總負債規(guī)模近7.4萬億元的地方政府融資平臺注定將被推到風口浪尖。
本周多家銀行出臺政策收緊地方政府融資平臺貸款，部分商業(yè)銀行采用選擇性地抬高利率的貸款方式，部分商業(yè)銀行甚至暫停地方融資平臺信托貸款。
這僅是銀行方面“不鼓勵”地方政府融資平臺融資。而根據(jù)溫家寶總理在日前召開的國務院常務會議上的部署，接下來還將陸續(xù)清理并核實融資平臺公司債務、分類清理規(guī)范融資平臺公司以及地方政府違規(guī)擔保承諾行為等。
“但是，地方政府融資平臺在落實4萬億投資計劃配套資金方面起到了重要作用，對其后續(xù)的管理和利用，政府審計和社會審計作為審計體系中的兩個重要支柱應該各司其職，不能缺位、越位和錯位。”一位從事檢查工作的專業(yè)人士向記者表示。
政府審計重點應關(guān)注其合規(guī)性、安全性和增值性
對地方政府融資平臺進行規(guī)范，政府審計機關(guān)不能缺位。
根據(jù)《審計法》規(guī)定，審計機關(guān)有權(quán)對各級政府部門以及各級政府部門管理的國有公司、事業(yè)單位進行審計監(jiān)督。盡管審計署審計長劉家義在去年全國審計工作會議上稱2009年已經(jīng)開始對地方政府融資平臺進行調(diào)查，而且繼續(xù)將其作為重點工作，但是，不少業(yè)內(nèi)人士仍然認為審計機關(guān)對地方政府融資平臺的關(guān)注不夠。
中南財經(jīng)政法大學會計學院院長張龍平表示：“地方政府融資平臺的問題雖然是一個逐漸積累到暴露的過程，但是，審計機關(guān)一經(jīng)覺察，就應迅速作出反應，將其列為重點檢查對 象，對其合規(guī)性進行檢查。”張龍平所指的“合規(guī)性”矛頭直指地方政府融資平臺的建立以及運作是否有法律依據(jù)、存在法律問題，對于地方政府信用擔保貸款，審計機關(guān)應該弄清楚是政府強迫了銀行，還是銀行無視了相關(guān)法律法規(guī)。
這一點顯然說到了地方政府融資平臺的“痛處”。
目前，林林總總約4000家地方政府融資平臺在全球金融危機后“大顯身手”，其表現(xiàn)就是一個“亂”字。而在實際操作過程中，地方政府往往會以承諾函（安慰函）、經(jīng)人大決議同意的支持性文件、“建設(shè)—— -移交”模式（BT模式）下的回購協(xié)議等形式，為地方政府融資平臺提供隱形擔保，從而向銀行申請貸款。
但是，根據(jù)五部委《關(guān)于加強宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕27號）規(guī)定，各級地方政府和政府部門對《擔保法》規(guī)定之外的任何擔保責任無效。因此，承諾函（安慰函）、支持性文件、回購協(xié)議不具有合法地位，屬于無效的擔保形式，不能作為銀行向法院請求債權(quán)追索的法律依據(jù)。
而上述專業(yè)人士強調(diào)，除了合規(guī)性審計，政府審計中還應關(guān)注地方政府融資平臺的安全性和增值性。按規(guī)定，地方政府不能自行發(fā)債，而目前的地方政府融資平臺的操作模式實際上是一種變通的發(fā)債方式，因此，地方政府融資平臺資金的流向、地方政府償債能力都是關(guān)系安全性的變量，理應成為政府審計重點。而且，地方政府融資平臺的載體往往是國有企業(yè)，其國有資產(chǎn)的保值增值也應當是政府審計部門關(guān)注重點。
“當然，要站到更高層次上規(guī)劃好、利用好這個平臺，審計機關(guān)應該在調(diào)研的基礎(chǔ)上為國家管理機構(gòu)提供管理咨詢，如清晰界定地方政府與融資平臺的責任等。”張龍平說。
社會審計應從“程序性審計”變?yōu)?ldquo;實質(zhì)性審計”
記者向多家會計師事務所了解到，目前注冊會計師對地方政府融資平臺進行審計時，更多的是在強調(diào)審計程序，而對其還款能力的評判是建立在地方政府有足夠的償債能力、信用風險極小這樣的假設(shè)條件之上的，因此，他們視地方政府融資平臺缺乏流動資金為正常。
根據(jù)《注冊會計師法》，注冊會計師有權(quán)利、有責任對地方政府融資平臺這樣的國有企業(yè)進行審計。事實上，會計師事務所也一直在參與這項審計工作。
“但是，注冊會計師在出具審計報告時敢不敢保持獨立性和客觀性，這很重要。”張龍平指出，注冊會計師在對這些平臺公司進行年度決算審計時，盡管以財務報表作為重要審計 對象，但是其審計應該兼顧合規(guī)性審計，也就是說應當關(guān)注這些平臺公司的運作有無重大不確定性，是否威脅到這些平臺公司自身的持續(xù)性經(jīng)營。
而上述專業(yè)人士認為，對地方政府融資平臺的審計而言，社會審計系統(tǒng)還沒有很好地建立起來并發(fā)揮其應有的作用。
一方面，目前注冊會計師在對平臺公司審計中提供的鑒證報告質(zhì)量還有待提高；另一方面，由于提供給平臺公司的貸款是由政府出面擔保的，銀行因此不重視注冊會計師出具的鑒證報告。
對于這兩個問題，上述專業(yè)人士指出，銀行需轉(zhuǎn)變觀念，除了參考注冊會計師提供的審計報告和相關(guān)鑒證報告，還應該像對待其他貸款一樣對項目進程進行跟蹤。而注冊會計師在審計時，也要拋棄對政府信用的依賴，從“程序性審計”變?yōu)?ldquo;實質(zhì)性審計”，出具獨立、客觀的審計報告，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量。