【摘 要】隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，集體土地過(guò)速和無(wú)序化流失的問(wèn)題開(kāi)始浮出水面。集體土地占用的無(wú)序化發(fā)展將會(huì)對(duì)我國(guó)集體所有制和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成極大的傷害。尋其根源，工業(yè)化和城市化的推進(jìn)和相關(guān)制度缺失并存交織作用是造成上述問(wèn)題的根本原因。所以完善立法，從嚴(yán)執(zhí)法將是正確處理現(xiàn)代化推進(jìn)和耕地保護(hù)關(guān)系的必由之路，也是保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)。

　　【關(guān)鍵詞】集體土地所有制；集體土地流失；農(nóng)民利益保護(hù)。

　　一、釋題：集體土地流失是農(nóng)民與土地關(guān)系弱化、分離的反映

　　集體土地是在集體土地所有制下農(nóng)民集體所有的土地。法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)一般不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。如果非農(nóng)業(yè)建設(shè)需要使用集體土地，必須通過(guò)征地改變其產(chǎn)權(quán)屬性，將集體土地強(qiáng)制性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然后由各級(jí)政府通過(guò)土地一級(jí)時(shí)常或者以劃撥、租賃等方式讓渡使用權(quán)。集體土地的流失反映的是農(nóng)民與土地關(guān)系的弱化和分離。農(nóng)民和土地之間的關(guān)系是非常的微妙的，農(nóng)民不與土地分離不行，不能推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程，但是分離的太多太快也是不行的。所以這種弱化和分離必須在相關(guān)制度的保證下有序有度的完成，否則將會(huì)極大的傷害失地農(nóng)民的利益，引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)糾紛，窒息中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。珍惜寶貴的耕地資源，保護(hù)失地農(nóng)民的正當(dāng)利益將是本文的立足點(diǎn)。

　　二、問(wèn)題提出：集體土地流失過(guò)快，土地利用無(wú)序化問(wèn)題突出

　�。ㄒ唬┺r(nóng)民經(jīng)營(yíng)的土地流失的形式

　　1、國(guó)家征用及其擴(kuò)大化的“合法”征用

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，1987年到2001年全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬(wàn)畝，其中百分之七十以上是征地。我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占地主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一般人均耕地不足0.7畝。根據(jù)一項(xiàng)16省的調(diào)查結(jié)果，2000-2001年這16省共征地246.9萬(wàn)畝，其中耕地171.4萬(wàn)畝，失去土地農(nóng)民236萬(wàn)人，大體上上海征用一畝耕地就會(huì)造成1.4人失去土地。上述資料是依法審批的占用數(shù)，與其并行的還有大量超出公益目的和不按法律程序的征地。衛(wèi)星遙感資料表明，違法占用土地?cái)?shù)量一般占用地量的百分二十至百分三十，有的地方多達(dá)百分之八十。相對(duì)于珍貴的耕地資源，土地流失量是非常醒目的。

　　2、集體管理者非法讓渡土地使用權(quán)

　　由村委會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者，就未經(jīng)國(guó)家征用的集體土地與受讓方直接簽訂轉(zhuǎn)讓合同，由受讓方向其交納“土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)”后，取得該集體土地的使用權(quán)。這是一種目前集體土地非法流轉(zhuǎn)中最為直接的形式。一般情況下，集體土地是賣給城鎮(zhèn)單位或個(gè)人作建設(shè)用途。這種沒(méi)有辦理任何的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換手續(xù)的非法交易行為是目前農(nóng)業(yè)用地流失的主要的形式。這其中還包括許多的變相的交易行為，例如，直接將集體土地出租或在集體土地上建房出租，借出租或承包土地、轉(zhuǎn)讓或出租房屋、合作建房，及以土地入股聯(lián)營(yíng)的形式進(jìn)行集體土地的轉(zhuǎn)讓。

　　擴(kuò)大化的合法“征用”和集體土地管理者無(wú)規(guī)的讓渡土地是中國(guó)集體土地流失過(guò)速、無(wú)序化發(fā)展的兩種最主要的表現(xiàn)形式。也正是這兩只手正一步步把農(nóng)民從其耕地上拽走。

　　三、原因分析：工業(yè)化發(fā)展和制度缺失雙向并存

　　1、工業(yè)化和城市化的進(jìn)程是農(nóng)民失地的根本原因

　　按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年到2030年的30年間，全國(guó)各項(xiàng)建設(shè)占用耕地將超過(guò)5450萬(wàn)畝，這就意味著今后失地農(nóng)民的隊(duì)伍將是十分龐大。另?yè)?jù)專家分析測(cè)算，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，我國(guó)今后每年建設(shè)用地需要250萬(wàn)畝到300萬(wàn)畝。如果按照城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬(wàn)到300萬(wàn)的農(nóng)民失去土地。據(jù)此推算：未來(lái)的30年間全國(guó)將有7500萬(wàn)到9000萬(wàn)農(nóng)民離開(kāi)土地。國(guó)土資源部門的第一要?jiǎng)?wù)就是要在土地總體規(guī)劃的前提下保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求和保護(hù)耕地并重，也就是要雙保、雙贏，但是這兩者本身就是矛盾的。所以有現(xiàn)代化的發(fā)展就有農(nóng)民對(duì)土地的離開(kāi)�，F(xiàn)代化并不是過(guò)度和無(wú)序用地罪責(zé)的擔(dān)當(dāng)者，它只是我們找出無(wú)序用地的一個(gè)基礎(chǔ)和導(dǎo)致者。我們的視角不是去阻止失地而是說(shuō)要阻止過(guò)度的用地，以及要保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)利。

　　2、制度的缺失是中國(guó)集體土地過(guò)速和無(wú)序流失的根本原因。

　　第一，集體非農(nóng)用地的限制流轉(zhuǎn)給征用土地留出了尋租的空間

　　隨著工業(yè)化的不斷地推進(jìn)，對(duì)土地使用權(quán)的需求者也越來(lái)的越多樣化，土地使用的缺口也越來(lái)越大，國(guó)家不得不放開(kāi)土地市場(chǎng)，對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目改為國(guó)有土地有償使用。但是國(guó)有土地市場(chǎng)根本不能滿足經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，廣大的土地需要者不得不把目光投向集體土地。

　　第二，集體土地所有權(quán)主體缺位為第三者隨意占用土地使用權(quán)提供了便利條件

　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體主要有如下三種：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、以及村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體。這樣的法律規(guī)定看似清晰，實(shí)際具體到每一塊土地，所有制形式和所有權(quán)歸屬則比較模糊。具體屬于哪一個(gè)集體所有，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是村，還是組、隊(duì)，不明確。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、隊(duì)是行政單元，并不是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念上的經(jīng)濟(jì)集體，也不是法律概念上的經(jīng)濟(jì)法人，所以主體不明確、法律界定不清楚。由此造成土地所有權(quán)的模糊使得農(nóng)民沒(méi)有真正掌握土地，結(jié)果是基層政權(quán)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)。從法理上來(lái)說(shuō)，村民委員會(huì)和村民小組不過(guò)是農(nóng)民集體的執(zhí)行人，是代表農(nóng)民集體來(lái)行使管理土地的權(quán)利，但實(shí)際上卻造成了這一權(quán)力的壟斷，而且很有可能轉(zhuǎn)化為村民委員會(huì)中個(gè)別村干部的個(gè)人支配權(quán)。這樣在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，隨意的處分集體土地的使用權(quán)變得沒(méi)有了節(jié)制和順理成章。

　　四、對(duì)策建議：長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和即時(shí)政策同步進(jìn)行

　�。ㄒ唬�從長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策而言，我國(guó)需要完善農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)制度

　　在今天，我國(guó)的土地制度，一方面 堅(jiān)持實(shí)行土地國(guó)有和集體所有，明確農(nóng)地的所有權(quán)歸屬國(guó)家和集體，在其流轉(zhuǎn)過(guò)程中保障國(guó)家和集體的產(chǎn)權(quán)主體和流轉(zhuǎn)收益。這種所有權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主產(chǎn)權(quán)。另一方面，堅(jiān)持實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制，明確農(nóng)地的田面價(jià)值所有權(quán)歸屬農(nóng)民，在其流轉(zhuǎn)過(guò)程中保障農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主體和流轉(zhuǎn)收益。、只有明確農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)屬，賦予其對(duì)土地使用權(quán)的物權(quán)性擁有，才是集體土地有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)所在�？梢哉f(shuō)“物權(quán)法定”是保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的最好的法律武器。

　�。ǘ�）近期而言：

　　1、就是要調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)用地的矛盾，有限制的去承認(rèn)和規(guī)范非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)

　　我國(guó)對(duì)于非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)限制的比較死，是緣于保護(hù)耕地資源的初衷，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求，已經(jīng)使集體非農(nóng)用地在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和城鄉(xiāng)的結(jié)合部成為了現(xiàn)實(shí)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村集體的土地進(jìn)入市場(chǎng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。其實(shí)要保護(hù)耕地，核心在于嚴(yán)格土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的手續(xù)，集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得，統(tǒng)一管理。對(duì)此，我們應(yīng)該尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，修改相關(guān)的法律，在符合土地利用總體規(guī)劃，城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃，在依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)的前提下，允許集體建設(shè)用地參照國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的程序和方法來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

　　2、規(guī)范征地制度，把其嚴(yán)格的限制在公益的范圍內(nèi)，禁止國(guó)家壟斷

　　政府征收土地必須嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，國(guó)家的強(qiáng)制性征地權(quán)應(yīng)是公益性的，包括能源、交通、水利、公共設(shè)施等等，法律應(yīng)該以列舉的方式明確公益性用途。商業(yè)性用地不能借發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名，以國(guó)家的行政權(quán)力強(qiáng)行征地，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)向農(nóng)民集體購(gòu)買、租賃等市場(chǎng)方式取得使用權(quán)，其價(jià)格也應(yīng)由市場(chǎng)決定，即使是公益用途的征地，也應(yīng)該實(shí)行補(bǔ)償市場(chǎng)化，而不是行政性補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)均以補(bǔ)償征地造成的實(shí)際損失為原則，并且由市場(chǎng)確定價(jià)格，這些成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

　　3、加強(qiáng)執(zhí)法鏈條的完善

　　對(duì)于我國(guó)薄弱的執(zhí)法鏈條，將會(huì)隨著我國(guó)非訴行政執(zhí)行制度的完善，而得以改善。土地案件的執(zhí)行決定權(quán)和裁斷權(quán)將會(huì)由法院行使，即法院行政審判庭對(duì)具體行政行為合法性審查后，作出是否執(zhí)行的裁定，準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定交由行政機(jī)關(guān)利用自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)法院審查認(rèn)定的合法的土地執(zhí)法行為。這樣一來(lái)既保證了司法審查的公正性又不犧牲土地行政執(zhí)法的效率和執(zhí)法力度。

　　總之集體土地流失的過(guò)速和無(wú)序化發(fā)展，向我們敲響了警鐘，現(xiàn)代化和城市化的進(jìn)程必須要處理好建設(shè)用地需求和耕地保護(hù)的關(guān)系，要完善立法切實(shí)保護(hù)好失地農(nóng)民的利益。