建立在多個(gè)法人機(jī)構(gòu)重組整合基礎(chǔ)上的城商行，由于受起點(diǎn)低、規(guī)模小、人員素質(zhì)不高以及特殊的內(nèi)部控制環(huán)境等因素的制約，整體內(nèi)部控制狀況相較股份制銀行和國(guó)有銀行更為薄弱。城商行的內(nèi)部控制狀況仍不容樂觀，問題較為突出，亟待完善。

　　健全有效的內(nèi)部控制是商業(yè)銀行持續(xù)安全運(yùn)行的基礎(chǔ)。建立在多個(gè)法人機(jī)構(gòu)重組整合基礎(chǔ)上的城商行，由于受起點(diǎn)低、規(guī)模小、人員素質(zhì)不高以及特殊的內(nèi)部控制環(huán)境等因素的制約，整體內(nèi)部控制狀況相較股份制銀行和國(guó)有銀行更為薄弱。雖然近年來在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的大力推動(dòng)和自身的不斷努力下，城商行的內(nèi)部控制狀況有很大改善。但日前財(cái)政部發(fā)布的《會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告（第十七號(hào)）》顯示，城商行的內(nèi)部控制狀況仍不容樂觀，問題較為突出，亟待完善。

　　城商行內(nèi)控存在的九大問題

　　從目前情況來看，城商行內(nèi)部控制存在的問題可以總結(jié)為九大方面：

　　1、認(rèn)識(shí)不到位，內(nèi)控意識(shí)仍顯薄弱。近年來城商行操作風(fēng)險(xiǎn)案件時(shí)有發(fā)生，很重要的原因就是城商行的內(nèi)部控制存在缺陷。而這又跟城商行對(duì)內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理認(rèn)識(shí)不到位，內(nèi)控意識(shí)薄弱密切相關(guān)。這集中表現(xiàn)為“一種現(xiàn)象、兩個(gè)替代和三種錯(cuò)誤理念”。“一種現(xiàn)象”，即上熱下冷、忽熱忽冷，意思是說城商行在對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)和推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)上，往往是總行積極性較高，分支行較為冷淡；在監(jiān)管機(jī)構(gòu)開展檢查和開展案件防控活動(dòng)時(shí)，全行上下態(tài)度較為積極，對(duì)內(nèi)部控制較為重視，一旦活動(dòng)結(jié)束，“原形畢露”，態(tài)度又趨于冷淡。反映出城商行內(nèi)控意識(shí)較為薄弱，內(nèi)控優(yōu)先理念未得到真正落實(shí)。“兩個(gè)替代”，一是指以規(guī)章制度建設(shè)替代內(nèi)部控制建設(shè)；二是指以運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)督檢查代替連續(xù)性的內(nèi)部控制。“兩個(gè)替代”說明城商行對(duì)內(nèi)部控制本質(zhì)的認(rèn)識(shí)不到位，存在偏差。“三種錯(cuò)誤理念”，即“重發(fā)展，輕內(nèi)控；重營(yíng)銷，輕風(fēng)管；重放貸，輕管理”。“三重三輕”理念反映了城商行粗放式的發(fā)展模式。在這種理念的指導(dǎo)下，必然將內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理讓位于業(yè)務(wù)發(fā)展，一些內(nèi)控措施得不到執(zhí)行，內(nèi)控失效也就在所難免。

　　2、內(nèi)控組織體系不健全，決策與建設(shè)職能缺失。雖然城商行初步建立了由決策、建設(shè)與執(zhí)行、監(jiān)督評(píng)價(jià)、持續(xù)改正等四個(gè)環(huán)節(jié)組成的內(nèi)部控制組織體系，但受公司治理不完善、人員缺乏以及整個(gè)銀行組織架構(gòu)不健全等因素的影響，城商行的內(nèi)控組織體系仍存在較多問題。集中表現(xiàn)在：第一，由于公司治理不完善，董事會(huì)與高級(jí)管理層之間（尤其是董事長(zhǎng)與行長(zhǎng)之間）的職責(zé)劃分并不清晰，導(dǎo)致董事會(huì)與高級(jí)管理層的內(nèi)控職責(zé)混亂和缺失，董事會(huì)未能充分承擔(dān)起內(nèi)控建設(shè)的最終決策職能，監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)和高級(jí)管理層完善內(nèi)控體系的監(jiān)督職能也形同虛設(shè)；第二，除少數(shù)城商行設(shè)立了專門的部門或委員會(huì)負(fù)責(zé)全行的內(nèi)部控制建設(shè)外，絕大多數(shù)城商行沒有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，內(nèi)控建設(shè)職能分散于各相關(guān)部門，而各相關(guān)部門僅從本部門職責(zé)角度承擔(dān)內(nèi)控的相關(guān)職能，造成內(nèi)控體系缺乏整體性，控制過度與控制不足并存。

　　3、內(nèi)控制度不完善，整體性、長(zhǎng)期性考慮不足。健全的制度體系是商業(yè)銀行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，決定著內(nèi)部控制的完整性和有效性。城商行內(nèi)部控制存在的缺陷和不足在很大程度上正是由于內(nèi)控制度的不完善所造成的。具體來說：一是大多數(shù)城商行沒有制定內(nèi)控戰(zhàn)略，內(nèi)部控制的長(zhǎng)期目標(biāo)、方向以及風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略和偏好缺乏，造成內(nèi)控建設(shè)和運(yùn)行的持續(xù)性不足，影響內(nèi)控的有效性；二是除各業(yè)務(wù)條線的規(guī)章制度、管理辦法等基礎(chǔ)性內(nèi)控制度外，大多數(shù)城商行沒有制定旨在明確全行內(nèi)部控制框架和各相關(guān)部門的內(nèi)控職責(zé)定位的綱領(lǐng)性內(nèi)控文件，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)缺乏整體性，內(nèi)控職責(zé)得不到有效落實(shí)；三是各條線出臺(tái)的規(guī)章制度和管理辦法之間銜接不夠，時(shí)常出現(xiàn)不一致甚至沖突的情況。

　　4、全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系尚未形成，操作風(fēng)險(xiǎn)管理較為粗放。城商行初步建立了以風(fēng)險(xiǎn)管理部為核心，涵蓋信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并建立起相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估機(jī)制。但離全面風(fēng)險(xiǎn)管理的要求以及業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需要仍有不小距離。大多數(shù)城商行的風(fēng)險(xiǎn)管理部的主要職責(zé)是信用風(fēng)險(xiǎn)管理，尚未將其他各類風(fēng)險(xiǎn)納入管理范疇。就信用風(fēng)險(xiǎn)管理而言，量化管理水平仍有待提高，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控手段較為落后；部分城商行仍未實(shí)現(xiàn)審貸分離，授權(quán)制度不完善，貸后管理較為薄弱。雖然相當(dāng)一部分城商行都按照監(jiān)管要求設(shè)立了合規(guī)部門，但并未充分承擔(dān)起合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的職能，更多的是制度梳理和法律事務(wù)。此外，城商行普遍存在操作風(fēng)險(xiǎn)管理較為粗放的問題，缺乏專門的操作風(fēng)險(xiǎn)管理部門，也未建立起相應(yīng)的管理制度，更多的是以內(nèi)部審計(jì)、業(yè)務(wù)檢查以及案件防控替代操作風(fēng)險(xiǎn)管理。

　　5、制度執(zhí)行不力，制度后評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏。制度執(zhí)行不力是城商行普遍面臨的問題，也是導(dǎo)致內(nèi)控失效的主要原因。從以往案例來看，制度執(zhí)行不力，既有基層分支機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)的原因，也有制度本身以及制度建設(shè)方面的問題。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，由于人才缺乏，城商行總行業(yè)務(wù)管理部門大多缺少具有業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的管理人員，從而使得其制定的制度與業(yè)務(wù)本身存在差距，執(zhí)行性打折扣；其次，制度培訓(xùn)和教育機(jī)制不完善，基層分支機(jī)構(gòu)難以迅速、全面掌握制度的要求，從而出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)操作與制度要求不相符的情況；最后，制度后評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏，城商行大多存在“重視制度制定，忽視跟蹤評(píng)價(jià)”的情形，制度出臺(tái)后，沒有專門的崗位和部門根據(jù)外部環(huán)境、法律法規(guī)以及銀行自身情況的變化對(duì)制度的適用性進(jìn)行評(píng)價(jià)，也沒有對(duì)制度出臺(tái)后的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤反饋，從而出現(xiàn)現(xiàn)行制度滯后于外部法律法規(guī)要求，甚至滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展的情況。

　　6、關(guān)鍵內(nèi)控措施流于形式，內(nèi)控效果打折扣。為防范操作風(fēng)險(xiǎn)，尤其是內(nèi)部員工的道德風(fēng)險(xiǎn)，《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》要求，商業(yè)銀行應(yīng)明確各崗位職責(zé)，并建立相互監(jiān)督制約的機(jī)制；對(duì)于關(guān)鍵崗位應(yīng)實(shí)行定期或不定期的人員輪換和強(qiáng)制休假制度。這構(gòu)成商業(yè)銀行內(nèi)控的基本和核心控制措施。這方面城商行仍然較為薄弱，尤其是規(guī)模較小的城商行，成本約束壓力較大，大多實(shí)行精簡(jiǎn)的人員策略，無論是總行部門還是分支機(jī)構(gòu)，一人兼多崗現(xiàn)象均較為普遍，從而使得崗位之間（尤其是不相容崗位）的監(jiān)督制約落空；強(qiáng)制休假和人員輪換更是形同虛設(shè)。此外，出于業(yè)務(wù)穩(wěn)定的考慮，對(duì)分支行行長(zhǎng)實(shí)行強(qiáng)制休假的情況也不容樂觀，有的支行甚至從成立伊始從未更換過行長(zhǎng)。

　　7、內(nèi)控電子化水平不高，內(nèi)控的實(shí)時(shí)性、有效性受影響。從現(xiàn)實(shí)情況來看，城商行內(nèi)部控制的電子化系統(tǒng)應(yīng)用水平較低，更多地是依靠傳統(tǒng)的崗位制約、制度控制、監(jiān)督檢查、內(nèi)部審計(jì)等實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和控制。就城商行內(nèi)控的電子化情況來看，大多數(shù)城商行沒有開發(fā)上線風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)預(yù)警系統(tǒng)，尤其是操作風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，造成風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的實(shí)時(shí)性不足；部分城商行沒有專門的信貸風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，仍處于半手工狀態(tài)，工作效率低下，風(fēng)險(xiǎn)控制能力不高；大多數(shù)城商行沒有管理信息系統(tǒng)，經(jīng)營(yíng)管理數(shù)據(jù)的可獲得性、及時(shí)性受影響，且經(jīng)常出現(xiàn)數(shù)據(jù)不一致的問題，在很大程度上影響管理活動(dòng)的開展。此外，從整個(gè)系統(tǒng)來看，城商行的系統(tǒng)普遍存在面向業(yè)務(wù)處理和交易的功能較強(qiáng)，而面向管理和風(fēng)險(xiǎn)控制的功能較弱的問題。甫翰咨詢公司與清華大學(xué)于2006年發(fā)布的《中國(guó)城市商業(yè)銀行內(nèi)控調(diào)查研究報(bào)告》也顯示，城商行的信息系統(tǒng)建設(shè)普遍薄弱，內(nèi)控活動(dòng)在較大程度上還依賴人工控制。

　　8、內(nèi)審體系不完善，內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制薄弱。強(qiáng)有力的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制是確保內(nèi)控缺陷被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并得到持續(xù)改正的關(guān)鍵。內(nèi)部審計(jì)則是內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制中的核心。絕大多數(shù)城商行都設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)部門（也有的城商行稱為稽核監(jiān)督部），并據(jù)此建立起內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，但與監(jiān)管要求相比仍存在較大差距。首先，有相當(dāng)一部分城商行沒有定期對(duì)內(nèi)控體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，相應(yīng)的評(píng)價(jià)程序和制度缺乏；其次，大部分城商行未能按照《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法》的要求，由董事會(huì)采取措施定期對(duì)內(nèi)控狀況進(jìn)行管理評(píng)審，以確保內(nèi)控體系得到持續(xù)、有效改進(jìn)；最后，幾乎所有的城商行都設(shè)立了獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門，負(fù)責(zé)定期或不定期對(duì)內(nèi)控的健全性和有效性實(shí)施檢查；但大多數(shù)城商行的審計(jì)部門未能做到直接向董事會(huì)匯報(bào)，而是向高級(jí)管理層匯報(bào)，從而影響到審計(jì)的獨(dú)立性和最終效果。此外，大多數(shù)城商行的內(nèi)部審計(jì)人員配備未能達(dá)到1%的監(jiān)管要求，即審計(jì)人員數(shù)量與銀行員工總數(shù)之比不低于1%。加之現(xiàn)有內(nèi)審人員的專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力不高，從而影響到內(nèi)部審計(jì)的效果。

　　9、激勵(lì)約束機(jī)制不科學(xué)，逆向激勵(lì)問題明顯。城商行內(nèi)控意識(shí)薄弱、違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、制度執(zhí)行不力等問題在很大程度上與其不科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制有直接關(guān)系。迫于發(fā)展壓力，大多數(shù)城商行在設(shè)計(jì)考核指標(biāo)時(shí)更關(guān)注業(yè)務(wù)發(fā)展指標(biāo)，而忽視風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部控制指標(biāo)，有的城商行甚至沒有將內(nèi)部控制納入考核。這必然造成基層分支機(jī)構(gòu)不顧風(fēng)險(xiǎn)地盲目擴(kuò)張。在業(yè)務(wù)考核壓力下，打擦邊球、違規(guī)經(jīng)營(yíng)屢見不鮮。城商行還普遍存在資源過度向營(yíng)銷傾斜的問題。幾乎所有的城商行都對(duì)營(yíng)銷設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)，但很少有城商行對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理給予獎(jiǎng)勵(lì)，從而進(jìn)一步扭曲分支機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)理念。此外，大多數(shù)城商行在薪酬設(shè)計(jì)上，尤其是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理崗位、客戶經(jīng)理崗位和高級(jí)管理人員，沒有引入延期支付，基本上是按照當(dāng)年業(yè)績(jī)實(shí)時(shí)兌現(xiàn)薪酬。但由于風(fēng)險(xiǎn)的滯后性，很多情況下會(huì)出現(xiàn)，當(dāng)年業(yè)績(jī)、資產(chǎn)質(zhì)量較好，過兩年出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和不良貸款，但當(dāng)事人的薪酬獎(jiǎng)勵(lì)早已兌現(xiàn)。這往往會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理的短期行為—為了追求短期利益而盡量做大業(yè)務(wù)規(guī)模，尤其是那些短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的中長(zhǎng)期貸款，從而不利于銀行的長(zhǎng)期發(fā)展。