,以進一步規(guī)范PPP的管理。為推動社會資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營,完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制,江西省財政廳已經(jīng)啟動開展了PPP模式的推廣運用工作。
2014年,江西省從政府融資平臺選擇報送54個涉及道路、軌道交通、水利樞紐等領(lǐng)域的PPP項目。其中,九江市柘林湖湖泊生態(tài)環(huán)境保護項目被列為全國8個新建項目之一,目前正在按照PPP操作指南進行實施。
記者:你認為防范和化解地方債務(wù)的困難在哪里?胡強:困難是這樣的,有些地方超出自己的承受能力和可控的范圍、盲目地發(fā)展。這里有個歷史背景,為什么這樣講呢?十來年前,剛開始發(fā)債的時候,國家在管理上有些疏漏,當(dāng)時是多頭管理。那么現(xiàn)在不一樣,政府是指定一家來控制管理,比如,土地融資,由財政發(fā)放土地融資卡,你沒有融資卡就不能舉債。
記者:在防范和化解債務(wù)風(fēng)險方面,地方政府應(yīng)該怎么做?
胡強:首先是政府要重視。要指定一個單位作為管理的牽頭人,而且發(fā)債也好,舉債也好都要列入計劃,必須納入預(yù)算的管理,這樣才能保證債務(wù)的歸還和發(fā)債的適度,一定要有嚴格的審批制度。我覺得,應(yīng)該建立一種支持公益事業(yè)的模式,用我們的公共資源里的特許經(jīng)營權(quán)來給私營企業(yè)去經(jīng)營,通過私營企業(yè)的資本進入,來把政府的債務(wù)退出來,不要讓政府大包大攬,要通過市場的辦法來解決債務(wù)。
此外,在加強地方政府性債務(wù)管理方面,政府要建立一般債務(wù)和專項債務(wù)相結(jié)合的、規(guī)范的債務(wù)舉借機制,妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資。