改革開放以來，公路作為五大運(yùn)輸體系中最重要的運(yùn)輸方式——道路運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，取得了舉世矚目的快速發(fā)展。到2005年底，我國公路總里程達(dá)到192萬公里，其中高速公路達(dá)4.1萬公里，位居世界第二；二級以上公路達(dá)到32萬公里。公路事業(yè)的快速發(fā)展，為推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高人民群眾生活質(zhì)量做出了重大貢獻(xiàn)。
“十一五”期間仍是我國公路快速發(fā)展、加大投資力度的時期。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中，要求公路總里程達(dá)到230萬公里，五年新增38萬公里；高速公路達(dá)到6.5萬公里，新增2.4萬公里。完成這一任務(wù)，需要數(shù)萬億元的巨額投資。
資金是公路發(fā)展的最關(guān)鍵問題。改革開放以來，正是公路投融資體制改革適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，才推動了我國公路建設(shè)的快速發(fā)展。完成“十一五”公路發(fā)展的艱巨任務(wù)，仍然需要繼續(xù)推動公路投融資體制改革，籌集更多的建設(shè)資金。同時，隨著國民經(jīng)濟(jì)的增長、人民生活水平的提高，人民群眾對公路事業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，公路發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題，如人民群眾反映的收費(fèi)公路站點(diǎn)多等，都與公路投融資體制有著緊密的關(guān)系。因此，認(rèn)真思考、總結(jié)、完善公路投融資體制，對公路建設(shè)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)更快更好發(fā)展具有十分重要的意義。
一、公路的經(jīng)濟(jì)屬性分析
準(zhǔn)確認(rèn)識和把握公路的經(jīng)濟(jì)屬性，是制定公路投融資政策的基礎(chǔ)。
在公路經(jīng)濟(jì)學(xué)研究文獻(xiàn)中，較一致地認(rèn)為公路具有如下經(jīng)濟(jì)屬性：公路是國家主要的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中屬基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；公路是公共產(chǎn)品，但存在級差效益。
公路是國家最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，這早已是人們的共識。特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，交通運(yùn)輸是市場機(jī)制作用于人類經(jīng)濟(jì)行為的首要物質(zhì)前提，沒有一個現(xiàn)代化的運(yùn)輸體系，就很難想象會有一個較為完善的市場經(jīng)濟(jì)。同時，交通運(yùn)輸是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的命脈，其規(guī)模的大小和水平的高低是經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)代化程度的基本標(biāo)志之一。我國人民群眾用十分形象的語言說明了這一道理：要想富，先修路；致大富，修高速。
公路從本質(zhì)上講屬于公共產(chǎn)品的范疇，具有很強(qiáng)的社會公益性。公路具有公共產(chǎn)品非競爭性和非排他性的明顯特征，在達(dá)到一定點(diǎn)之前，道路上多一輛汽車不會妨礙原有汽車的行駛。同時，公路還具有顯著的外部經(jīng)濟(jì)特性，不僅給直接使用者帶來效益，而且對整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的拉動作用，對公路沿線群體更是帶來直接的巨大效益。
但是，公路由于存在級差效益，決定其又不是純公共產(chǎn)品。所謂道路級差效益是指：與其它道路或運(yùn)輸方式相比，某特定公路對使用者提供的道路使用效益的差額。道路使用效益一般包括：運(yùn)行成本降低、里程縮短、時間節(jié)約、行車事故減少、減少擁擠、提高運(yùn)輸質(zhì)量等帶來的效益。
根據(jù)上述分析，我們可以明確公路發(fā)展的如下思路：公路是重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是國民經(jīng)濟(jì)命脈之一，國家、各級政府必須高度重視、加快發(fā)展；由于其基本屬于公共產(chǎn)品，公路建設(shè)應(yīng)以政府投資為主；由于其顯著的外部經(jīng)濟(jì)特性，政府要制定優(yōu)惠政策予以扶持鼓勵；同時，由于存在道路級差效益，部分公路可以收費(fèi)，采用市場化方式運(yùn)作。
二、我國公路建設(shè)投融資體制改革回顧
計劃經(jīng)濟(jì)時代，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，鐵路、港口、機(jī)場的建設(shè)項目基本上都是由中央政府統(tǒng)一安排投資，而公路建設(shè)則有所不同。建國初期，公路建設(shè)由中央和地方分工負(fù)責(zé)，中央政府負(fù)責(zé)國家干線公路的規(guī)劃與修建，地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域公路的規(guī)劃和修建。1958年，中央政府決定，除國防公路仍由中央政府�？钔顿Y建設(shè)外，將其它公路的建設(shè)與管理權(quán)全部下放到地方，中央政府基本建設(shè)中從此不再列公路建設(shè)項目，而改由地方政府計劃安排。
在計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，公路建設(shè)投資主體單一，政府是唯一的投資主體，而且中央政府把繁重的公路建設(shè)投資任務(wù)交給地方，地方政府由于財力有限，難以拿出充足的資金發(fā)展公路。雖然各級政府采用了很多辦法推動公路建設(shè)，但受資金不足制約，公路建設(shè)長期落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。運(yùn)貨難、乘車難，運(yùn)力與運(yùn)輸要求的矛盾越來越突出。
改革開放后，隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，各級政府把解決公路瓶頸制約問題放在突出位置，開始了公路投融資體制改革。1984年，國務(wù)院作出允許貸款或集資修路收取車輛通行費(fèi)（即“貸款修路，收費(fèi)還貸”）的決定。1997年頒布的《公路法》，以法律形式對政府收費(fèi)還貸公路、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資收費(fèi)公路及公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓作出了明確規(guī)定。
這些改革措施，巨大地調(diào)動了各級政府加快公路建設(shè)的積極性，各地在實(shí)踐中創(chuàng)造出了很多行之有效的公路投融資方式，歸納起來大致有如下幾種：
1.以各級交通主管部門作為項目業(yè)主，貸款修路、收費(fèi)還貸。
2.由各級政府集資修建收費(fèi)路。
3.利用國外政府和銀行貸款修路。
4.鼓勵國內(nèi)外各類經(jīng)濟(jì)組織投資修建高等級公路，包括股份制、BOT方式等。
5.出售現(xiàn)有收費(fèi)公路的全部或部分經(jīng)營權(quán)，再投入新路建設(shè)，滾動發(fā)展。
6.選擇經(jīng)濟(jì)效益前景好的高等級公路，明晰產(chǎn)權(quán)，成立股份有限公司，向社會發(fā)行股票，在金融市場融資。
公路投融資體制改革，使公路建設(shè)從計劃經(jīng)濟(jì)體制下的投資主體單一、資金渠道唯一，轉(zhuǎn)變到投資主體多元化、項目業(yè)主多層化、籌資方式多樣化，使公路建設(shè)由單一的政府行為變?yōu)樯鐣袨�，有力地推動了公路建設(shè)的快速發(fā)展。正是在這種新體制下，我國高速公路從無到有，迅速達(dá)到4.1萬公里，位居世界第二，發(fā)展速度令世界驚嘆。據(jù)交通部統(tǒng)計資料，“十五”期間我國累計完成交通固定資產(chǎn)投資2.23萬億元，超過建國后前51年完成投資的總和。道路客運(yùn)量和貨運(yùn)量分別占到綜合運(yùn)輸方式的92%和72%，為國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。
我國公路建設(shè)的實(shí)踐證明，改革開放以來公路投融資體制改革符合公路建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)規(guī)律，符合我國國情，改革的經(jīng)驗值得充分肯定。
三、存在的問題
廣大人民群眾和社會各界在充分肯定我國公路建設(shè)取得巨大成績的同時，近年來對公路建設(shè)中存在的問題也提出一些意見，主要是收費(fèi)公路、收費(fèi)站點(diǎn)過多，增加了運(yùn)輸成本。對這一問題，必須引起高度重視。
目前我國已建成的收費(fèi)公路約15萬公里左右，占全世界收費(fèi)公路總量的70%.造成這一現(xiàn)狀的原因，各級政府財力不足是根本原因，但在具體操作上也存在對公路經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性認(rèn)識偏差的問題。
1.公路是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，從本質(zhì)上講是公共產(chǎn)品，絕大部分公路應(yīng)由政府無償提供。公路建設(shè)資金需求巨大，政府財力無法滿足，但經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾對公路發(fā)展要求迫切，各地運(yùn)用“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，在加快發(fā)展的同時，形成了較大數(shù)量的收費(fèi)公路。這是我國作為一個發(fā)展中國家，在加快公路發(fā)展中出現(xiàn)的情況。
2.從經(jīng)濟(jì)規(guī)律看，由于存在道路級差效益，適度建設(shè)收費(fèi)公路是符合公路經(jīng)濟(jì)規(guī)律和公平原則的。美國、法國、意大利、西班牙等發(fā)達(dá)國家也存在一定數(shù)量的收費(fèi)公路。但發(fā)達(dá)國家在修建收費(fèi)公路時，一般比較重視道路的級差效益，主張要提供與收費(fèi)公路平行的不收費(fèi)公路供公路用戶選擇，使用者可選擇是以支付公路通行費(fèi)為代價來換取增加運(yùn)輸量、降低運(yùn)行成本、縮短運(yùn)距、節(jié)約時間、減少交通擁擠等道路使用效益，還是以忍受不便為代價來換取在公路上免費(fèi)通行的權(quán)利。我國在規(guī)劃、建設(shè)收費(fèi)公路時，沒有充分考慮道路級差效益，常常出現(xiàn)多條收費(fèi)公路并行現(xiàn)象，使人們有到處是收費(fèi)路的感覺。
3.隨著公路的快速發(fā)展，人們對高等級公路的認(rèn)識發(fā)生了變化。改革開放初期，公路嚴(yán)重匱乏，技術(shù)等級普遍偏低，很多地方為建成一條二級公路而歡欣鼓舞，人們把二級路收費(fèi)視為理所當(dāng)然�，F(xiàn)在高速公路縱橫交錯，高速公路作為體現(xiàn)道路級差效益的高等級公路收費(fèi)，人們從心理上是能夠接受的，但很多二級路在人們心目中已不再是當(dāng)年的高等級公路，對其仍然收費(fèi)就產(chǎn)生了質(zhì)疑。
這些問題已引起高層決策部門的高度重視，國務(wù)院2004年頒布的《收費(fèi)公路管理條例》明確提出公路發(fā)展堅持非收費(fèi)公路為主、適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路。面對這些問題和情況，必須進(jìn)一步完善公路投融資體制，才能從根本上解決問題，從而實(shí)現(xiàn)我國公路建設(shè)又快又好的發(fā)展。
四、幾點(diǎn)建議
國務(wù)院《收費(fèi)公路管理條例》對收費(fèi)公路作了明確界定：高速公路連續(xù)里程30公里以上、一級公路連續(xù)里程50公里以上，中西部地區(qū)二級公路連續(xù)里程60公里以上。
筆者認(rèn)為，這一規(guī)定符合我國公路發(fā)展階段性實(shí)際，也符合公路發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。但由于目前我國公路投融資體制還存在一些缺陷，特別是政府對公益性質(zhì)的一般公路投資力度不夠，各級政府及其交通主管部門在實(shí)際操作中還存在很多困難。為此，對完善公路投融資體制改革建議如下：
1.國家財政應(yīng)承擔(dān)起一般國道的投資責(zé)任。長期以來，國家基本不向一般國道建設(shè)投資，主要由地方政府投資實(shí)施，這是造成一般國道收費(fèi)站點(diǎn)多的主要原因�，F(xiàn)在隨著國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國家財力大大增強(qiáng)，中央財政對今后一般國道的建設(shè)和改擴(kuò)建應(yīng)承擔(dān)主要投資責(zé)任，以避免新設(shè)收費(fèi)站點(diǎn)。
2.地方各級政府要加大財政性資金對公路建設(shè)的投資。公路基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性，決定了主要由政府提供。要按照《公路法》規(guī)定，省道主要由省級政府投資，縣道由市、縣級政府投資，縣、鄉(xiāng)、村三級是鄉(xiāng)道、村道的投資主體。目前，各級財政對公路建設(shè)投資嚴(yán)重不足，地方公路建設(shè)主要靠養(yǎng)路費(fèi)，而養(yǎng)路費(fèi)顧名思義主要應(yīng)是道路養(yǎng)護(hù)資金，而不是建設(shè)資金。各級財政從公共財政理念出發(fā)，應(yīng)加大對公路建設(shè)的支出。另外，由于過去地方財力不足，一些地方還存在用養(yǎng)路費(fèi)平衡預(yù)算、挪用養(yǎng)路費(fèi)等現(xiàn)象，這是不符合國家有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)予糾正。養(yǎng)路費(fèi)作為國家為公益事業(yè)發(fā)展而依法征收的稅費(fèi)，要嚴(yán)格征管，不能挪用，也不宜為發(fā)展某個產(chǎn)業(yè)而減免，否則會對全社會的福利造成損失。
3.對高速公路、一級公路和中西部地區(qū)的二級公路，仍堅持投資主體多元化、項目業(yè)主多層化、籌資方式多樣化的改革方向，加大籌資力度，加快建設(shè)步伐。這既符合公路經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也符合我國國情。
4.由于公路所具有的巨大的外部經(jīng)濟(jì)特性，各級政府要繼續(xù)從土地政策、稅收政策等方面給予公路建設(shè)優(yōu)惠。
5.繼續(xù)清理整頓收費(fèi)站點(diǎn)。對已建成的收費(fèi)公路一俟到期，要停止收費(fèi)。對與高等級公路并行的一般公路，要充分運(yùn)用道路級差效益原理，今后不應(yīng)再建設(shè)收費(fèi)路，為人民群眾提供使用選擇。
6.從支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的角度，中央財政、省級財政應(yīng)繼續(xù)加大對農(nóng)村公路建設(shè)支持力度。但基層政府是農(nóng)村公路的建設(shè)管理主體，要破除等、靠、要思想，積極籌措資金，充分調(diào)動農(nóng)民群眾建設(shè)美好家園的積極性，加快農(nóng)村公路建設(shè)。（收稿日期：2006-05-10）
